海關支持綜合保稅區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展研究
——以江蘇省綜合保稅區(qū)為例

南京海關課題組

綜合保稅區(qū)(以下簡稱“綜保區(qū)”)是海關特殊監(jiān)管區(qū)域的整合優(yōu)化目標，是開放型經(jīng)濟發(fā)展的重要平臺，是推動形成全面開放新格局的重要載體。為滿足中國不同時期對外開放和經(jīng)濟發(fā)展的需要，國務院先后批準設立了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)區(qū)、保稅港區(qū)、綜保區(qū)等6類海關特殊監(jiān)管區(qū)域。經(jīng)過多年的整合優(yōu)化，江蘇省目前有21個海關特殊監(jiān)管區(qū)域，其中有20個是綜保區(qū)，綜保區(qū)數(shù)量位居全國第一。江蘇地區(qū)各綜保區(qū)現(xiàn)處的發(fā)展階段各異、產(chǎn)業(yè)類型多樣、經(jīng)驗典型，江蘇地區(qū)的綜保區(qū)在發(fā)展中所存在的問題在一定程度上也折射出全國各地綜保區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，因此對江蘇省綜保區(qū)進行研究意義重大。

一、江蘇省綜保區(qū)發(fā)展歷程和特點

總體來看，江蘇省綜保區(qū)發(fā)展迅速、創(chuàng)新活躍、質(zhì)量和效益領先全國，主要呈現(xiàn)以下特點：

(一)起步早，各類海關特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展形態(tài)豐富

江蘇省自1992年設立張家港保稅區(qū)以來，先后于2000年設立昆山出口加工區(qū)，2004年設立張家港保稅物流園區(qū)，2006年設立蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)，2008年在張家港保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)的基礎上整合設立張家港保稅港區(qū)。除了跨境工業(yè)區(qū)這一海關特殊監(jiān)管區(qū)域類型在江蘇省沒有設立外，其余5種類型的海關特殊監(jiān)管區(qū)域在省內(nèi)都有設立，而且設立時間都早于中國其他省份。尤其是昆山出口加工區(qū)和蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)設立時都是全國首個該類型的特殊區(qū)域，其取得的經(jīng)驗和創(chuàng)造的模式后來逐步推廣至全國。2012年，根據(jù)國務院相關文件要求，全省各類海關特殊監(jiān)管區(qū)域逐步整合為綜保區(qū)，目前已基本整合到位。(1)因張家港保稅港區(qū)整合為綜保區(qū)工作正在穩(wěn)步推進過程中，本文中相關數(shù)據(jù)均包括目前張家港保稅港區(qū)的數(shù)據(jù)。

(二)布局廣，成為江蘇省開放型經(jīng)濟發(fā)展的重要載體

多年來，綜保區(qū)憑借其獨特的政策優(yōu)勢、功能特點和管理方式在推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面發(fā)揮了非常明顯的作用。江蘇各地一直將綜保區(qū)作為引領開放經(jīng)濟發(fā)展的重要載體，各級政府將在本區(qū)域設置綜保區(qū)作為一項重要工作來推動。目前，江蘇省13個地級市(除宿遷市外)均已設置綜保區(qū)，部分縣、區(qū)(如常熟、武進等)也都設有綜保區(qū)。20個綜保區(qū)分別分布在蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)，其中蘇南地區(qū)數(shù)量較多，僅蘇州地區(qū)就有7個綜保區(qū)，蘇中、蘇北地區(qū)數(shù)量較少。各地利用綜保區(qū)的政策優(yōu)勢并結合本地產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的特點，實現(xiàn)了經(jīng)濟的跨越式發(fā)展。例如，昆山綜保區(qū)利用當?shù)仉娮蛹庸ぶ圃飚a(chǎn)業(yè)起步早的優(yōu)勢和綜保區(qū)的政策優(yōu)勢，形成了以仁寶、緯創(chuàng)、世碩等企業(yè)為代表的區(qū)內(nèi)電子信息制造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；太倉港綜保區(qū)利用港口優(yōu)勢大力發(fā)展保稅物流產(chǎn)業(yè)，吸引了三菱商事、伊藤忠、優(yōu)衣庫、舍弗勒等企業(yè)入?yún)^(qū)開展國際物流及配送業(yè)務；淮安綜保區(qū)利用區(qū)內(nèi)企業(yè)富士康的聚集效應，形成了電子信息產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，改變了當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)形態(tài)。

(三)發(fā)展快，對江蘇省外貿(mào)的支撐作用日益增強

2001年中國入世后，江蘇省外貿(mào)持續(xù)增長，其中雖有曲折但總體形勢向好。 2008年全球金融危機后，江蘇省外貿(mào)增速出現(xiàn)了一定程度的回落，但綜保區(qū)內(nèi)進出口始終保持較高速度的增長，有力支持了全省外貿(mào)穩(wěn)定增長。2018年，全省綜保區(qū)實現(xiàn)外貿(mào)進出口總值9823億元人民幣，同比增長11.9%，高于同期全省外貿(mào)增幅2.4個百分點，約占全省外貿(mào)進出口總額的22.4%，約占全國海關特殊區(qū)域進出口總額的19.1%。特別是昆山綜保區(qū)、無錫高新區(qū)綜保區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)、蘇州高新區(qū)綜保區(qū)等4個綜保區(qū)進出口總值分別為3434億元、1957億元、1951.8億元和1421.8億元，增速達到5.8% 、 62.3%、30.5%和 13%，上述4個綜保區(qū)的進出口總值達到8762億元，占江蘇省海關特殊監(jiān)管區(qū)域進出口總值的89.2%。

(四)結構優(yōu)，推動江蘇省制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級作用明顯

江蘇省是制造業(yè)大省，行業(yè)門類齊全，轉(zhuǎn)型升級基礎好、潛力大、前景廣。綜保區(qū)憑借獨特的政策優(yōu)勢，吸引了一批具有全球影響力的制造企業(yè)落戶，提升了全省綜保區(qū)內(nèi)的制造業(yè)水平，并且輻射和帶動了當?shù)刂圃鞓I(yè)整體發(fā)展。2018年，全省綜保區(qū)單位面積進出口總值達到245.2億元/平方公里。此外，蘇南、蘇中、蘇北的綜保區(qū)結合了當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特點，成為引領和帶動當?shù)刂圃鞓I(yè)發(fā)展的引擎，逐漸形成了各具特色、梯度發(fā)展的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟板塊。蘇南地區(qū)電子信息產(chǎn)業(yè)起步早、體量大，綜保區(qū)內(nèi)聚集了大量規(guī)模巨大、處于產(chǎn)業(yè)鏈高端的電子信息類制造企業(yè)。例如，無錫綜保區(qū)形成以SK海力士半導體、英飛凌科技、海太半導體等企業(yè)為代表的集成電路產(chǎn)業(yè)集群，特別是SK海力士半導體目前占有中國DRAM市場約35%的份額，是全球單體投資規(guī)模最大、月產(chǎn)能最高、技術最先進的10納米級DRAM產(chǎn)品生產(chǎn)基地。蘇中地區(qū)裝備制造業(yè)基礎好、門類全，綜保區(qū)內(nèi)汽車零部件、新材料等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。例如，南通綜保區(qū)依托延鋒安道拓、吉凱光電等汽車零部件龍頭企業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，逐步形成汽車零部件加工制造中心。蘇北地區(qū)依托其在紡織、食品加工等方面的傳統(tǒng)優(yōu)勢，在綜保區(qū)內(nèi)大力發(fā)展該類型龍頭企業(yè)。例如，淮安綜保區(qū)內(nèi)的新國紡織年產(chǎn)彩紗產(chǎn)品24000噸，年營收達10億元以上，成為國內(nèi)行業(yè)的龍頭。

(五)創(chuàng)新強，各類新模式和新業(yè)態(tài)在區(qū)內(nèi)發(fā)展迅速

多年來，南京海關大力開展機制創(chuàng)新和政策創(chuàng)新，在綜保區(qū)的監(jiān)管模式、監(jiān)管流程、監(jiān)管手段等方面創(chuàng)造了諸多“江蘇經(jīng)驗”，有力支撐了綜保區(qū)內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)、業(yè)態(tài)高速增長。例如，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)創(chuàng)建的“兩單一審”模式、“掌上物流”系統(tǒng)在全國綜保區(qū)得到復制推廣，這些創(chuàng)新的監(jiān)管模式極大地提升了海關監(jiān)管效能。南通綜保區(qū)的“慧眼通”模式、無錫綜保區(qū)的物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管為綜保區(qū)內(nèi)的高科技監(jiān)管提供了新的思路，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)和昆山綜保區(qū)開展的“一般納稅人”資格試點為區(qū)內(nèi)企業(yè)面向國內(nèi)市場提供了新的途徑。此外，在地方政府和海關等相關部門的支持下，全省綜保區(qū)不斷拓展區(qū)內(nèi)業(yè)態(tài)，在最初的保稅加工、保稅物流等傳統(tǒng)業(yè)態(tài)的基礎上，保稅服務功能得到了長足發(fā)展，出現(xiàn)了各種新興業(yè)態(tài)。在商貿(mào)服務業(yè)領域，拓展了跨境電商網(wǎng)購保稅進口、保稅展示交易功能；在生產(chǎn)性服務業(yè)領域，復制推廣了境內(nèi)外維修、委內(nèi)加工等制度。這些新興業(yè)態(tài)的發(fā)展，豐富了特殊監(jiān)管區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構，帶來了新的增長極。以跨境電商網(wǎng)購保稅進口為例，太倉港綜保區(qū)“太境通”綜合電商平臺有入駐商戶30家，2018年完成跨境電商貨物入?yún)^(qū)129批次，貨值4262萬元；出區(qū)包裹11.3萬單，貨值2202萬元，形成了境外供應商與國內(nèi)消費端的直通鏈條，凸顯了綜保區(qū)發(fā)展所帶來的利民惠民的作用。

二、目前江蘇省綜保區(qū)發(fā)展存在的主要瓶頸

20多年來，江蘇地區(qū)的海關特殊監(jiān)管區(qū)域順應不同時期的經(jīng)濟發(fā)展要求，在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴大對外貿(mào)易和促進就業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，并且為江蘇省的改革開放積累了大量經(jīng)驗。但近年來發(fā)展一直相對緩慢，部分綜保區(qū)內(nèi)土地長期閑置，引進項目不多，引領作用不明顯，呈現(xiàn)出發(fā)展遲緩的狀態(tài)。即使在《若干意見》出臺后，基層仍有政策“不給力”“不解渴”的呼聲。因此，有必要對當前制約綜保區(qū)發(fā)展的原因進行全面梳理。

(一)管理方式“相對滯后”，與經(jīng)濟社會發(fā)展形勢不相適應

1. 立法滯后阻礙管理理念的“與時俱進”。綜保區(qū)是海關特殊監(jiān)管區(qū)域“功能整合、政策疊加”改革的產(chǎn)物，設立之初被定位為國內(nèi)政策最優(yōu)、功能最全、通關最便捷的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，承載了加工、物流、口岸、退稅等諸多功能。綜保區(qū)運作十多年來依然參照2007年頒布的《保稅港區(qū)管理暫行辦法》進行管理，缺少與時俱進的針對性法律法規(guī)來規(guī)范區(qū)域內(nèi)的各項運作。近年來，為跟上綜保區(qū)改革發(fā)展的步伐，海關制發(fā)了很多針對專項業(yè)務的規(guī)范性文件，但相對獨立、未成體系。立法滯后造成綜保區(qū)的管理制度沒有上位法支撐。特別是2015年天津港“8·12”爆炸事故后，綜保區(qū)內(nèi)的區(qū)域安全、貿(mào)易安全、生產(chǎn)安全等綜合管理要求不斷升級，而趨于保守的管理理念與不斷升級的管理要求嚴重脫節(jié)，使改革措施的實施效果大受影響。

2. 改革推進遇到協(xié)同共管的“兩個難題”。綜保區(qū)作為一個由國務院批準設立的開放型經(jīng)濟重要載體，是地方推動經(jīng)濟發(fā)展的一塊響當當?shù)摹皣痔栒信啤薄２徽撌蔷C保區(qū)的申請設立還是日常管理都離不開地方政府和部分垂管部門(例如，海關、外匯管理、國土等)的通力協(xié)作，但在實際工作中，各地綜保區(qū)在管理中都普遍存在“兩個難題”。一是管理主體責任不明。綜保區(qū)的定位以及“境內(nèi)關外”的標簽，使得綜保區(qū)的地方管理部門在建制、管理體制以及人才配置上都相對薄弱，對整個區(qū)域的管控能力不強，以致于海關背負了過多的職責。此外，部分地方政府對綜保區(qū)的管理存在重申請輕建設、重功能輕績效等現(xiàn)象，運營能力不足，全省綜保區(qū)土地閑置問題等較為突出，日常管理和改革推進與海關等部門尚未形成合力。二是協(xié)同監(jiān)管不夠。由于尚未建立體現(xiàn)綜保區(qū)特征的共管共建聯(lián)系配合機制，綜保區(qū)業(yè)務管理涉及的各部門在推進業(yè)務改革時職責不明、動力不足、方法不多，對部分改革參與度不高，落實進度不理想。此外，海關與商務、財稅、外匯管理等相關部門在綜保區(qū)改革、信息共享、聯(lián)合懲戒等方面的齊抓共管也有待進一步加強。

3. 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級面臨壁壘成本的“雙向擠壓”。近年來，中國在發(fā)達國家價值鏈中不斷向高端攀升，同時引領發(fā)展中國家價值鏈，希望通過兩大環(huán)流的良性互動提升在全球價值鏈中的地位，綜保區(qū)憑借特殊的地位在轉(zhuǎn)型升級中“一馬當先”。但是，隨著國際貿(mào)易保護主義抬頭，特別是近期中美貿(mào)易摩擦升級演變成美國對中國高科技產(chǎn)業(yè)的“封殺”，“中國制造”在承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移特別是高端制造業(yè)方面，受到國際貿(mào)易壁壘的層層阻礙，綜保區(qū)內(nèi)原本比重就較低的高端制造、保稅服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)。由于綜保區(qū)土地有效利用率不高，再加上國內(nèi)生產(chǎn)要素成本的不斷上升，綜保區(qū)低成本制造的傳統(tǒng)優(yōu)勢明顯弱化，部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)移至東南亞等周邊國家地區(qū)，引領發(fā)展中國家價值鏈困難重重。

(二)區(qū)域發(fā)展不平衡，地域特色與錯位發(fā)展不夠明顯

1. 全省內(nèi)綜保區(qū)發(fā)展不平衡。江蘇省內(nèi)蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度不一，各地綜保區(qū)成立的時間不一，前后跨度長達十多年，各綜保區(qū)發(fā)展差距也比較明顯。蘇南片區(qū)起步最早，在出口加工區(qū)階段就集聚了大批生產(chǎn)型龍頭企業(yè)，業(yè)務量穩(wěn)步增長；而蘇中、蘇北地區(qū)的綜保區(qū)起步較晚，錯過了特殊區(qū)域蓬勃發(fā)展的時期，同時受區(qū)域經(jīng)濟和交通區(qū)位等因素制約，業(yè)務種類相對單一，多以保稅物流和“一日游”業(yè)務為主，加工制造業(yè)比較薄弱，缺乏使綜保區(qū)可持續(xù)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。《若干意見》出臺后，蘇南地區(qū)綜保區(qū)憑借其制造能力優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，對于新入?yún)^(qū)項目的“虹吸效應”具有明顯優(yōu)勢。

2. 各地綜保區(qū)發(fā)展追求“大而全”。通過對江蘇省綜保區(qū)調(diào)研得知，絕大部分綜保區(qū)都希望全方位打造“五大中心”，而且都是平均發(fā)力，重點突破不明顯，沒有體現(xiàn)各地綜保區(qū)發(fā)展規(guī)劃與地方產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性。蘇中、蘇北地區(qū)并未與蘇南地區(qū)形成地域錯位發(fā)展，部分擬入?yún)^(qū)項目同質(zhì)化現(xiàn)象比較明顯。如歸屬于生物醫(yī)藥、跨境電商等類別的項目數(shù)量較多，這也與當前產(chǎn)業(yè)熱點較為集中有關。同時也反映省級政府相關部門對《若干意見》的落實缺乏整體布局，有的地方政府對《若干意見》的落實流于紙面發(fā)文和動員宣傳層面，各地綜保區(qū)管理部門各自為政，在深度結合本地經(jīng)濟發(fā)展特色方面的通盤考慮和整體規(guī)劃不夠。

(三)海關監(jiān)管模式與綜保區(qū)發(fā)展需求不匹配，制約改革紅利的充分釋放

1. 監(jiān)管模式呈現(xiàn)強度效率的“內(nèi)外倒掛”。當前，海關對綜保區(qū)采取“圍網(wǎng)卡口+電子賬冊”的管理形式，形成了既強化圍網(wǎng)卡口監(jiān)管，又嚴格賬冊管理的雙重監(jiān)管模式，區(qū)內(nèi)企業(yè)不得不面對“卡口+賬冊”的“兩把鎖”，與區(qū)外加工貿(mào)易管理形成了“兩個倒掛”，直接影響了區(qū)內(nèi)企業(yè)的獲得感和積極性。一是監(jiān)管強度倒掛，除與區(qū)外加工貿(mào)易同樣實施賬冊管理、后續(xù)稽核查的監(jiān)管措施之外，綜保區(qū)內(nèi)還實施報關單查驗、核放單檢查等卡口實貨監(jiān)管措施，多重監(jiān)管手段的疊加導致區(qū)內(nèi)管理強度要遠大于區(qū)外；二是通關效率倒掛，目前卡口管理沒有具備有效的分類監(jiān)管制度和高效的物流配套系統(tǒng)，導致進出區(qū)手續(xù)繁瑣、過程復雜，從而引發(fā)了國內(nèi)貨物入?yún)^(qū)難、物流成本高等問題。相比之下，區(qū)外加工貿(mào)易監(jiān)管效率更高。從本次調(diào)研情況中可以看出，進出區(qū)的便捷性和物流便利性是所有區(qū)內(nèi)企業(yè)關注的首要問題。

2. 信息化系統(tǒng)疊加導致監(jiān)管手段“煙囪林立”。近年來，海關對綜保區(qū)的監(jiān)管加大了科技投入，信息化系統(tǒng)從關區(qū)統(tǒng)一版到全國統(tǒng)一版，其初衷是要打造規(guī)范統(tǒng)一的智能化管理環(huán)境，為企業(yè)提供高效便捷的服務。但在實際操作中企業(yè)需要在多個系統(tǒng)切換使用才可完成整個通關流程，如金關二期系統(tǒng)、關區(qū)輔助系統(tǒng)、H2010系統(tǒng)、單一窗口、對接平臺等。各系統(tǒng)間的聯(lián)動欠佳，系統(tǒng)的邏輯和實際業(yè)務場景存在差距，導致企業(yè)實際體驗感比較差；系統(tǒng)的設計缺陷和不穩(wěn)定性，嚴重影響貨物的正常流轉(zhuǎn)。同時，系統(tǒng)太多導致各類管理越來越機械化，“規(guī)定”跟隨“系統(tǒng)”，現(xiàn)場海關對系統(tǒng)不支持的業(yè)務操作，只能“以系統(tǒng)設置為準”，無法辦理、無法處置，嚴重影響效率，企業(yè)對此反響強烈。

(四)政策綜合性強，企業(yè)推動新業(yè)態(tài)新模式困難重重

1.制度設計體系不完備導致部分政策吸引力不足。國務院《若干意見》的出臺，給綜保區(qū)發(fā)展傳遞了積極的信號，在海關總署、直屬海關、隸屬海關等多層次、多場合的政策宣傳后，地方政府、綜保區(qū)管理部門、區(qū)內(nèi)企業(yè)等都重燃了綜保區(qū)發(fā)展的希望，對政策落地抱有美好的憧憬。但是，《若干意見》的配套制度設計沒有真正突出綜保區(qū)的優(yōu)勢，與區(qū)外加工貿(mào)易管理制度相比較，倒掛現(xiàn)象依舊明顯。例如，“拓展兩個市場”中一般納稅人資格試點企業(yè)向境內(nèi)區(qū)外等企業(yè)銷售保稅貨物的，必須繳納進口稅收，無法按照保稅狀態(tài)結轉(zhuǎn)至區(qū)外下游企業(yè)，對比區(qū)外加工貿(mào)易企業(yè)可以保稅結轉(zhuǎn)的政策存在明顯政策落差。

2.部分政策缺乏操作細則導致政策無法落地?！度舾梢庖姟返?1項措施中有12項由海關總署牽頭落實(其中4項是海關總署獨家負責)，其余則是由其他部委牽頭落實，總體上看操作細則的出臺速度相對較慢。目前由海關總署牽頭落實的幾項基本都有了操作細則，大部分都可以實施。由國家稅務總局牽頭落實的推廣增值稅一般納稅人政策已在近期發(fā)布新的規(guī)定，基本實現(xiàn)了一般納稅人政策在全國綜保區(qū)的落地。由其他部委牽頭的措施還沒有詳細的實施細則，企業(yè)空有想法無法落實。比如，電子醫(yī)療器械生產(chǎn)項目落戶綜保區(qū)懸而未決，因為按照現(xiàn)行規(guī)定，生產(chǎn)用廠房需要由藥監(jiān)局進行質(zhì)量體系審查并頒發(fā)生產(chǎn)許可證，綜保區(qū)內(nèi)工廠生產(chǎn)的電子醫(yī)療器械產(chǎn)品需要到藥監(jiān)局進行產(chǎn)品注冊申報，但據(jù)了解，目前藥監(jiān)系統(tǒng)對綜保區(qū)內(nèi)醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)的體系審核和產(chǎn)品認證，尚未有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

3.部分制度陳舊導致政策落地存在困難。部分法律法規(guī)陳舊，政策修改滯后，無法適應當前經(jīng)濟形勢，導致企業(yè)部分業(yè)務開展不順利。例如，區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢物，按照現(xiàn)行《固體廢物進口管理辦法》的規(guī)定，出區(qū)處置或利用需要市級環(huán)保部門的審批，企業(yè)需要提供證明接收單位能對區(qū)內(nèi)固體廢物以環(huán)境無害化方式進行利用或者處置的材料，有些地區(qū)的環(huán)保部門為防風險，要求企業(yè)提供非常詳細的證明材料，需接收單位所在地環(huán)保部門的背書。區(qū)內(nèi)企業(yè)普遍反映，為了處置區(qū)內(nèi)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢物，需輾轉(zhuǎn)多個部門，出具多項證明材料，且這些廢物是在中國境內(nèi)加工制造過程中產(chǎn)生的，不應按進口固體廢物的相關規(guī)定進行管理。

三、促進綜保區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的實現(xiàn)路徑

海關在支持綜保區(qū)發(fā)展方面要認真貫徹黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議精神，緊密結合開放型經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，堅持問題導向、目標導向、結果導向，深入推進海關制度創(chuàng)新和治理能力建設，依托規(guī)則等制度型開放，聚集更多高端和創(chuàng)新型生產(chǎn)要素，推動綜保區(qū)在新一輪發(fā)展中搶占先機、贏得主動。

(一)推動建立政府主導的協(xié)同管理機制

建議進一步深化綜保區(qū)管理體制機制改革，解決綜保區(qū)管理主體不明、職責不清、發(fā)展不力等問題，著力提升綜合管理水平和服務發(fā)展效能。

1.創(chuàng)設省級協(xié)調(diào)管理機構。推動省政府研究設立江蘇省綜保區(qū)科學發(fā)展協(xié)調(diào)管理部門，指定一名省政府副秘書長總負責，履行對全省綜保區(qū)統(tǒng)籌管理職責，協(xié)調(diào)商務、海關、稅務、銀行、外匯管理、安監(jiān)以及地市級政府等部門，構建政府主導、各部門協(xié)同的聯(lián)合管理機制，落實制度創(chuàng)新機制、聯(lián)席會議機制、綜合評估機制，進一步強化政府與海關、稅務、安監(jiān)等監(jiān)管部門的協(xié)作配合，共同提升綜合治理能力，優(yōu)化綜合治理體系，提高服務發(fā)展水平。

2.編制全省綜保區(qū)發(fā)展規(guī)劃。研究制定全省綜保區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃意見，瞄準融入全球價值鏈分工體系的目標，結合各地綜保區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦、主導產(chǎn)業(yè)和特色創(chuàng)新，對“五大中心”的建設和發(fā)展，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，重在錯位互補發(fā)展，避免同質(zhì)惡性競爭，結合當?shù)亟?jīng)濟優(yōu)勢，有效服務“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶和長三角一體化等國家戰(zhàn)略，實現(xiàn)全省綜保區(qū)共同發(fā)展，全面提升江蘇省綜保區(qū)綜合競爭力，同時也為全國綜保區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展貢獻“江蘇智慧”，提供“示范模式”。

3.出臺促進發(fā)展激勵措施。組織開展全省綜保區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的聯(lián)合調(diào)研，深入分析現(xiàn)狀，深刻剖析原因，找準障礙瓶頸，制定激勵措施，激發(fā)出全省綜保區(qū)高水平開放高質(zhì)量發(fā)展的熱情和活力。廣泛開展《若干意見》的深度宣傳，為需求強烈的大企業(yè)、大項目輸送提供“量體裁衣”式的定制服務，落實企業(yè)“問題清零”機制，全力支持區(qū)內(nèi)企業(yè)在21項措施方面早實施、早見效、早復制、早推廣。同時，對綜保區(qū)發(fā)展的指標體系、評價體系、政策體系、統(tǒng)計體系等進行深入研究，形成有利于推動和引領綜保區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的激勵與約束機制。

(二)統(tǒng)籌規(guī)劃建設全省“五大中心”

按照“推動形成優(yōu)勢互補高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局”的最新要求，發(fā)揮蘇南、蘇中、蘇北各地的比較優(yōu)勢，結合當前現(xiàn)狀，有針對性地進行規(guī)劃統(tǒng)籌，實現(xiàn)全面統(tǒng)籌、優(yōu)勢互補，不斷提升江蘇各地綜保區(qū)在全球產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈與創(chuàng)新鏈中的分工和層次。

1.打造加工制造中心。進一步推廣增值稅一般納稅人資格試點，強化企業(yè)市場主體地位，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。支持大型企業(yè)入駐綜保區(qū)發(fā)展，對合適的項目開展一對一精準幫扶，多部門聯(lián)合不斷優(yōu)化綜保區(qū)監(jiān)管方案，打造優(yōu)秀的營商環(huán)境。重點支持無錫綜保區(qū)的芯片存儲產(chǎn)業(yè)，蘇州地區(qū)綜保區(qū)、淮安綜保區(qū)的電子產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)，鹽城綜保區(qū)的汽車產(chǎn)業(yè)，泰州綜保區(qū)的保稅醫(yī)藥集聚區(qū)，徐州綜保區(qū)的工程機械產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.打造研發(fā)設計中心。綜合運用綜保區(qū)保稅優(yōu)勢，進一步減少許可證件管制，簡化審批流程，支持國家產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、國家技術創(chuàng)新中心、國家工程研究中心、新型研發(fā)機構等研發(fā)創(chuàng)新機構在綜保區(qū)發(fā)展，提升創(chuàng)新驅(qū)動和技術進步能力。鼓勵外資在自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)設立研發(fā)中心，重點支持蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)優(yōu)化生物醫(yī)藥全球協(xié)同研發(fā)的試驗用特殊物品的檢疫查驗流程研發(fā)，支持蘇高新綜保區(qū)打造“大院大所”研發(fā)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)化基地，支持昆山綜保區(qū)小核酸產(chǎn)業(yè)基地建設。

3.打造物流分撥中心。利用綜保區(qū)地理位置優(yōu)勢，打造“一帶一路”起點、長江經(jīng)濟帶入?？?、長三角一體化門戶、淮河生態(tài)經(jīng)濟帶中心樞紐等物流關鍵節(jié)點，更好服務省內(nèi)各地經(jīng)濟發(fā)展。加強沿江港口、臨海港口與內(nèi)陸綜保區(qū)的聯(lián)動，延伸物流鏈條，降低物流成本。重點支持平行進口車在蘇州各地綜保區(qū)倉儲、展示功能的建設，支持太倉港國際海外倉業(yè)務發(fā)展，積極協(xié)調(diào)上海、寧波等超級港口，打造省域間區(qū)港聯(lián)動，納入全國通關一體化，提升綜保區(qū)貿(mào)易便利化水平。

4.打造檢測維修中心。支持和鼓勵在綜保區(qū)開展全球維修和保稅檢測業(yè)務，支持第三方檢驗檢測認證機構在綜保區(qū)開展進出口檢驗認證服務。重點支持蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)保稅檢測集聚區(qū)發(fā)展，支持昆山綜保區(qū)、蘇高新綜保區(qū)全球維修業(yè)務發(fā)展。

5.打造銷售服務中心。支持服務貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級，形成新的產(chǎn)業(yè)增級。支持保稅區(qū)融資租賃業(yè)發(fā)展，支持跨境電商發(fā)展。重點支持昆山綜保區(qū)筆電行業(yè)銷售服務公司發(fā)展，咖啡產(chǎn)業(yè)發(fā)展；支持南通綜保區(qū)阿里巴巴信息港(江蘇)有限公司發(fā)展，建設“華東重要信息港”；支持南京龍?zhí)毒C保區(qū)開展融資租賃業(yè)務。

(三)探索實施“管、簡、減、便”監(jiān)管新模式

新時期改革開放發(fā)展到“向規(guī)則等制度型轉(zhuǎn)變”的新階段，推動開放型經(jīng)濟從原來主要依靠政策優(yōu)惠等向規(guī)則開放透明化、監(jiān)管公平高效化以及營商環(huán)境便利化的新方向發(fā)展。這就要求我們進一步轉(zhuǎn)變理念，從海關“全面監(jiān)管”向“信用監(jiān)管”轉(zhuǎn)變，從企業(yè)“他律為主”向“自律為主”轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“過程管理”向“分類管理”轉(zhuǎn)變，改革現(xiàn)行監(jiān)管模式，有效提升綜保區(qū)貿(mào)易便利化水平和區(qū)內(nèi)企業(yè)的改革獲得感。

1.改革綜保區(qū)卡口管理模式。在實現(xiàn)政府主導的協(xié)同管理機制基礎上，參照對外開放口岸碼頭、場站的管理模式，將綜保區(qū)內(nèi)監(jiān)管場所、卡口、圍網(wǎng)的管理職能賦予各地政府(綜保區(qū)管委會或管理辦公室)，由其承擔綜保區(qū)卡口和監(jiān)管場所包括安全管理在內(nèi)的日常管理職責，海關負責履行監(jiān)控抽查、巡查巡視等監(jiān)督職能。同時，比照區(qū)外加工貿(mào)易管理，界定綜保區(qū)海關監(jiān)管貨物范疇，海關監(jiān)管貨物納入“申報通道”監(jiān)管，非監(jiān)管貨物納入“非申報通道”管理，海關監(jiān)管貨物除明確收到高風險布控指令外，一般不在卡口實施查驗，但必須接受海關的風險監(jiān)控、視頻監(jiān)管、抽查監(jiān)督，非監(jiān)管貨物取消出入?yún)^(qū)環(huán)節(jié)抽查，通過后續(xù)監(jiān)管進行管理。徹底打通企業(yè)物流的“堵點”，破解企業(yè)運營的“痛點”，促進各類生產(chǎn)要素自由流動。

2.完善區(qū)內(nèi)賬冊管理制度。在簡化綜保區(qū)卡口監(jiān)管的基礎上，強化企業(yè)賬冊管理，將“兩把鎖”管理轉(zhuǎn)為“一本賬”監(jiān)管。大力推行區(qū)內(nèi)企業(yè)自主管理、分類管理和信任管理，對一般認證以上企業(yè)實行“自主管理、主動聲明、隨機抽查、風險管控”的順勢監(jiān)管模式，對物流企業(yè)賬冊實行“以報代備、自動核扣、后續(xù)抽查”的管理方式，對加工企業(yè)賬冊實行“以報代備、自主核報、后續(xù)抽查”的管理方式，使誠信守法的規(guī)范企業(yè)真正享受到“四自一簡”的便利化措施。

3.推動政府建設智能化管理平臺。整合優(yōu)化現(xiàn)行綜保區(qū)各類信息化管理系統(tǒng)，開發(fā)建設對接“金二”系統(tǒng)的智慧綜保區(qū)管理平臺，創(chuàng)建開放式、模塊化的綜保區(qū)智能化系統(tǒng)，強化各部門對綜保區(qū)監(jiān)管的智能監(jiān)控、智能查驗、智能預警、智能交互和智能客服等功能，打通各區(qū)域間數(shù)據(jù)互聯(lián)互通瓶頸，引入?yún)^(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、5G、物聯(lián)網(wǎng)、VR、監(jiān)控攝像、無人機等先進技術和科技設備，對接企業(yè)ERP/WMS系統(tǒng)，深化與相關部門數(shù)據(jù)交換和數(shù)據(jù)共享，構建數(shù)據(jù)模型，精準研判、精準識別，實現(xiàn)監(jiān)管部門的智能分析、預警提示、自動干預，進一步提高監(jiān)管效能，防范執(zhí)法風險，實現(xiàn)“有效監(jiān)管”與“高效運作”的有機結合。

4. 拓展綜保區(qū)口岸功能。對接全國通關一體化和國際貿(mào)易“單一窗口”，將綜保區(qū)進出境貨物全部納入國際貿(mào)易單一窗口業(yè)務范圍，落實“兩步申報”模式，區(qū)內(nèi)企業(yè)一線進出境貨物，可以選擇在口岸或?qū)俚夭轵?。對接物流監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)綜保區(qū)卡口與口岸卡口間的數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，全面實現(xiàn)先入?yún)^(qū)后報關，支持南通綜保區(qū)、蘇高新綜保區(qū)的水果、肉類等進口指定口岸開展業(yè)務。進一步創(chuàng)新檢驗檢疫監(jiān)管新模式，一線進境環(huán)節(jié)實施“準許入境”監(jiān)管和風險防控，二線出區(qū)進入國內(nèi)銷售前，根據(jù)企業(yè)申報實施“合格入市”監(jiān)管和風險防控。

5. 創(chuàng)新海關擔保模式。以區(qū)內(nèi)企業(yè)為單元，構建海關總擔保管理模式，豐富擔保形式，引入關稅保證保險、企業(yè)增信擔保和企業(yè)集團財務公司擔保等方式，實施海關業(yè)務總擔保的“一保通用”，將綜保區(qū)企業(yè)的擔保與關稅擔?；ヂ?lián)互通，實施總量核扣、循環(huán)使用。建立保稅貨物擔?！柏撁媲鍐巍?，清單以外免于擔保。

(四)強力提升綜保區(qū)新興業(yè)態(tài)發(fā)展動力

20多年來，綜保區(qū)的發(fā)展一直注重制造業(yè)和物流業(yè)的建設，當前我們不僅要在制造業(yè)產(chǎn)業(yè)領域?qū)崿F(xiàn)價值鏈攀升，還要在制造業(yè)和服務業(yè)之間實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈升級，江蘇省綜保區(qū)應在落實《若干意見》中將其政策優(yōu)勢和區(qū)位優(yōu)勢充分展示和發(fā)揮，推動江蘇省綜保區(qū)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)效率。

1.探索實施研發(fā)設計內(nèi)外聯(lián)動。重點推動區(qū)內(nèi)企業(yè)開展研發(fā)設計，除禁止進境的外，區(qū)內(nèi)企業(yè)從境外進口用于研發(fā)設計的貨物、物品免于許可證件管理，消耗性物料據(jù)實核銷。視研發(fā)需要經(jīng)報海關總署或直屬關審批后，允許區(qū)內(nèi)研發(fā)企業(yè)將項目外發(fā)至區(qū)外研發(fā)，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)外研發(fā)聯(lián)動、技術互補，對研發(fā)批量小、速度快、要求高的研發(fā)貨物、物品適用便捷進出區(qū)方式，進一步激發(fā)綜保區(qū)研發(fā)項目活力和競爭力。

2.全力推動檢測維修中心建設。對區(qū)內(nèi)高技術、高附加值、符合環(huán)保要求以及風險可控的檢測維修和全球維修業(yè)務的需求企業(yè)，給予最大限度上的通關便利和政策支持。聯(lián)合環(huán)保部門支持綜保區(qū)再制造產(chǎn)業(yè)先行先試，推動高技術含量和高附加值的工程機械、數(shù)控機床等向循環(huán)再制造業(yè)方向發(fā)展。

3.積極爭取平行車進口保稅展示政策。在支持企業(yè)用足用好汽車保稅存儲政策的同時，積極對上爭取政策突破，爭取平行進口汽車政策支持；充分用好張家港整車口岸優(yōu)勢，進一步優(yōu)化汽車轉(zhuǎn)關監(jiān)管流程，大力推動張家港整車口岸與蘇州地區(qū)各綜保區(qū)開展進口汽車保稅存儲展示業(yè)務，促進蘇州整車進口口岸與綜保區(qū)同步發(fā)展。

4.探索生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)監(jiān)管新模式。對綜保區(qū)內(nèi)生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)實施審批負面清單管理和并聯(lián)審批，實現(xiàn)“一次申請、多項審批”，提高審批效率。創(chuàng)新查驗方式，對查驗對象實施“非侵入、非干擾”式查驗。對以生物材料為主的特殊物品實行風險分級，對低風險的產(chǎn)品實施直通放行。

5.支持金融服務等業(yè)態(tài)發(fā)展。支持綜保區(qū)內(nèi)融資租賃業(yè)務，對于部分涉及跨關區(qū)的大型設備，在確保有效監(jiān)管和執(zhí)行現(xiàn)行相關稅收政策前提下，探索海關異地委托監(jiān)管模式。支持綜保區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)在開展期貨實物交割業(yè)務，允許經(jīng)主管海關核批后的保稅標準倉單持有人向銀行申請倉單質(zhì)押融資，減輕企業(yè)資金壓力。

(五)探索全省綜保區(qū)與自貿(mào)試驗區(qū)互通聯(lián)動

充分利用綜保區(qū)政策疊加優(yōu)勢，加強與中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)聯(lián)動，加快自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度在綜保區(qū)內(nèi)復制推廣，推動綜保區(qū)業(yè)務創(chuàng)新，帶動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

1.主動服務自貿(mào)試驗區(qū)國家戰(zhàn)略。根據(jù)《中國(江蘇)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》，蘇州工業(yè)園區(qū)綜保區(qū)和連云港綜保區(qū)含在自貿(mào)試驗區(qū)實施范圍內(nèi)。上述兩個綜保區(qū)應當認真落實自貿(mào)試驗區(qū)片區(qū)實施方案，發(fā)揮綜保區(qū)圍網(wǎng)、卡口和信息化系統(tǒng)成熟的管理優(yōu)勢，主動承擔更多的試點任務，推動規(guī)則變革和制度優(yōu)化，形成能夠與新型經(jīng)濟全球化所要求的新規(guī)則、新制度相銜接的基本制度體系和監(jiān)管模式，并逐步形成一些 “可復制”與 “可推廣”的規(guī)則體系，為自貿(mào)試驗區(qū)國家戰(zhàn)略作出應有的貢獻。

2.研究制定綜保區(qū)對接方案。江蘇自貿(mào)試驗區(qū)目標是打造貿(mào)易投資便利、高端產(chǎn)業(yè)聚集、金融服務完善、監(jiān)管安全高效、輻射帶動作用突出的高標準高質(zhì)量自由貿(mào)易園區(qū)。接下來，綜保區(qū)要對標國際先進規(guī)則，探索對接自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展方案：一是產(chǎn)業(yè)對接，對照自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)的金融產(chǎn)業(yè)、服務貿(mào)易、現(xiàn)代服務業(yè)等，在綜保區(qū)內(nèi)利用特殊政策大力發(fā)展與之相適應的的高端制造、生產(chǎn)性服務業(yè)、物流倉儲、公共服務平臺等；二是物流對接，簡化綜保區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)之間要素流動的監(jiān)管流程，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動貨物、物品在綜保區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)間便利流轉(zhuǎn)；三是政策對接，發(fā)揮綜保區(qū)和自貿(mào)試驗區(qū)各自在管理機制、運行模式等方面的優(yōu)勢，創(chuàng)造性地開展政策對接和政策聯(lián)動，發(fā)揮政策效應最大化。

3. 復制推廣自貿(mào)試驗區(qū)監(jiān)管創(chuàng)新制度。省內(nèi)其他綜保區(qū)應主動加強與自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)動，積極復制推廣自貿(mào)試驗區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗，不斷推動政策創(chuàng)新、體制創(chuàng)新和監(jiān)管模式創(chuàng)新，重點在創(chuàng)新事中事后監(jiān)管體制機制、優(yōu)化營商環(huán)境上下功夫。以國際化、法治化的規(guī)則形成對體制機制改革的倒逼機制，打造具有國際競爭力和創(chuàng)新力的綜保區(qū)。

(六)完善法律體系提升綜保區(qū)綜合管理效能

瞄準當前制約綜保區(qū)發(fā)展的瓶頸，強化頂層設計，加快形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系和有力的法治保障體系，運用法治思維和法治方式推動綜保區(qū)新一輪高水平發(fā)展。

1. 加快立法進度，完善法律法規(guī)體系。加強頂層設計，推動綜保區(qū)管理辦法的立法進度，根據(jù)經(jīng)濟新常態(tài)與供給側結構性改革總體要求，更廣泛征求各級政府部門、相關管理部門以及企業(yè)的意見和建議，制定符合經(jīng)濟發(fā)展趨勢、滿足監(jiān)管需求的綜保區(qū)管理辦法。

2. 突出主體責任，加強定期考核評估。厘清權力邊界，明確地方政府是綜保區(qū)第一責任部門，建立綜保區(qū)協(xié)同治理機制。一是推動地方政府(管委會)落實對綜保區(qū)的綜合管理主體責任，建立各管理部門職責明確、各司其職的綜合管理制度，各部門依據(jù)法定職權對綜保區(qū)履行相應管理職責。二是建立綜保區(qū)發(fā)展績效評估制度，把好準入關，優(yōu)化區(qū)域布局，完善準入退出機制，促進地方政府更加重視區(qū)域發(fā)展質(zhì)量。三是探索建立相關容錯機制，鼓勵各地綜保區(qū)大膽開展體制機制創(chuàng)新，激發(fā)推動綜保區(qū)新一輪發(fā)展的積極性。

3. 增強服務功能，激發(fā)區(qū)內(nèi)發(fā)展活力。建議在綜保區(qū)立法過程中，充分考慮區(qū)內(nèi)生活設備設施對綜保區(qū)建設發(fā)展的作用，從立法角度明確開放建設商業(yè)性生活消費設施和開展商業(yè)零售等業(yè)務，以此激發(fā)區(qū)內(nèi)活力、帶動區(qū)內(nèi)人氣、促進區(qū)域發(fā)展、增強綜保區(qū)競爭力和吸引力、促進就業(yè)、增加稅收，提升綜保區(qū)經(jīng)濟社會效益。