建國(guó)以來我國(guó)鄉(xiāng)村教育政策變遷研究
——基于間斷—平衡模型的視角

喬三三

山西師范大學(xué)，山西 臨汾 041000

一、引言：鄉(xiāng)村教育政策70年來的變遷

鄉(xiāng)村教育一直以來都是我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，其發(fā)展對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施、教育強(qiáng)國(guó)的建設(shè)有著重要影響。1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中指出“要有計(jì)劃有步驟的普及義務(wù)教育”，緊接著新中國(guó)在第一次全國(guó)工農(nóng)教育會(huì)議上拉開了現(xiàn)代鄉(xiāng)村教育的大幕。［1］此后，20世紀(jì)60年代的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)等都使得鄉(xiāng)村教育嚴(yán)重受挫，再到后期社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)期的鄉(xiāng)村教育政策不斷完善，鄉(xiāng)村教育事業(yè)隨之發(fā)展。建國(guó)70周年以來，鄉(xiāng)村教育整體發(fā)生了巨大改變。2018年，習(xí)近平總書記提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，由此專家、學(xué)者積極提出“振興鄉(xiāng)村，先振興鄉(xiāng)村教育”的教育理念；2019年兩會(huì)上提高鄉(xiāng)村質(zhì)量、阻斷代際貧困傳遞等鄉(xiāng)村教育熱點(diǎn)被提上議程。那么如何理解鄉(xiāng)村教育政策的變化過程和平衡時(shí)期，鄉(xiāng)村教育政策的發(fā)展如何促進(jìn)鄉(xiāng)村教育振興，這些問題對(duì)于我們?cè)卩l(xiāng)村振興的背景下回顧?quán)l(xiāng)村教育政策的變遷發(fā)展歷程、對(duì)我國(guó)當(dāng)下及未來鄉(xiāng)村教育的發(fā)展都有重要的意義。

目前學(xué)術(shù)界關(guān)于鄉(xiāng)村教育政策的研究主要側(cè)重以下三個(gè)方面：一是對(duì)某個(gè)鄉(xiāng)村教育政策的具體的研究，如“農(nóng)村小學(xué)的撤點(diǎn)并校”，二是對(duì)鄉(xiāng)村教育基礎(chǔ)領(lǐng)域的建設(shè)性意見，包括鄉(xiāng)村教師教育、鄉(xiāng)村教育資源建設(shè)的研究，“鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)成效明顯，師資隊(duì)伍向好發(fā)展”［2］等等，一些學(xué)者主要從鄉(xiāng)村的師資力量、教學(xué)資源等方面進(jìn)行研究，對(duì)這些方面的研究豐富著鄉(xiāng)村教育政策的具體內(nèi)容，完善鄉(xiāng)村教育體制，對(duì)鄉(xiāng)村教育有貼合實(shí)際的理論與實(shí)踐意義。二是鄉(xiāng)村教育均衡化研究，我國(guó)處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的階段，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)加快，追求城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的研究也越來越引人注目。有的學(xué)者認(rèn)為促進(jìn)鄉(xiāng)村教育的發(fā)展，需要從各個(gè)方面加大鄉(xiāng)村建設(shè)力度。三是對(duì)鄉(xiāng)村教育政策的變遷的研究，然而，建國(guó)以來，越來越多的學(xué)者關(guān)注鄉(xiāng)村教育政策本身的發(fā)展與實(shí)施，對(duì)鄉(xiāng)村教育政策的變遷做出宏觀的解釋與總結(jié)，為將來教育事業(yè)的發(fā)展提供有經(jīng)驗(yàn)的建議。建國(guó)以來鄉(xiāng)村教育政策變遷也體現(xiàn)在這兩方面，教育政策發(fā)展理念的變化也體現(xiàn)于此。

當(dāng)前，教育政策變遷研究多從社會(huì)變遷的理論與政策本身的特征與實(shí)施過程來研究，較少?gòu)淖冞w過程本身來進(jìn)行研究。運(yùn)用間斷平衡理論分析研究鄉(xiāng)村教育政策，是從歷史進(jìn)程中小的教育實(shí)踐中總結(jié)政策圖景、社會(huì)價(jià)值理念的變化，對(duì)鄉(xiāng)村教育本身的發(fā)展規(guī)律與影響因素進(jìn)行了概括總結(jié)。本研究嘗試運(yùn)用間斷平衡理論對(duì)建國(guó)以來我國(guó)的鄉(xiāng)村教育政策變遷進(jìn)行研究，以此為基礎(chǔ)探討間斷平衡理論在教育領(lǐng)域的適切性與情境性問題。

二、理論框架：間斷—平衡模型在中國(guó)的運(yùn)用

間斷—平衡模型最初是由美國(guó)學(xué)者鮑姆加特納和瓊斯引入美國(guó)公共政策的分析中，他們認(rèn)為此模型可以很好的解釋政策變遷的過程，即“間斷—平衡的分析框架力圖對(duì)政策極度穩(wěn)定和政策突變兩種政策過程進(jìn)行解釋”［3］

間斷—平衡模型中的“平衡”是指政策長(zhǎng)期處于停滯狀態(tài)或漸進(jìn)變遷狀態(tài)，“間斷”是指某政策在長(zhǎng)期平衡狀態(tài)被打破后的政策突變。這一模型起初用于美國(guó)立法過程，后被擴(kuò)大適用范圍運(yùn)用于政策的變遷分析中。此模型的理論假設(shè)是基于有限理性及美國(guó)政治制度基礎(chǔ)之上的，模型關(guān)注于宏觀政治系統(tǒng)與政策子系統(tǒng)之間的均衡狀態(tài)與結(jié)構(gòu)制衡問題。［4］就其在中國(guó)政策分析的運(yùn)用來看，這種模型在中國(guó)的政治制度體系下仍適用。人的有限理性是指無論在組織團(tuán)體還是個(gè)人的層面上，注意力的集中是有限的，隨著時(shí)間的推移，人們對(duì)同一政策保持的熱情度會(huì)消減。這就造成了政策壟斷的破壞。

間斷—平衡模型中政策的長(zhǎng)期均衡是由于政策場(chǎng)景與政策圖景二者的互動(dòng)產(chǎn)生，而政治權(quán)威者的注意力的改變使得政治制度結(jié)構(gòu)上的均衡被破壞，進(jìn)而觸發(fā)政策的變遷。總體上看，該模型框架理論較全面，很好的解釋了政策變遷的動(dòng)因機(jī)制，對(duì)政策的變遷歷程與長(zhǎng)期的平衡與穩(wěn)定過程都進(jìn)行了很好的闡釋。

另一方面，鄉(xiāng)村教育政策一直都是我國(guó)教育政策不可忽視的一部分，而學(xué)術(shù)界內(nèi)研究鄉(xiāng)村教育政策變遷的資料較少，因而運(yùn)用間斷平衡理論解釋鄉(xiāng)村教育政策的變遷將對(duì)宏觀上發(fā)展鄉(xiāng)村教育、促進(jìn)鄉(xiāng)村教育振興等有重大意義。

三、鄉(xiāng)村教育政策歷史變遷（1949-2019）

當(dāng)前農(nóng)村教育改革面臨許多問題，解決困境需要關(guān)注鄉(xiāng)村教育知識(shí)。［6］鄉(xiāng)村教育政策是較為宏觀的概念，教育政策是一整套關(guān)于鄉(xiāng)村教育資源管理、鄉(xiāng)村教育理論踐行、鄉(xiāng)村教育教師隊(duì)伍建設(shè)等問題，屬于全國(guó)性的教育政策，以國(guó)家重大教育實(shí)踐為標(biāo)志，將鄉(xiāng)村教育政策的發(fā)展過程劃分為幾個(gè)階段：1949新中國(guó)成立以來到1966年文化大革命之間的鄉(xiāng)村教育為第一階段，1967年改革開放到1977年“文革”時(shí)期為第二階段［7］；1978到2019年為第三階段；其中第二階段為教育政策間斷期，1978年以后為教育政策平衡期。對(duì)于教育政策的重大事件中，改革開放所帶來的不只是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上的開放，更多的是精神視野上的開放，包括教育理論上的開放，在文革對(duì)教育事業(yè)的破壞之后，我國(guó)鄉(xiāng)村教育起步較晚，而在改革開放之后，教育事業(yè)也百?gòu)U待興，這期間政策處于間斷期，而在這之后，陸續(xù)出臺(tái)了更完善、更全面的鄉(xiāng)村教育政策，鄉(xiāng)村教育進(jìn)入了一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的時(shí)期。近年來，對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的支持同樣如此。

（一）政策均衡期（1949-1966）：掃盲教育與勞動(dòng)技術(shù)教育

1949年，新中國(guó)成立后，農(nóng)村教育事業(yè)在經(jīng)過戰(zhàn)爭(zhēng)與革命時(shí)期也有所發(fā)展。這一時(shí)期的農(nóng)村教育政策以1956年三大改造的完成為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，前一階段（1949-1956）為建國(guó)初期，我國(guó)農(nóng)村教育處于起步階段，后一階段（1957-1977）是“文化大革命”時(shí)期，農(nóng)村教育為“文化大革命”服務(wù)，教育政策偏向政治傾向的方向。

1.政策壟斷的建立

1949年，新中國(guó)成立，國(guó)家經(jīng)濟(jì)與政治獨(dú)立的同時(shí)教育事業(yè)也逐漸發(fā)展?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定了“中華人民共和國(guó)的教育為新民主主義的教育，即民族的、科學(xué)的、大眾的文化教育”，而農(nóng)村教育就是典型的大眾教育，發(fā)展農(nóng)村教育仍以提高人民文化水平為主要任務(wù)。［1］以此為農(nóng)村教育主要發(fā)展方向，國(guó)家隨后進(jìn)行了一系列農(nóng)村教育政策的制定與改革，“1958年9月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于教育工作的指示》，1959年公布了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于在農(nóng)村中繼續(xù)掃除文盲和鞏固發(fā)展業(yè)余教育的通知》。”［5］等等。此外，在農(nóng)村土地改革完成后，針對(duì)農(nóng)村三年自然災(zāi)害情況，中央積極倡導(dǎo)擴(kuò)大糧食種植，重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)知識(shí)的學(xué)習(xí)，逐漸形成以掃盲運(yùn)動(dòng)與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)技術(shù)共同發(fā)展的政策圖景。一系列的農(nóng)業(yè)中學(xué)與職業(yè)中學(xué)也紛紛成立，為農(nóng)村教育注入了新興的力量。

建國(guó)后的17年來，教育政策處于相對(duì)封閉的系統(tǒng)內(nèi)，黨和政府在穩(wěn)定政權(quán)的同時(shí)對(duì)教育思想有著一定的把控，媒體的注意力在提升全民的文化水平，尤其是在鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村教育事業(yè)在建國(guó)前期即國(guó)民革命時(shí)期有著一定發(fā)展，但建國(guó)后維持著教育資源匱乏，大眾文化發(fā)展落后，信息更新閉塞的特點(diǎn)，因而政策場(chǎng)域集中在人民政府即各個(gè)子系統(tǒng)中，政策圖景依舊是提高人民文化水平，為無產(chǎn)階級(jí)服務(wù)，二者在相對(duì)封閉的政策系統(tǒng)內(nèi)相互作用，逐漸形成政策壟斷，進(jìn)而形成長(zhǎng)達(dá)17年的平衡與穩(wěn)定。

2.長(zhǎng)期壟斷的干擾因素與正反饋?zhàn)饔猛癸@

1965年，江青秘密發(fā)起對(duì)文化領(lǐng)域的批判，由此引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。隨后，黨和國(guó)家意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的批判上升到政治領(lǐng)域。這一時(shí)期政治領(lǐng)域關(guān)系緊張，新的利益集團(tuán)的出現(xiàn)使得文化領(lǐng)域、教育領(lǐng)域均產(chǎn)生了一定程度的影響，但整體上維持了農(nóng)村基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的長(zhǎng)期均衡狀態(tài)。

（二）政策間斷期（1967-1977）：幾近停滯，發(fā)展緩慢

1.1967-1970：政策圖景變化，農(nóng)村教育受嚴(yán)重批判。1966年5月中央政治局召開擴(kuò)大會(huì)議，同年8月，黨的八屆十一中全會(huì)召開，全會(huì)改組了中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。這標(biāo)志著“文化大革命”的全面開始。這場(chǎng)社會(huì)的動(dòng)亂在教育領(lǐng)域中對(duì)知識(shí)分子造成了極大的傷害，教育管理權(quán)的下放，由學(xué)生成立起來的“紅衛(wèi)兵”對(duì)教師、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)造成傷害。據(jù)1982年人口普查統(tǒng)計(jì)，全國(guó)文盲與半文盲占到全國(guó)四分之一，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)村教育事業(yè)的發(fā)展。

2.1970-1977：正反饋?zhàn)饔脧?qiáng)化，政策壟斷被破壞。隨著社會(huì)秩序的破壞，國(guó)民經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重下滑，人們對(duì)混亂的社會(huì)生活厭倦不已，人們的注意力在于提高經(jīng)濟(jì)水平、發(fā)展國(guó)家事業(yè)上。由此，在此期間我國(guó)的經(jīng)濟(jì)得到短暫發(fā)展?！拔母铩逼陂g農(nóng)村教育發(fā)展受到了重大沖擊，但也有一定程度的發(fā)展。如1971年《全國(guó)教育會(huì)議工作紀(jì)要》仍對(duì)農(nóng)村普及基礎(chǔ)教育做出了相關(guān)要求，對(duì)普及農(nóng)村義務(wù)教育有著一定的積極意義。

（三）政策均衡期（1978-2019）：提高教育質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育建設(shè)

1.1978-2009：提高教育質(zhì)量，加強(qiáng)基礎(chǔ)教育建設(shè)

1978年，改革開放以來，中國(guó)與世界的大門打開，教育事業(yè)的發(fā)展也迎來了更加開闊與進(jìn)步的發(fā)展時(shí)期，這一時(shí)期的農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展迅速［8］，原來的政策圖景改變，新的追求高質(zhì)量的政策圖景逐漸形成。這一時(shí)期的政策形成主體更加全面而具體。鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)地位被確定之后，其對(duì)教育事業(yè)的發(fā)展也頗為關(guān)注。在接下來的30年時(shí)間里，雖然有一些調(diào)整但大體上政策未發(fā)生改變，形成一段時(shí)間的均衡期。

這一時(shí)期的政策圖景的穩(wěn)定促進(jìn)是有著一定過程的變化的。人們的經(jīng)濟(jì)水平有所上升，政治領(lǐng)域也提出了新的目標(biāo)，教育作為上層建筑之一，同樣也有了新的定義，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)也發(fā)生了巨大變化，從對(duì)教師的要求量到質(zhì)的變化，到新一輪基礎(chǔ)教育課程改革，對(duì)鄉(xiāng)村教育的發(fā)展起著促進(jìn)的作用?！督逃痉ā返恼Q生對(duì)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展有著更好的積極作用。

2.2009-2019：整體發(fā)展的政策圖景與政策壟斷的形成

經(jīng)過一定時(shí)期的教育發(fā)展，多元化的教育事業(yè)的參與，黨中央整體對(duì)我國(guó)教育系統(tǒng)的認(rèn)識(shí)更加深刻與具體。從建國(guó)初期，我國(guó)鄉(xiāng)村教育事業(yè)剛剛起步，人民迫切要求的是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對(duì)教育事業(yè)的積極發(fā)展還處于較青澀的階段，公民對(duì)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展意識(shí)淡薄，穩(wěn)定政權(quán)與經(jīng)濟(jì)振興是此時(shí)期的重心。這一段時(shí)期的均衡是較不成熟的均衡時(shí)期，這一時(shí)期我國(guó)教育系統(tǒng)內(nèi)部較封閉，也有一些質(zhì)疑者，但影響力有限，除了在我國(guó)教育體制內(nèi)的質(zhì)疑之外，也有來自國(guó)外的聲音，國(guó)外的先進(jìn)的教育發(fā)展理念對(duì)我國(guó)教育事業(yè)有著一定的沖擊，尤其在對(duì)外開放之后，我國(guó)公民生活水平同樣不斷提升，對(duì)下一代的教育質(zhì)量不得不提上日程。隨著教科文組織及留學(xué)歸來的教育研究者的推動(dòng)，以及信息技術(shù)的高速發(fā)展，鄉(xiāng)村教育事業(yè)的政策圖景受到了很大的挑戰(zhàn)。

在新的政策圖景之下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題重新被界定。城市的人們有著一定的經(jīng)濟(jì)保障之后，更加關(guān)注生活質(zhì)量與精神追求，因而發(fā)達(dá)地區(qū)的教育事業(yè)在多媒體技術(shù)的輔助之下飛速發(fā)展，而相對(duì)在貧困的中西部地區(qū)，學(xué)生的生活水平有限，仍存在著師資力量不足、教育資源有限等等問題，因而城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展理念逐漸引起人們重視。［9］

新的政策圖景更注重整體性的發(fā)展，越來越多的人對(duì)建國(guó)初期求穩(wěn)定、求進(jìn)步的發(fā)展提出質(zhì)疑，負(fù)反饋的累計(jì)越來越多，公眾注意力被擴(kuò)散或轉(zhuǎn)移，國(guó)家對(duì)整體的發(fā)展更為重視，出臺(tái)了一些政策，以前的政策壟斷被徹底打破，新的政策圖景被廣泛討論與接受。

黨中央、國(guó)務(wù)院在十三屆三中全會(huì)上提出，《鄉(xiāng)村教育發(fā)展規(guī)劃綱要2010-2020》此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也積極退出，并著重強(qiáng)調(diào)教育事業(yè)的發(fā)展放在優(yōu)先位置，對(duì)于鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育的事業(yè)的發(fā)展，全國(guó)教育大會(huì)上同樣提出對(duì)鄉(xiāng)村教育事業(yè)的支持與鼓勵(lì)，鄉(xiāng)村教師師資力量的短缺提出相應(yīng)的對(duì)策與方法，對(duì)貧困地區(qū)的教育資源的事業(yè)同樣給予政策上的支持，十八屆、十九屆三中全會(huì)上是鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的一個(gè)契機(jī)，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村教育事業(yè)的關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變。

在這之后不久，鄉(xiāng)村教育事業(yè)進(jìn)一步深化和拓展，新的政策圖景不斷建構(gòu)，鄉(xiāng)村義務(wù)教育政策進(jìn)入一個(gè)長(zhǎng)期的均衡時(shí)期。

階段 政策 政策圖景 場(chǎng)所1949-1966 擴(kuò)大教育范圍、明確教育方針提高農(nóng)民文化水平、服務(wù)無產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治、掃盲教育 黨、政府1967-1977 普及義務(wù)教育 加強(qiáng)基礎(chǔ)教育 國(guó)家教委聯(lián)合國(guó)教科委1978-2019 教育扶貧、均衡發(fā)展 教育現(xiàn)代化 黨中央、國(guó)務(wù)院

四、結(jié)論與啟示

本文以間斷平衡理論為模型，對(duì)鄉(xiāng)村教育政策近半個(gè)世紀(jì)以來的變遷進(jìn)行了具體解釋。對(duì)于鄉(xiāng)村教育事業(yè)發(fā)展而言，政策圖景的改變對(duì)教育政策的發(fā)展有著重大影響，教育事業(yè)作為上層建筑之一，其政策壟斷受經(jīng)濟(jì)圖景與國(guó)家政治圖景的政策影響；教育事業(yè)的變遷是適應(yīng)社會(huì)總體進(jìn)步與發(fā)展的，對(duì)鄉(xiāng)村教育而言，其政策的變遷有著一定的政治背景，新的行動(dòng)者的加入需要這樣的時(shí)機(jī)與背景；問題的重新界定是在足夠的政策圖景變化的影響力之下進(jìn)行的，公眾注意力同樣如此。

基于間斷平衡理論視角下的鄉(xiāng)村教育政策的變遷過程分析，本研究提出對(duì)鄉(xiāng)村教育政策理解的建議：

首先，在運(yùn)用間斷平衡理論分析年度跨度較大的教育政策即鄉(xiāng)村教育政策時(shí)，需要結(jié)合教育實(shí)踐，地域上的發(fā)展背景等，這些都影響著政策場(chǎng)域及政策圖景的改變。不同時(shí)代背景下的人們的關(guān)注點(diǎn)不同，本文鄉(xiāng)村教育政策正是在第一階段與第二階段人們的關(guān)注點(diǎn)不同，隨著鄉(xiāng)村人民生活水平不同，對(duì)教育的要求也明顯發(fā)生變化。

其次，鄉(xiāng)村教育政策是一種較宏觀的政策，其主要影響鄉(xiāng)村義務(wù)教育政策、鄉(xiāng)村教師政策、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育政策等等方面的具體政策，因而其政策圖景與政策場(chǎng)域更加復(fù)雜多變，在此基礎(chǔ)上對(duì)鄉(xiāng)村教育政策的研究需要更為宏大的一個(gè)視角，政策決策體制與國(guó)家政治方向一致。最后，運(yùn)用間斷平衡理論分析同類政策，需要關(guān)注不同國(guó)家的相似經(jīng)驗(yàn)，借鑒分析可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期的政策壟斷對(duì)于鄉(xiāng)村教育事業(yè)的發(fā)展有著一定的局限性，政策的更新是一種時(shí)代的進(jìn)步。