靶向治理：中緬邊境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理模式創(chuàng)新

馬光選

中緬邊境地區(qū)的邊防軍、邊防武警、邊防檢查隊(duì)伍承擔(dān)了大量的控邊防邊任務(wù)，但是類似軍事沖突風(fēng)險(xiǎn)、毒品種植與販賣風(fēng)險(xiǎn)、大型電信詐騙風(fēng)險(xiǎn)、恐怖主義流竄作案風(fēng)險(xiǎn)、跨境賭博風(fēng)險(xiǎn)和人身傷害風(fēng)險(xiǎn)等重大社會(huì)安全邊境風(fēng)險(xiǎn)始終無(wú)法根絕，其背后的原因是什么呢？經(jīng)過實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制中存在著一定的“管不了、管不著、管不好”的“結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位現(xiàn)象”，導(dǎo)致這些重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)交互作用，形成一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體。對(duì)中緬重大邊境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體形成根源和生長(zhǎng)節(jié)奏的考察發(fā)現(xiàn)，如果要實(shí)現(xiàn)對(duì)這一重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的有效治理，原有的常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理手段很難湊效。故此，本文意圖引入“靶向治理”分析框架，應(yīng)用于對(duì)中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的治理。

一、邊境治理現(xiàn)有思路及“靶向治理”理念的提出

現(xiàn)有對(duì)邊境安全風(fēng)險(xiǎn)管控與治理的研究，主要形成了常規(guī)治理和宏觀治理兩種理論思路和多元一體的實(shí)踐模式，從總體看來，現(xiàn)有研究并沒有將邊境風(fēng)險(xiǎn)和其他類型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確區(qū)分開來。

(一)邊境風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)治理模式

現(xiàn)有邊境風(fēng)險(xiǎn)治理理論更多將邊境風(fēng)險(xiǎn)看作社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的常規(guī)類型，在治理方式的選擇上，也往往將其納入普通社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理范疇。何躍對(duì)云南邊境面臨的“三非”問題進(jìn)行深入探討，認(rèn)為其“一、嚴(yán)重侵犯了我國(guó)國(guó)家主權(quán),損害我國(guó)法律，二、擾亂邊境社會(huì)治安秩序,三、為戶籍管理帶來困難”，(1)何躍：《云南邊境地區(qū)主要貿(mào)易口岸的境外流動(dòng)人口與邊疆安全》，《云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2008年第2期。并提出有關(guān)“三非”治理的相關(guān)制度改進(jìn)措施。李玉潔對(duì)云南邊境管理的“違法犯罪打擊難”問題進(jìn)行了專門研究，認(rèn)為建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性的違法犯罪風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制是化解這一問題的關(guān)鍵。(2)李玉潔：《云南邊境管理區(qū)通行管理的現(xiàn)狀與思考》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。李智環(huán)等對(duì)中緬邊境“非傳統(tǒng)安全”進(jìn)行考察并提出相應(yīng)的政策改進(jìn)之道。(3)李智環(huán)、司文一：《邊境多民族口岸社區(qū)非傳統(tǒng)安全問題研究——以中緬邊境片馬口岸為例》，《貴州民族研究》2019年第6期。還有學(xué)者提出“中國(guó)邊境治理客體包括一般地方事務(wù)和特殊的跨境事務(wù),治理方式包括專項(xiàng)治理和非專項(xiàng)治理”。(4)孫保全、夏文貴：《中國(guó)邊境治理研究:從單一視角轉(zhuǎn)向復(fù)合視角》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。總體來看，均以普通的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理手段來應(yīng)對(duì)邊境重大風(fēng)險(xiǎn)這一特殊風(fēng)險(xiǎn)類型。

(二)邊境風(fēng)險(xiǎn)的宏觀治理模式

因?yàn)檫吘筹L(fēng)險(xiǎn)往往具有跨越國(guó)境流動(dòng)的特征，所以現(xiàn)有研究普遍從宏觀層面來思考邊境風(fēng)險(xiǎn)的治理，認(rèn)為如此可以實(shí)現(xiàn)對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)的全面治理。有學(xué)者提出，當(dāng)前對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的研究逐漸走向“統(tǒng)一制情景下”的風(fēng)險(xiǎn)管理理念和模式：情境上的全災(zāi)難管理、結(jié)構(gòu)上的全主體管理、過程上的全流程管理、總體上的適應(yīng)性管理。(5)張海波：《風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視野中的公共管理變革》,《南京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué))》2017年第4期。具體到邊境風(fēng)險(xiǎn)治理問題上，歐盟提出“整合式邊境管理戰(zhàn)略理念”，指出“邊境管理部門有權(quán)調(diào)用成員國(guó)邊境管理的人員、資金、設(shè)備等所有資源，予以統(tǒng)一處置和快速處置?！?6)周燁、唐超：《歐盟邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控模式的借鑒》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第4期。也有學(xué)者提出集興邊、通邊和實(shí)邊為一體的“整體性邊境治理理念”，認(rèn)為“邊疆政策既要充分發(fā)揮邊界在國(guó)家交往中‘通’大于‘堵’的功能，又要兼顧政策本身的惠民性?！?7)張宇：《整體性治理視角下廣西反走私綜合治理機(jī)制研究》，碩士學(xué)位論文，廣西大學(xué)，2019年，第23頁(yè)。但這種“大而全”的治理思路往往陷入大而無(wú)當(dāng)?shù)鸟骄省?/p>

(三)邊境風(fēng)險(xiǎn)的“多元一體”治理模式

在中國(guó)邊境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐中，更多強(qiáng)調(diào)邊境風(fēng)險(xiǎn)的“多元一體”治理模式。

1.“五位一體”模式。“五位一體”模式最早發(fā)源于云南省臨滄市，在德宏州邊境治理實(shí)踐中被提煉出來，變公安邊防部隊(duì)一家“獨(dú)角戲”為黨政軍警民“大合唱”，變職能部門“單打一”為相互配合“彈鋼琴”，變守住“一條線”為打造厚重穩(wěn)固“大邊防”，黨委管方向、政府總協(xié)調(diào)、軍隊(duì)當(dāng)骨干、警方抓治理、群眾來參與……，形成黨政軍警民“五位一體”合力治邊機(jī)制。(8)徐志亮：《黨政軍警民合力維護(hù)邊疆社會(huì)穩(wěn)定模式的功能研究》，《楚雄師范學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第6期。之后，這一模式在全國(guó)推廣開來。

2.“九位一體”模式。新疆維吾爾自治區(qū)提出的，按“防回流、防襲擊、防熱兵器流入”工作要求，構(gòu)筑“一帶一路”安全管控屏障，在“六位一體”的基礎(chǔ)上建立起集黨、政、軍、警、兵、民、海關(guān)、邊檢、鐵路為一體的“九位一體”防控體系。(9)周雷剛、韓成璽：《新疆“六位一體”構(gòu)筑邊境管控大格局》，2017年8月22日，http://xj.people.com.cn/n2/2017/0822/c188514-30640860.html，2019年12月21日。

3.立體化治理模式。在吉林省沿邊村屯，邊民家中都安裝了一個(gè)電子裝置，只要按動(dòng)報(bào)警按鈕或紅外線報(bào)警裝置后，邊防派出所就能顯示報(bào)警人的基本情況，并指令就近的執(zhí)勤官兵出警處置。(10)新華網(wǎng)：《吉林邊防總隊(duì)打造鴨綠江畔“神兵利器”》， 2015年7月25日， http://365jilin.com/news/html/20150726/2155373.shtml，2019年12月26日。立體化治理模式意圖通過先進(jìn)的電子技術(shù)手段的使用，來搭建一個(gè)立體化邊境風(fēng)險(xiǎn)治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)警民之間合作效率的有效提升。除此之外，有些地方還提出使用無(wú)人機(jī)執(zhí)法等方式，加快邊境安全風(fēng)險(xiǎn)治理科技化水平的提高。(11)人民網(wǎng)-西藏頻道：《西藏：吉隆邊檢站使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行日常邊境偵查巡邏》，2016年3月15日，http://news.ifeng.com/a/20160315/47870768_0.shtml，2019年12月23日。

(四)研究現(xiàn)狀評(píng)析

從對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)治理研究現(xiàn)狀梳理可以看出，上面三種邊境風(fēng)險(xiǎn)治理模式的探討均存在以下缺陷與不足。

1.現(xiàn)有研究對(duì)中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)的本質(zhì)與類型特殊性缺乏準(zhǔn)確把握，治理方式缺乏針對(duì)性。針對(duì)各類重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在中緬跨境區(qū)域高度聚集演化為風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的情況，現(xiàn)有研究缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體成因和危害嚴(yán)重性的準(zhǔn)確認(rèn)知?，F(xiàn)有研究更多把邊境風(fēng)險(xiǎn)看作一般性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，在治理手段上，強(qiáng)調(diào)其一般性特征和宏觀特征，忽略了邊境風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，從而用應(yīng)對(duì)一般性和普通性社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的方式來應(yīng)對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)，缺乏針對(duì)性。

2.現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理理念和治理模式?jīng)]有認(rèn)清現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)利害關(guān)系結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，因而治理實(shí)踐中缺乏精準(zhǔn)性?，F(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理研究缺乏對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)分布特征和根本性質(zhì)的準(zhǔn)確認(rèn)知，認(rèn)為簡(jiǎn)單的跨境或者跨部門協(xié)作即可達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)。其實(shí)，中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)之所以長(zhǎng)期難以根絕，在于所涉及的不同部門、區(qū)域和主體之間利害關(guān)系復(fù)雜多樣，不同風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任主體之間風(fēng)險(xiǎn)利害價(jià)值取向不同，有些治理主體甚至本身就是風(fēng)險(xiǎn)的制造者，多主體在治理行動(dòng)中相互掣肘，難以達(dá)成一致性行動(dòng)。因此，簡(jiǎn)單依靠跨境或者跨部門協(xié)作進(jìn)行邊境風(fēng)險(xiǎn)治理的想法沒有看到問題的復(fù)雜性。

3.現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理模式的指向性不明確，集約化程度不高。上面三種風(fēng)險(xiǎn)治理模式缺乏明確的指向性，無(wú)論面對(duì)任何對(duì)象，均千篇一律地采用常規(guī)性手段和方式進(jìn)行回應(yīng)，動(dòng)輒全面動(dòng)員各方力量和資源，容易造成大量浪費(fèi)。在本質(zhì)上，對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行治理所需要的風(fēng)險(xiǎn)資源和手段有著巨大的差異，這就要求風(fēng)險(xiǎn)治理資源和治理手段的集約化使用，以便提高風(fēng)險(xiǎn)治理的績(jī)效。

(五)邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的生成與靶向治理的提出

對(duì)普洱的孟連、江城、瀾滄和西盟等邊境縣進(jìn)行實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有中緬邊境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理措施之所以“治標(biāo)不治本”，究其原因在于，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制和理念僅僅從常規(guī)方式出發(fā)，與治理對(duì)象之間的匹配度不高，導(dǎo)致管控機(jī)制中的物質(zhì)要素、人員要素、機(jī)構(gòu)要素、事務(wù)要素和制度要素與治理對(duì)象之間存在治理結(jié)構(gòu)上的“錯(cuò)位和錯(cuò)配”。這使得各類重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因素交互作用，在緬甸北部的特定區(qū)域聚集形成了一個(gè)“邊境重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體”，對(duì)這一邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的治理，現(xiàn)有研究缺乏有效認(rèn)知，而“靶向治理”獨(dú)具優(yōu)勢(shì)且正當(dāng)其時(shí)。

二、中緬邊境現(xiàn)有重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管控的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位及其危害

現(xiàn)有對(duì)中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)的治理，往往沒有認(rèn)識(shí)到邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)聚集和組合成為風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，與全國(guó)其他邊境風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域不同的是，作為中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)生發(fā)地的緬北個(gè)別特區(qū)，具有高度自治權(quán)，(12)蘇曉波、蔡曉梅、周燦：《毒品貿(mào)易與國(guó)家主權(quán)破碎：基于緬甸北部的政治地理學(xué)分析》，《熱帶地理》2019年第12期。導(dǎo)致特定的軍事沖突、(13)田雪雪、胡志丁、王學(xué)文：《當(dāng)前緬北沖突與中緬邊界管控研究》，《世界地理研究》2019年第2期。毒品種植與販賣、(14)楊晶：《云南警方中緬邊境破獲一起販毒案繳獲鴉片近12公斤》，2016年2月19日， http://www.dzwww.com/xinwen/shehuixinwen/201602/t20160219_13859575.htm，2019年12月25日。人口販賣、(15)趙克志：《切實(shí)維護(hù)中緬邊境地區(qū)安全穩(wěn)定》，2019年7月25日，http://www.sohu.com/a/329149975_114731，2019年12月24日?？缇迟€博、(16)楊茜：《中緬邊境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙嚴(yán)重區(qū)域》，《春城晚報(bào)》2019年10月16日，第A04版。電信詐騙(17)央廣網(wǎng)：《重慶警方破獲一跨境電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案69名嫌疑人從中緬邊境押解回渝》，2019年9月19日，http://news.cnr.cn/native/city/20190919/t20190919_524783711.shtml，2019年12月21日。等重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型在這一跨境區(qū)域高度聚集，(18)公安部：《中緬邊境電信詐騙嚴(yán)重區(qū)域微信支付寶被封停》，2019年10月17日，http://news.cctv.com/2017/02/16/ARTIHi7ZwGEW3f7G9pncE3nO170216.shtml，2019年12月12日。從而形成一個(gè)區(qū)域性的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體，但是現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理理念和實(shí)踐僅僅采用常規(guī)性方式回應(yīng)這一風(fēng)險(xiǎn)難題，導(dǎo)致邊境風(fēng)險(xiǎn)治理中大量出現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位”現(xiàn)象。這種結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位具體表現(xiàn)為“對(duì)象錯(cuò)位”“主體錯(cuò)位”“權(quán)責(zé)錯(cuò)位”“目標(biāo)錯(cuò)位”等四個(gè)方面。

(一)現(xiàn)有邊境重大風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制中的“對(duì)象錯(cuò)位”

部分中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之所以無(wú)法得到根本性治理，具體原因在于，現(xiàn)有邊境風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制存在明顯的任務(wù)錯(cuò)配現(xiàn)象，作為被管理對(duì)象的各類風(fēng)險(xiǎn)要素?zé)o法被現(xiàn)有管控機(jī)制給予有效管控，造成風(fēng)險(xiǎn)要素隨意跨境流動(dòng)，并定點(diǎn)集中。(19)李子元、唐超、徐楊：《大數(shù)據(jù)背景下跨境型邊境安全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制研究》，《中國(guó)公共安全(學(xué)術(shù)版)》2019年第1期。

1.邊境管理對(duì)象密度和風(fēng)險(xiǎn)管控者密度之間錯(cuò)位。在沒有入場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研之前，我們認(rèn)為販毒走私活動(dòng)難度會(huì)非常大，但實(shí)際情況與之相反。(20)筆者2019年4月份，在對(duì)普洱沿邊四縣的調(diào)研中，受訪者都提到了這個(gè)問題。不管是在中緬邊境的江城，還是在孟連和瀾滄，大量人煙罕至的原始森林，到處荊棘，要在里面穿行非常困難。中緬之間邊境線并非是一條起阻隔作用的界線，而是兩個(gè)界樁之間的空間范圍，按照邊境管理規(guī)定，中緬邊境雙方部分路段空出3公里左右的地界作為邊境公共區(qū)域，(21)在沿邊口岸調(diào)研時(shí)得知，如果按照國(guó)際慣例，一般情況下，相鄰兩國(guó)是友好國(guó)家的話，相互之間的國(guó)門和和管理區(qū)就會(huì)空出一定空間，如果是關(guān)系比較緊張的國(guó)家，雙方往往會(huì)抵邊管理。這就使得邊境區(qū)域范圍更大了。邊檢站往往設(shè)在主要的交通要道上，用來堵截和檢查來往車輛，對(duì)于來往的行人而言，會(huì)有大量無(wú)人看守的地方可以通行。(22)相關(guān)情況為2019年4月22日，調(diào)研團(tuán)隊(duì)在江城縣牛洛河檢查站附近的所見所聞?？梢钥闯?，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)象密度相對(duì)較大，但是風(fēng)險(xiǎn)管控人員和行動(dòng)密度相對(duì)較小，形成了大量邊境風(fēng)險(xiǎn)管控漏洞和盲區(qū)。

2.政策供給與治理訴求之間錯(cuò)位。針對(duì)邊境管理密度相對(duì)較小的問題，有觀點(diǎn)認(rèn)為是否可以在邊境地區(qū)，大量布置人員進(jìn)行巡邏，但是從現(xiàn)有情況來看，邊境地區(qū)大多屬于貧困區(qū)域，很難供養(yǎng)大量財(cái)政人員，目前，護(hù)邊員往往以兼職為主，巡護(hù)員、聯(lián)防隊(duì)員和巡邊員身份重疊。(23)崔汶、田洪濤：《云南首支中緬邊境護(hù)邊員管理中隊(duì)成立》，2017年2月16日，http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/20170216/u7ai6506525.html，2019年1月12日。也有觀點(diǎn)提出，可以對(duì)邊境地區(qū)進(jìn)行深度開發(fā)，增加人員密度，提升邊境經(jīng)濟(jì)活躍度，以達(dá)到強(qiáng)化管理的目的，但是在目前生態(tài)保護(hù)政策下，大量原始森林的開發(fā)利用是不被政策允許的。(24)普洱市瀾滄縣惠民鄉(xiāng)的景邁山就屬于中緬交界地帶，有著大面積人跡罕至的原始森林，給治邊巡邊造成巨大難度。還有觀點(diǎn)提出，可以在邊境地區(qū)安裝攝像頭或者進(jìn)行衛(wèi)星監(jiān)控，且不說成本問題，安裝之后的維護(hù)就非常困難，被人為破壞的可能性也極大。(25)在對(duì)普洱的江城、瀾滄、西盟和孟連四縣的邊防委員會(huì)工作人員進(jìn)行訪談時(shí)，他們坦誠(chéng)，技防工作展開中，大量使用攝像頭的成本是地方財(cái)政無(wú)法承受的，而且效果也并不好。再者，如此濃密的樹林，能見度會(huì)非常低，即便是安裝了，效果也不會(huì)太好。

(二)現(xiàn)有邊境風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制中的“主體錯(cuò)位”

從邊境風(fēng)險(xiǎn)管控角度來看，如果各個(gè)主體能夠精準(zhǔn)承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管控職責(zé)，并且實(shí)現(xiàn)不同風(fēng)險(xiǎn)管控主體之間的配合與協(xié)調(diào)，則風(fēng)險(xiǎn)管控的績(jī)效自然會(huì)提高，但是從現(xiàn)實(shí)情況來看，風(fēng)險(xiǎn)管控主體錯(cuò)位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

1.不同風(fēng)險(xiǎn)管控主體職能錯(cuò)位。近兩年部隊(duì)體制改革后，形成了解放軍管“線”，邊境檢查站管“點(diǎn)”，邊境管理大隊(duì)管“面”的邊境治理格局。這一情況下解放軍就被放在了邊境管理的最前沿，但是他們往往只負(fù)責(zé)邊界線的管理和維護(hù)，不具備對(duì)邊境違法物資和人員的管理權(quán)限。邊境管理大隊(duì)擁有治安處罰權(quán)力，但是并不處在邊境治安管理的最前沿，無(wú)法對(duì)邊境一線跨境違法人員和車輛進(jìn)行第一時(shí)間處置，(26)從對(duì)普洱邊境管理調(diào)研的實(shí)際情況來看，由于相關(guān)制度還處于調(diào)整期，關(guān)于不同管理主體的邊境管理權(quán)限配置，目前仍在探索中，依然沒有定論，具體情況可能要等到“定機(jī)構(gòu)、定職能、定編制”之后，才能被確認(rèn)。造成了不同邊境風(fēng)險(xiǎn)管控主體的錯(cuò)置。(27)中國(guó)網(wǎng)：《中緬邊境云南瑞麗孟定走私猖獗》，2014年10月28日，http://finance.china.com.cn/roll/20141028/2756017.shtml，2019年12月23日。

2.風(fēng)險(xiǎn)管控任務(wù)的長(zhǎng)期性和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)的臨時(shí)性之間錯(cuò)位。中緬邊境現(xiàn)有的邊防委員會(huì)雖然統(tǒng)合了10個(gè)機(jī)構(gòu)，但是這個(gè)機(jī)構(gòu)是臨時(shí)性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，沒有獨(dú)立的建制、經(jīng)費(fèi)、相應(yīng)考核機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制，相關(guān)機(jī)構(gòu)工作積極性并不高。負(fù)責(zé)人往往由黨政一把手或者部隊(duì)主官兼職擔(dān)任，辦公室也往往內(nèi)置于政府辦或者武裝部等機(jī)構(gòu)之中，集中開會(huì)的任意性非常大，在實(shí)踐層面往往形同虛設(shè)。這種以臨時(shí)性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來管理常務(wù)性事務(wù)的做法，存在明顯的管理對(duì)象與管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)之間的不匹配和不對(duì)稱；(28)南寧、李蕾：《發(fā)展完善我國(guó)邊防管理體制的思考》，《新西部(理論版)》2013年第21期。而且，邊防委各個(gè)組成部門和單位，隸屬于不同的上級(jí)機(jī)構(gòu)，存在各個(gè)部門之間統(tǒng)而不一、協(xié)而不調(diào)的現(xiàn)象，難以形成實(shí)踐層面的真正合力和產(chǎn)生實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)管控效果。

3.邊境風(fēng)險(xiǎn)處置主體和決策主體之間滯后。在邊境事務(wù)管理權(quán)限層面，邊境事務(wù)無(wú)小事，任何涉外事件和人的管理權(quán)限都在中央，但是大量事情都發(fā)生在邊境區(qū)域，事情處理必須逐層上報(bào)，這不但在時(shí)效性上保證不了，在事務(wù)處理方案確定上也會(huì)存在滯后。(29)林書子：《我國(guó)邊防執(zhí)法體制弊端及改革研究》，碩士學(xué)位論文，華南理工大學(xué)，2011年，第10頁(yè)。邊境風(fēng)險(xiǎn)管控具有明顯的應(yīng)急管理特征，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)事件的處理具有極強(qiáng)的時(shí)效性要求，機(jī)會(huì)往往稍縱即逝，這就要求風(fēng)險(xiǎn)事件處置機(jī)構(gòu)和人員必須具有全權(quán)處理的權(quán)限，(30)肖鋒：《公安邊防執(zhí)法主體資格研究》，《成都大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2010年第2期。但是從目前的制度設(shè)計(jì)來看，風(fēng)險(xiǎn)管控需求和治理主體權(quán)限之間并不匹配。

4.財(cái)政供給主體和事務(wù)處置主體之間錯(cuò)位。在邊境建設(shè)的財(cái)政投入方面往往以中央部門出小頭，地方出大頭的方式進(jìn)行，要求邊境地區(qū)進(jìn)行資金配套，在邊境縣配套資金無(wú)法到位的情況下，上級(jí)部門原有政策就無(wú)法得到切實(shí)落實(shí)；(31)以“興邊富民行動(dòng)”的實(shí)施環(huán)節(jié)中的邊民補(bǔ)貼政策為例，本應(yīng)該是地方財(cái)政和上級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)，但實(shí)際情況是在邊境縣“吃飯財(cái)政”的情況下，地方財(cái)政配套部分往往落空。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的錯(cuò)配，使得邊境風(fēng)險(xiǎn)處置一線機(jī)構(gòu)和人員一直處在技術(shù)落后、設(shè)備陳舊、人員結(jié)構(gòu)老化的困境中，(32)李玉潔：《云南邊境管理區(qū)通行管理的現(xiàn)狀與思考》，《廣西警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第1期。邊境地區(qū)基層政府和各類風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置能力無(wú)法得到提升，就與此有密切關(guān)系。

(三)現(xiàn)有邊境風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制中的“權(quán)責(zé)錯(cuò)位”

按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，邊境地方承擔(dān)著大量外事事務(wù), 就應(yīng)該享受相應(yīng)的待遇和權(quán)利，但是在邊境風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)踐中，存在大量權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況。

1.崗位職責(zé)考核任務(wù)量和風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生量之間錯(cuò)位。邊境安全治理方面執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行定額量化考核，這就意味著執(zhí)法機(jī)構(gòu)在某一個(gè)考核時(shí)間段內(nèi)任務(wù)完成量不能過大，否則，在下一年度同一個(gè)考核時(shí)間段內(nèi)壓力會(huì)非常大。但是對(duì)于邊境安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)而言，執(zhí)法對(duì)象的行為是無(wú)法預(yù)測(cè)的，(33)沈占明：《執(zhí)法考核不能只看辦案和罰沒數(shù)量》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年5月29日，第7版。從而導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)考核要求和執(zhí)法對(duì)象違法行為之間存在明顯的錯(cuò)位，在無(wú)形中限制了邊境安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果。對(duì)他們而言比較有利的做法是逐年緩慢提升工作量，從而達(dá)成年年考核合格，且穩(wěn)中有升的工作效果。(34)郭奕晶：《論社會(huì)治安防控體系的考核機(jī)制》，《上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2008年第4期。這種量化考核機(jī)制用在邊境安全治理方面，很容易造成邊境風(fēng)險(xiǎn)事件無(wú)限供給和邊境執(zhí)法工作量有限推進(jìn)之間的矛盾。

2.公共事務(wù)承擔(dān)主體和公共服務(wù)享受資格錯(cuò)位。邊境地區(qū)工作人員承擔(dān)著國(guó)際和外交層面重大事務(wù)，但卻只享受了偏遠(yuǎn)山村級(jí)別的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。(35)秦媛：《組織激勵(lì)與壓力管理的應(yīng)用研究——以出入境邊防檢查隊(duì)伍管理為例》，碩士學(xué)位論文，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2010年，第12頁(yè)。特別值得一提的是，原先的邊防武警和邊防部隊(duì)一樣也享有退役和轉(zhuǎn)業(yè)的權(quán)利，但是從轉(zhuǎn)變身份之后，就成為了公務(wù)員，必須長(zhǎng)期駐扎邊境地區(qū)，但邊境地區(qū)的交通、商業(yè)、醫(yī)療和教育條件均無(wú)法和內(nèi)地城鎮(zhèn)特別是大城市相比。待遇的不對(duì)稱情況，讓邊境管理隊(duì)伍穩(wěn)定性差，邊境風(fēng)險(xiǎn)管控的效果受到影響。

3.邊境風(fēng)險(xiǎn)管控中本地人員與外地人員待遇錯(cuò)位。由于中緬邊境山大溝深，地處偏遠(yuǎn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難活躍起來，也無(wú)法享受到像城市一樣的公共服務(wù)和商業(yè)服務(wù)，這就很容易造成邊境地區(qū)空心化危機(jī)。(36)朱家華：《抓好隊(duì)伍建設(shè)是完成公安邊防任務(wù)的根本保證》，《公安研究》2001年第8期。從目前來看，邊民補(bǔ)貼以當(dāng)?shù)卦诩丝跒橹鳎@種邊民意愿和政策意圖的不匹配導(dǎo)致鼓勵(lì)抵邊政策的目標(biāo)無(wú)法落到實(shí)處。另外，邊境農(nóng)場(chǎng)在守邊固邊中發(fā)揮著重要作用，本來他們作為經(jīng)營(yíng)性組織，可以更好地吸引外地人口入住邊境地區(qū)，參與執(zhí)行守邊固邊任務(wù)，但是現(xiàn)有政策往往以行政區(qū)劃來進(jìn)行政策資源配置，這種政策資源配置與政策需求不匹配情況，導(dǎo)致邊境農(nóng)場(chǎng)中外地人口無(wú)法實(shí)現(xiàn)在邊境扎根并服務(wù)邊境建設(shè)和邊境安全。(37)王子立、熊浩然：《關(guān)于公安邊防派出所隊(duì)伍建設(shè)的幾點(diǎn)思考——基于P邊防派出所的調(diào)研》，《法制與社會(huì)》2015年第19期。

(四)現(xiàn)有邊境風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制中的“戰(zhàn)略錯(cuò)位”

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，中緬雙方邊境安全風(fēng)險(xiǎn)管控和風(fēng)險(xiǎn)治理的目標(biāo)存在明顯錯(cuò)位。

1.邊境領(lǐng)土開發(fā)建設(shè)目標(biāo)錯(cuò)位。實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，界河對(duì)面部分房子向中國(guó)邊境方向建造，甚至填改河道，不斷沖刷我方河堤，這就造成雙方關(guān)于邊境開發(fā)利用目標(biāo)和方式上的關(guān)系不對(duì)等。長(zhǎng)此以往必然會(huì)使得中方領(lǐng)土利益受損。目前沿邊小康村建設(shè)和抵邊村落建設(shè)等計(jì)劃的實(shí)施，(38)李春林：《鎮(zhèn)康：沿邊村寨小康路越走越寬》，《云南日?qǐng)?bào)》2019年10月22日，第8版。讓這種狀況已經(jīng)有了相對(duì)改善。

2.中緬邊境管理寬嚴(yán)目標(biāo)錯(cuò)位。緬北個(gè)別特區(qū)進(jìn)出兩個(gè)關(guān)口的管控相對(duì)松弛的管理態(tài)度，就使得大量風(fēng)險(xiǎn)因素不斷向緬北地區(qū)集中，這些風(fēng)險(xiǎn)要素相互作用和醞釀之后形成新的風(fēng)險(xiǎn)類型，又向我方境內(nèi)流動(dòng)和擴(kuò)散。在風(fēng)險(xiǎn)管控地位和權(quán)限方面，中方與緬北地區(qū)對(duì)管理對(duì)象的管理水平不對(duì)等，中方作為一個(gè)國(guó)家與緬北特區(qū)進(jìn)行溝通，存在明顯的地位不對(duì)等，(39)楊靖旼：《中緬邊境危機(jī)遷徙觸發(fā)的難題與其制度性由來》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第4期。相關(guān)事項(xiàng)權(quán)限上也無(wú)法對(duì)接，從而在人員的引渡等方面存在巨大困難。中方由于自身國(guó)家建設(shè)能力較強(qiáng)，已經(jīng)對(duì)全體國(guó)民實(shí)行了有效管理，但是緬方?jīng)_突區(qū)域，由于長(zhǎng)期戰(zhàn)亂很容易造成人員身份識(shí)別的困難，一方面導(dǎo)致緬方人員流入中方境內(nèi)成為“黑戶”，(40)魯剛：《中緬邊境沿線地區(qū)的跨國(guó)人口流動(dòng)》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第6期。另一方面也會(huì)吸引我方違法犯罪人員向戰(zhàn)亂區(qū)域逃竄和集中，(41)邵玉龍：《中緬邊境跨境邊民問題對(duì)打擊刑事犯罪的影響》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。從而使得中緬邊境區(qū)域成為各類違法犯罪活動(dòng)集中場(chǎng)所和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)策源地。

3.中緬邊境安全治理目標(biāo)取向錯(cuò)位。緬北個(gè)別特區(qū)在“風(fēng)險(xiǎn)管控”和“風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)”戰(zhàn)略上與中方存在錯(cuò)位，這種錯(cuò)位使得緬北戰(zhàn)亂區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式長(zhǎng)期保持畸形。這一區(qū)域至今流通人民幣，通信是中國(guó)電信、移動(dòng)和聯(lián)通，說的方言也是中國(guó)話。(42)新浪網(wǎng)：《該地是緬甸的一個(gè)特區(qū)，但人們卻說漢語(yǔ)、用人民幣，不是果敢》，2018年8月20日，http://www.sohu.com/a/249024804_100220633，2019年1月14日。對(duì)于緬北個(gè)別特區(qū)而言，由于長(zhǎng)期處于相對(duì)不穩(wěn)定的戰(zhàn)時(shí)狀態(tài)，很難維持正常的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)，對(duì)他們最為有利的社會(huì)治理方式是大量吸引外來人員入住當(dāng)?shù)?。打擊違法犯罪，就會(huì)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)”(43)在對(duì)孟連等地緬甸籍媳婦的訪談中，很容易得知緬北地區(qū)特殊行業(yè)的運(yùn)營(yíng)狀況，在2005年前后，中緬邊境也舉行過禁賭專項(xiàng)行動(dòng)，國(guó)內(nèi)相關(guān)媒體對(duì)此也多有報(bào)道，兩者形成了事實(shí)層面的相互印證。新浪網(wǎng)新聞中心：《中緬邊境小城:性交易賭博泛濫道德準(zhǔn)則失效》，2016年1月5日，http://news.sina.com.cn/c/sd/2016-01-05/doc-ifxneept3723770.shtml，2019年1月14日。造成一定破壞。

三、靶向治理的基本概念及其類型

各類重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型在中緬區(qū)域扎堆和聚集并相互作用和演化，成為一個(gè)巨大的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體，現(xiàn)有常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理方式導(dǎo)致出現(xiàn)上面提到的“結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位”問題長(zhǎng)期無(wú)法徹底化解。本文認(rèn)為不能將中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)看作常規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)類型，得從實(shí)事求是的態(tài)度出發(fā)，制定專屬方案對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行精準(zhǔn)打擊。

(一)靶向治理的必要性與可能性

1.從必要性來看，針對(duì)中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體目前尚處于可控范圍內(nèi)的實(shí)際情況，提出“靶向治理”的理念，對(duì)其進(jìn)行精準(zhǔn)管控，避免其危害擴(kuò)散之后造成更為嚴(yán)重的后果。

2.從可能性來看，在現(xiàn)有條件下，中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)不再是常規(guī)意義上的風(fēng)險(xiǎn)類型，而是高度聚集且相互作用，演化成為一個(gè)重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體。這一重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的危害已經(jīng)嚴(yán)重到無(wú)法用常規(guī)手段進(jìn)行治理的地步，成為一個(gè)有異于健康社會(huì)有機(jī)體的危害結(jié)構(gòu)。靶向治理理念的引入足以建構(gòu)起針對(duì)邊境重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的對(duì)稱化治理結(jié)構(gòu)，為這一風(fēng)險(xiǎn)的有效化解提供可能性。

(二)靶向治理理念的生成

1.靶向治理的內(nèi)涵。靶向治理是指在現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知理論和治理理論對(duì)邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體缺乏有效作用的情況下，基于對(duì)邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體性質(zhì)、特征和實(shí)踐結(jié)構(gòu)等的準(zhǔn)確考察和把握，依照風(fēng)險(xiǎn)治理對(duì)象與風(fēng)險(xiǎn)治理手段之間的對(duì)稱化原則，將有限的風(fēng)險(xiǎn)治理手段和治理資源精確化定向使用于邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體，實(shí)現(xiàn)將邊境重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的危害在特定區(qū)域內(nèi)進(jìn)行有效管控和治理的風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)，避免其風(fēng)險(xiǎn)后果外泄和擴(kuò)散造成對(duì)整個(gè)社會(huì)有機(jī)體的無(wú)辜傷害。

2.靶向治理的特征。因?yàn)橹卫韺?duì)象、治理方式等方面的差異，靶向治理與現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理理論不同，有著明顯異于現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)治理理念的特征。

(1)靶向治理具有局部治理和區(qū)域治理特征。靶向治理所指向的邊境重大風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體僅存于邊境地區(qū)，靶向治理的提出意味著在目前情況可控的情況下，實(shí)現(xiàn)對(duì)重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的精準(zhǔn)辨認(rèn)和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理資源的集中定向使用，盡量避免局部風(fēng)險(xiǎn)和區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)大面積蔓延和擴(kuò)散為全面性風(fēng)險(xiǎn)。

(2)靶向治理具有集約化特征。靶向治理改變前文提到的風(fēng)險(xiǎn)治理中，以常規(guī)治理方式“大水漫灌”和“撒胡椒面”的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理資源的節(jié)約性和集中化使用。

(3)靶向治理具有減害化特征。靶向治理改變目前社會(huì)安全“綜合治理”(44)徐曉林、朱國(guó)偉：《國(guó)家安全治理體系:人民本位、綜合安全與總體治理》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第3期。的全面動(dòng)員、綜合用力方式副作用大的現(xiàn)狀，使得對(duì)邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理具有更強(qiáng)的減害化和無(wú)害化特征。

(4)靶向治理具有對(duì)稱性特征。在動(dòng)態(tài)層面，靶向治理是治理對(duì)象與治理手段之間的非對(duì)稱化結(jié)構(gòu)向?qū)ΨQ化結(jié)構(gòu)演進(jìn)過程，治理對(duì)象與治理手段之間的對(duì)稱化程度愈高，則意味著靶向治理績(jī)效愈好。中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體是常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理手段難以奏效的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象，現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)管控手段只能導(dǎo)致種種“結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位”現(xiàn)象的出現(xiàn)，靶向治理則可能是更為有效的治理方式。

(三)靶向治理的外延

結(jié)合中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)治理的實(shí)際情況，靶向治理在實(shí)踐層面體現(xiàn)為四種類型。

1.“政策型靶向治理”。在中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中，存在著某些只需要相應(yīng)政策或者規(guī)范進(jìn)行調(diào)整就可以實(shí)現(xiàn)有效治理的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象，靶向治理在這一類型風(fēng)險(xiǎn)治理中的應(yīng)用，就形成了政策性靶向治理類型。例如：針對(duì)外籍人口“黑戶”長(zhǎng)期存在的狀況，提出專門性的戶籍政策改革方案，就可能將黑戶外籍人口納入風(fēng)險(xiǎn)管控體系之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)人員和風(fēng)險(xiǎn)要素的有效覆蓋。

2.“服務(wù)型靶向治理”。指的是由于缺乏某種或者多種服務(wù)，導(dǎo)致重大風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期無(wú)法被根絕，而公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量和數(shù)量的改觀，則可能對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的治理產(chǎn)生明顯的效果，于是就產(chǎn)生了服務(wù)型靶向治理這一類型。例如：針對(duì)中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理的執(zhí)法隊(duì)伍和管控隊(duì)伍人手不足，以及邊境地區(qū)的“戍邊人口空心化”問題，可以通過公共服務(wù)靶向供給，對(duì)所需要公共服務(wù)類型、數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確估算，實(shí)現(xiàn)對(duì)稱化精準(zhǔn)供給，就可能會(huì)吸引到足夠多的人力向邊境風(fēng)險(xiǎn)治理前沿集中。邊民補(bǔ)貼、道路、教育、醫(yī)療、戶籍等方面公共服務(wù)的改進(jìn)，均屬于服務(wù)型靶向治理范疇。

3.“組織型靶向治理”。風(fēng)險(xiǎn)治理組織和機(jī)構(gòu)總是滯后于新的風(fēng)險(xiǎn)類型的出現(xiàn)，這是風(fēng)險(xiǎn)治理常態(tài)，部分風(fēng)險(xiǎn)類型的出現(xiàn)就是因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行治理，出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)治理的組織空白或者組織虛化，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)大量生成，而對(duì)稱性地建立相應(yīng)組織和機(jī)構(gòu)，就可能使得風(fēng)險(xiǎn)治理找到組織依托。例如：針對(duì)境外軍事沖突所造成的難民問題，在缺乏組織依托的情況下，容易形成難民風(fēng)險(xiǎn)，但是當(dāng)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)建立之后，有針對(duì)性的關(guān)系協(xié)調(diào)、物資調(diào)運(yùn)、衛(wèi)生檢疫檢驗(yàn)和食物供給就變得有章可循了。

4.“戰(zhàn)略型靶向治理”。諸多風(fēng)險(xiǎn)類型是因?yàn)閲?guó)家與國(guó)家之間，國(guó)家與地區(qū)之間、地區(qū)與地區(qū)之間發(fā)展戰(zhàn)略的區(qū)別，導(dǎo)致相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)愈演愈烈，對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)類型的治理，就得寄希望于相關(guān)戰(zhàn)略的調(diào)整才能實(shí)現(xiàn)，從而形成戰(zhàn)略型靶向治理。例如：對(duì)于緬北個(gè)別特區(qū)有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域和平戰(zhàn)略的問題，就需要不斷推動(dòng)其戰(zhàn)略調(diào)整才能化解由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)類型。替代種植、政治調(diào)停和政治談判，都是戰(zhàn)略型靶向治理的典型方案。

當(dāng)然，必須說明的是，這些類型的提煉與歸納是基于目前中緬邊境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際，如果換成其他邊境區(qū)域的話，則情況可能會(huì)有所不同。這四種理想類型的提煉，僅僅是理論層面的展開，在具體實(shí)踐中，則可能存在交叉或者復(fù)合共存的情形。

四、靶向治理的實(shí)踐結(jié)構(gòu)

前文對(duì)于靶向治理內(nèi)涵和外延的討論主要是理論層面的探討，針對(duì)中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理難題，靶向治理在實(shí)踐的運(yùn)用中，形成了有關(guān)靶向治理的對(duì)應(yīng)性實(shí)踐結(jié)構(gòu)。

(一)靶向治理的政策型對(duì)稱化實(shí)踐結(jié)構(gòu)

針對(duì)目前存在的種種“對(duì)象錯(cuò)位”現(xiàn)象，需要積極推動(dòng)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有的邊防管理委員會(huì)由臨時(shí)化走向?qū)嶓w化，確定邊防委員會(huì)人員編制、財(cái)政預(yù)算、職能職責(zé)和考核規(guī)則。隨著邊防委實(shí)體化建制的推進(jìn)，建立以常務(wù)性機(jī)構(gòu)來處理常務(wù)性事務(wù)的邊境風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱化治理結(jié)構(gòu)。推動(dòng)實(shí)現(xiàn)邊境線公路無(wú)死角工程建設(shè)，改變目前人員、車輛和技術(shù)無(wú)法達(dá)到全部邊境線地區(qū)而形成的邊境風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制與管控對(duì)象之間的漏洞結(jié)構(gòu)，從而建立對(duì)所有邊境管理對(duì)象的全覆蓋的無(wú)漏洞治理結(jié)構(gòu)。在解決空間治理盲區(qū)的同時(shí)，也要著力解決人員層面的“黑戶”問題，建構(gòu)對(duì)象清晰的邊境安全治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理手段和管理對(duì)象之間的信息對(duì)稱。

(二)靶向治理的組織型對(duì)稱化實(shí)踐結(jié)構(gòu)

改變目前邊境管理大隊(duì)“后移”和邊境檢查站“內(nèi)縮”的現(xiàn)狀，讓邊境管理大隊(duì)走到邊境線前沿，讓邊境檢查站走出站點(diǎn)范圍，填補(bǔ)目前邊境地區(qū)的空虛狀態(tài)，建立邊境沿線區(qū)域邊境執(zhí)法和巡邏全域覆蓋結(jié)構(gòu)。設(shè)置獨(dú)立的邊境風(fēng)險(xiǎn)處置基金，改變目前邊境風(fēng)險(xiǎn)治理與地方財(cái)政混合使用的財(cái)政狀況，實(shí)現(xiàn)專款專用，掃除風(fēng)險(xiǎn)管控主體的后顧之憂。改變目前邊境風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)處置方面層級(jí)不對(duì)等結(jié)構(gòu)，著力提升邊境縣事務(wù)處理權(quán)限的層級(jí)，建立邊境風(fēng)險(xiǎn)事務(wù)對(duì)象與事務(wù)處置機(jī)構(gòu)之間的對(duì)稱結(jié)構(gòu)，對(duì)于邊境社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)安全事務(wù)，可以交給邊境縣直接處置，一方面可以增加邊境風(fēng)險(xiǎn)處置效率，另一方面，可以提升邊境風(fēng)險(xiǎn)處置質(zhì)量。

(三)靶向治理的服務(wù)型對(duì)稱化實(shí)踐結(jié)構(gòu)

通過對(duì)稱化公共服務(wù)供給，達(dá)成邊境風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。與前面提到的對(duì)象精準(zhǔn)化治理結(jié)構(gòu)相互配合，建立權(quán)責(zé)一體的對(duì)稱性風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)。為了化解邊境風(fēng)險(xiǎn)事件的無(wú)限供給和邊境執(zhí)法工作量有限推進(jìn)之間的矛盾，可以嘗試借鑒銷售企業(yè)或者學(xué)校教師考核的辦法，定量保底，增量激勵(lì)，給邊境風(fēng)險(xiǎn)治理主體以更多更大的激勵(lì)，從而讓邊境風(fēng)險(xiǎn)治理主體盡可能多地消滅更多的邊境風(fēng)險(xiǎn)。加大邊境地區(qū)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，讓邊境事務(wù)和國(guó)際事務(wù)處理主體享受到“國(guó)際級(jí)”的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

(四)靶向治理的戰(zhàn)略型對(duì)稱化實(shí)踐結(jié)構(gòu)

針對(duì)緬北地區(qū)在邊境建設(shè)方面的主動(dòng)態(tài)度，我方也應(yīng)該給予積極回應(yīng)，實(shí)現(xiàn)邊境開發(fā)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換。吸引內(nèi)地人口流出地的流動(dòng)人口進(jìn)入邊境區(qū)居住、生產(chǎn)和生活，在戶籍制度、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面給予更大支持。在邊境沿線設(shè)置永久性設(shè)施，防止對(duì)方越界行為。針對(duì)緬北地區(qū)對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)”的依賴，中方要扎緊“出去”的口岸，嚴(yán)管“進(jìn)來”的路徑，切斷風(fēng)險(xiǎn)要素跨境流動(dòng)線路，并通過增加邊境沿線資源密度來吸引更多資金、技術(shù)、人員、組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)駐邊境沿線，填補(bǔ)目前因開發(fā)利用不足而形成的“漏洞”和“盲區(qū)”。還可以建立中方邊境地區(qū)的“開發(fā)經(jīng)濟(jì)”模式，推動(dòng)以開發(fā)促安全。

五、小結(jié)

中緬邊境特定區(qū)域各類風(fēng)險(xiǎn)叢生，現(xiàn)有常規(guī)風(fēng)險(xiǎn)治理手段已經(jīng)對(duì)絕大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行了比較有效的治理，但是部分重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)演化而成的風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體依然在兇猛生長(zhǎng)，究其原因在于，現(xiàn)有常規(guī)治理手段缺少精準(zhǔn)性和針對(duì)性。于是，本研究意圖引入靶向治理理念與分析框架，為中緬邊境重大社會(huì)復(fù)合體治理的討論提供更為有效的學(xué)理分析。

首先，找到由對(duì)象錯(cuò)位、主體錯(cuò)位、權(quán)責(zé)錯(cuò)位、目標(biāo)錯(cuò)位而生成的邊境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體。針對(duì)邊境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)進(jìn)行個(gè)性化施策，提出靶向治理的實(shí)踐結(jié)構(gòu)，通過對(duì)政策型風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)、組織型風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)型風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略型風(fēng)險(xiǎn)治理結(jié)構(gòu)等四種靶向治理實(shí)踐結(jié)構(gòu)類型的探討，期望為其對(duì)中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體進(jìn)行準(zhǔn)確防控提供學(xué)理資源。

其次，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論之下風(fēng)險(xiǎn)治理更偏重于強(qiáng)調(diào)“制度手段”的有效性；(45)烏爾里希·貝克、王武龍：《從工業(yè)社會(huì)到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(上篇)——關(guān)于人類生存、社會(huì)結(jié)構(gòu)和生態(tài)啟蒙等問題的思考》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2003年第3期。風(fēng)險(xiǎn)連續(xù)統(tǒng)理論(46)童星：《風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害危機(jī)連續(xù)統(tǒng)與全過程應(yīng)對(duì)體系》，《學(xué)習(xí)論壇》2012年第8期。將治理對(duì)象主要瞄準(zhǔn)于災(zāi)害性風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)從發(fā)生到演化全部過程，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理的過程性；公共安全管理的“脆弱性——能力”分析框架“從脆弱性和應(yīng)對(duì)能力的綜合視角出發(fā),引入系統(tǒng)動(dòng)力學(xué),提出了一種公共安全與公共危機(jī)管理動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)的新思路”。(47)朱正威、蔡李、段棟棟：《基于“脆弱性-能力”綜合視角的公共安全評(píng)價(jià)框架:形成與范式》，《中國(guó)行政管理》2011年第8期。靶向治理也關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)治理的制度因素和過程因素，但更為重要的是，靶向治理強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)治理手段的匹配性、精準(zhǔn)性和針對(duì)性，且注重對(duì)重大邊境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)合體治理時(shí)機(jī)的把握，在其成長(zhǎng)的不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)以對(duì)稱化治理方式介入，意圖實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)治理效果的高效性。

最后，目前靶向治理的提出僅僅只是理念層面的探討，其實(shí)踐效用尚需邊境風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐的檢驗(yàn)，其理論合理性也尚待被評(píng)估和修正。就全國(guó)層面而言，靶向治理結(jié)構(gòu)和治理方式的提出僅僅只是基于中緬邊境重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)治理實(shí)踐而已，其有效性是否適用于其他邊境目標(biāo)區(qū)域尚未可知，目前至少可以預(yù)設(shè)，靶向治理體現(xiàn)在西南邊境、西北邊境和東北邊境以及海疆邊境治理對(duì)象和治理方案上，必然會(huì)體現(xiàn)出更多的差異性。就云南所有邊境地區(qū)而言，靶向治理對(duì)于中緬邊境的德宏、臨滄和普洱而言有著很大的不同，每個(gè)區(qū)域面對(duì)緬北的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象不一樣，相應(yīng)地，靶向治理方案也可能存在差異。就風(fēng)險(xiǎn)治理的類型而言，靶向治理目前僅僅是基于邊境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)踐而提出的，至于其他社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)類型是否適用，尚需要進(jìn)一步檢驗(yàn)。