食源性疾病預(yù)防的財政投入結(jié)構(gòu)研究
——以云南省為例

●張 煜

一、引言

伴隨我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民生活水平顯著提高，社會主要矛盾從“物質(zhì)文化需要”轉(zhuǎn)移至“美好生活需要”，人民生活觀念及生活方式隨之轉(zhuǎn)變。健康服務(wù)市場將被升級的訴求、意識的強化以及消費的不斷增長所激活。歐美等發(fā)達(dá)國家食源性疾病監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)相對而言完善，食源性疾病防控研究主要從流行現(xiàn)狀描述性研究、流行風(fēng)險因素研究及防范中的干預(yù)性研究三個方面進(jìn)行。美國已建立的食源性疾病監(jiān)測系統(tǒng)包括:食源性疾病主動監(jiān)測網(wǎng)（FoodNet）、國家法定疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)、公共衛(wèi)生實驗室信息系統(tǒng)、海灣國家弧菌監(jiān)測系統(tǒng)、食源性疾病暴發(fā)監(jiān)測系統(tǒng)等[1]。WHO自1980年起在歐洲組織實施食源性疾病監(jiān)控項目。該項目由德國聯(lián)邦危險性評估研究所（BFR）管理，該研究所同時也是FAO WTO在歐洲關(guān)于食品與動物衛(wèi)生究與培訓(xùn)中心，負(fù)責(zé)食品安全項目的組織①。澳大利同樣具備全國性的食源性疾病監(jiān)測系統(tǒng)②。食源性疾病預(yù)防主要體現(xiàn)在食品安全的監(jiān)管過程中，云南省已逐步建立起覆蓋食品生產(chǎn)經(jīng)營全過程的監(jiān)管體系④。

二、云南省食源性疾病和預(yù)防財政投入情況

云南省食源性疾病預(yù)防主要體現(xiàn)在食品安全的監(jiān)管過程。云南省在食品安全監(jiān)管過程中主要以分段管理為主、品種監(jiān)管為輔及“一個部門監(jiān)管一個環(huán)節(jié)”，在各監(jiān)管部門職責(zé)細(xì)化的同時，逐步建立起食品安全的全覆蓋監(jiān)管體系。近五年來食品藥物安全監(jiān)管投入迅速增長，制度逐步完善，財政投入持續(xù)提升。2013年財政投入近5.52億元，2017年財政投入近11億元，投入提升將近一倍⑤。

圖1 2013—2017年云南省食品藥物安全監(jiān)管投入圖

云南省2013—2017年食品藥品監(jiān)管投資逐年增加，行政運行費用財政投入占比總體呈上升趨勢，近3年占比都超過40%，近45%。食品安全事務(wù)財政投入的大部分年度占比均高于30%。藥品事務(wù)財政投入占比逐年比例下降，從5.1%降至2.2%，其他食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)財政投入約為8%左右。保健食品的監(jiān)管僅2013年設(shè)有專項投入資金。

三、云南省各地州市食源性預(yù)防的財政投入分析

表1 2013—2017年食品藥品監(jiān)管相關(guān)財政投入表 （單位：萬元，%）

2012—2017年云南省十地州市中食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)年均財政投入前三分別為大理州6582萬元，保山市5623萬元，曲靖市5240萬元。各地州市地方財政投入是年均財政投入占比較高，除迪慶州僅占55.3%，其余占比均高于60%。除迪慶和臨滄零投入外，中央財政在其他地州均有投入，旅游熱點地區(qū)版納及麗江投入超20%。國家級食品安全試點地區(qū)大理州和曲靖市中央級財政投入近20%。省級財政投迪慶州占比達(dá)44.7%，臨滄市達(dá)23.1%，其余各地州在10%左右。

四、云南省食源性預(yù)防的財政投入對食源性疾病影響分析

表2 各地州食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)財政投入及各級投入表

食源性疾病指通過食物進(jìn)入人體體內(nèi)的各種致病因子引起的感染或中毒。理論上人類提升食品檢測效率，進(jìn)而減少或避免食源性疾病食物攝入，降低食源性疾病發(fā)生⑥。假定一，增加食品安全事務(wù)的投入將減少食源性疾病的發(fā)生；假定二，增加食品檢驗種類或數(shù)量將減少食源性疾病的發(fā)生。

1.模型設(shè)定及數(shù)據(jù)來源。為求驗證假定，根據(jù)數(shù)據(jù)可得性，選擇版納、保山、迪慶、昆明、麗江、臨滄、普洱、曲靖和昭通共9個樣本地區(qū)，2012—2017年共6年的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行建模分析。選擇食品和藥品監(jiān)督管理事務(wù)財政投入、直接與食品監(jiān)管有關(guān)的食品安全事務(wù)投入、食品檢測種類和食品檢測數(shù)量為解釋變量。選擇食源性疾病發(fā)生事件和人數(shù)、動植物性中毒事件和人數(shù)、化學(xué)性中毒事件和人數(shù)、微生物中毒事件和人數(shù)為被解釋變量，利用面板模型建模。由于數(shù)據(jù)關(guān)系為非線性的，故采用了被接受變量和解釋變量的對數(shù)形式，面板數(shù)據(jù)是具有三維（截面、時期、變量）信息的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。因存在缺失數(shù)據(jù)，屬非平衡的面板數(shù)據(jù)，通過模型檢驗，在此建立固定影響變截距模型，包括帶均值截距項、時間和截面固定影響的模型，具體如下：

其中：yit表示被解釋變量，表示解釋變量，β表示待估參數(shù)，μit表示隨機(jī)干擾項。m表示在各截面成員方程中都相等的總體均值截距項。截面截距項表示的是截面成員i對總體平均狀態(tài)的偏離，所有偏離之和應(yīng)該為零。γt為時期截距，反映時期特有的影響?？傮w均值、截面截距項、時期截距項：

通過引進(jìn)相應(yīng)的截面成員和時期虛擬變量，由于截面成員存在截面異方差情形，因此采用截面加權(quán)(的GLS估計)。

2.實證結(jié)果分析。模型估計結(jié)果可知，食品抽檢類型的數(shù)量對食源性疾病的發(fā)生事件、發(fā)生人數(shù)以及動植物性中毒事件和人數(shù)具有顯著性影響，即食品抽檢類型的數(shù)量每增加1%，食源性疾病的發(fā)生事件平均降低0.257%，食源性疾病的人數(shù)平均降低0.422%，動植物性中毒事件平均降低0.256%，動植物性中毒人數(shù)平均降低0.378%。食品監(jiān)管事務(wù)和食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投入對食源性疾病的影響不顯著，可能與投入食品檢驗的資金不足有關(guān)。食品監(jiān)管事務(wù)和食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投入與食品抽檢類型和數(shù)量對微生物中毒事件和人數(shù)，以及化學(xué)性中毒事件和人數(shù)影響均不顯著。

表3 云南省食源性預(yù)防的財政投入對食源性疾病影響模型結(jié)果

研究發(fā)現(xiàn)，食源性疾病的預(yù)防檢測投入費用較少，模型結(jié)果顯示，食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)和食品監(jiān)管事務(wù)的財政投入對食源性疾病的影響較小。據(jù)分析可知，食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投入中行政運行投入占比較高。在調(diào)查的7個地州中，食源性疾病的預(yù)防和檢測在食品監(jiān)管事務(wù)管理中占比，除了麗江占比81%（2015年檢驗費用因故大幅增加，2016年大幅減少）、版納占比71%，其他地州的食源性疾病的預(yù)防和檢測在食品監(jiān)管事務(wù)管理中占比不足1.3%。7個樣本地州食源性疾病預(yù)防和檢測在食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)投入中占比不足0.3%。加大對食品檢驗檢測的投入，增加檢驗類別，有助于減少食源性疾病發(fā)生。模型結(jié)果顯示，減少食源性疾病關(guān)鍵是增加食品檢驗類別，通過加大對食品檢驗類別有助于減少食源性疾病事件發(fā)生數(shù)和人數(shù)，尤其有助于由動植物引發(fā)的食源性疾病的事件發(fā)生數(shù)和人數(shù)⑦。

五、食源性疾病預(yù)防的財政投入存在問題

1.食源性疾病預(yù)防財政投入總量不足。自云南省對食品安全實行分級管理以來，原經(jīng)費投入由省財政統(tǒng)一劃撥變?yōu)楦鞯刎斦潛?，使得部分基層困難地區(qū)財政經(jīng)費到位率低、缺口明顯⑧。為了強化食品安全監(jiān)管機(jī)能，2014年云南省財政劃撥2億元專項資金，但全省129個縣市區(qū)的地方食品安全需求以及各項監(jiān)管工作仍無法滿足。如選擇性地在37個縣市區(qū)建立縣級食品檢驗檢測機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化試點，迄今建成了60余個縣級農(nóng)產(chǎn)品檢測站。且受限于資金，云南省各地區(qū)不僅專業(yè)人員及先進(jìn)檢測技術(shù)落后，相關(guān)檢測設(shè)備亦更新緩慢。

2.食源性疾病預(yù)防未建立財政投入合理增長模式。人們對食品安全更為重視的需求日益強烈，對政府食品監(jiān)督管理的水平要求逐步提升。傳統(tǒng)的監(jiān)管體制和設(shè)施已無法滿足社會需求，必須投入巨量資金實現(xiàn)全方位提升。而在2011—2017年食品監(jiān)督管理投入總額保持在1.4億元，致使新建食品監(jiān)督管理相關(guān)項目擠占常規(guī)項目資金，影響常規(guī)項目正常執(zhí)行。因此，食品監(jiān)督管理投入總額應(yīng)根據(jù)云南省經(jīng)濟(jì)增長確定適當(dāng)增長比例⑨。

3.食源性疾病預(yù)防財政投入結(jié)構(gòu)不盡合理。首先食藥監(jiān)管的財政投入中行政運行費用占比過高。近3年的食藥監(jiān)管財政投入中行政運行費用占比超過40%，個別年份占比達(dá)50%，遠(yuǎn)超食品和藥品監(jiān)管事務(wù)的投入比例，擠壓監(jiān)管業(yè)務(wù)資金。可知監(jiān)管機(jī)構(gòu)臃腫，行政運行繁冗。食源性疾病中慢性病投入差，當(dāng)代健康醫(yī)療條件進(jìn)步，人類壽命延長，但各類與環(huán)境及食品相關(guān)的疾病受到更高關(guān)注，包括食品安全引發(fā)的各類消化系統(tǒng)類疾病，特別是相關(guān)癌癥發(fā)病率的增加⑩。

六、食源性疾病預(yù)防的財政投入結(jié)構(gòu)的調(diào)整建議

1.預(yù)防保障前移。健全食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)，加強食源性疾病監(jiān)測，對除已經(jīng)進(jìn)行監(jiān)測的主要致病菌沙門氏菌、大腸桿菌O157:H7、單增李斯特菌和空腸彎曲菌之外的其他重要微生物菌類進(jìn)行連續(xù)主動監(jiān)測。在已經(jīng)完成構(gòu)建和部署的食源性疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)、食源性疾病分子追溯網(wǎng)絡(luò)、食源性疾病爆發(fā)監(jiān)測系統(tǒng)等基礎(chǔ)上，擴(kuò)大預(yù)警范圍，建設(shè)村組（社區(qū)）食源性疾病預(yù)警室，實施兼職食源性疾病預(yù)警員制度，打通省、市、縣三級疾病預(yù)防控制中心以及各地哨點醫(yī)院以下的“最后一公里”，對可能發(fā)生的食源性疾病進(jìn)行前置預(yù)警和早調(diào)查、早歸因分析，為及時制定、調(diào)整食源性疾病安全防控策略提供依據(jù)?。

2.高度關(guān)注食品風(fēng)險因子。加強國內(nèi)外食品風(fēng)險分析及保護(hù)措施，通過各渠道分工合作來獲取先進(jìn)食品風(fēng)險因子，包括從原料生產(chǎn)—加工—運輸?shù)日麄€“食物鏈”的風(fēng)險，及時進(jìn)行干預(yù)并作出快速反應(yīng)。筑好境外生產(chǎn)企業(yè)的第一防線，守好食品口岸第二防線。針對食品從農(nóng)場到餐桌流程，建立完善的執(zhí)法監(jiān)管部門，形成“以一個部門為主的綜合性、專業(yè)性、成體系”的有機(jī)安全監(jiān)管模式。對多次發(fā)生污染事件的食品要在預(yù)防機(jī)制下進(jìn)行加工、包裝和儲存的嚴(yán)格把控。強化認(rèn)證和注冊體系，質(zhì)量、管理和環(huán)境認(rèn)證是食品管理中的準(zhǔn)入門檻?。召回制度和“自動扣留制度”作為監(jiān)管補充手段，保障消費者權(quán)益。

3.強調(diào)核心環(huán)節(jié)。改善現(xiàn)有疾病預(yù)防控制財政撥款機(jī)制，在保證疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費的前提下，建立疾病預(yù)防控制項目基金，依據(jù)衛(wèi)生防疫站評審標(biāo)準(zhǔn)、疾病預(yù)防控制工作規(guī)范以及相關(guān)的條例、法規(guī)，選擇、確定合適的服務(wù)項目，通過政府財政稅收保證資金來源。為求提升財政資源利用率，增進(jìn)疾病預(yù)防控制服務(wù)項目經(jīng)濟(jì)管理水平，必須進(jìn)行成本預(yù)算。國家財力相對緊張，疾病預(yù)防控制事業(yè)經(jīng)費不足的情況下，建立科學(xué)合理、規(guī)范完善的疾病預(yù)防控制成本預(yù)算體系，使得成本會計的組織完善，制定、完善疾病預(yù)防控制成本會計制度。加強檢測檢驗技能培訓(xùn)，組織人員定期培訓(xùn)與繼續(xù)教育，實行長、短期相結(jié)合，以提高食源性疾病檢驗工作的及時性和準(zhǔn)確性。前期做好食源性疾病實驗室檢測準(zhǔn)備工作，有關(guān)人員要掌握某些化學(xué)性食源性疾病現(xiàn)場高效檢測方法，在快速定位現(xiàn)場可疑食品同時確定食源性疾病病原及種類。

七、結(jié)語

研究發(fā)現(xiàn)，就食源性疾病預(yù)防而言，預(yù)防和檢測投入費用較少；同時，食品抽檢類型數(shù)量對食源性疾病發(fā)生事件發(fā)生人數(shù)以及動植物性中毒事件和人數(shù)有顯著性影響，食品監(jiān)管事務(wù)和食品藥品監(jiān)督管理事務(wù)的投入與食品抽檢類型和數(shù)量對微生物中毒事件和人數(shù)以及化學(xué)性中毒事件和人數(shù)影響均不顯著。加強食源性疾病預(yù)防的前提是一方面需要加大財政支出，合理確定公共經(jīng)費增長的合理比重；另一方面應(yīng)該關(guān)注高風(fēng)險因子，并實施預(yù)防保障前移。

注釋：

① Henao OL，Scallan E，Mahon B，et al.Methods for monitoring trends in the incidence of foodborne diseases:Foodborne Diseases Active Surveillance Network 1996 －2008 ［J］.Foodborne Pathog Dis，2010，7（11）:1421-1426

②CdDC.Case definitions for infectious conditions under public health surveillance[J].MMWR，1997，46（12）:258-261

③OzFoodNet:A health network to enhance the surveillance of foodbome diseases in Australia[EB OL].（2003-07-14）

④曾建輝，劉志濤，李娟娟，等.云南省食源性疾病暴發(fā)事件流行特征及預(yù)測模型建立[J].職業(yè)與健康， 2018（3）

⑤陸姣，王曉莉，吳林海.國內(nèi)外食源性疾病防控的研究進(jìn)展[J].中華疾病控制雜志，2017，21（2）:196-199

⑥劉新榮，孫愛國，郭琴，等.建立食源性疾病危機(jī)管理機(jī)制探討[J].中國醫(yī)藥導(dǎo)報，2011，08（34）:159-161

⑦劉磊.現(xiàn)行疾病預(yù)防控制財政撥款機(jī)制問題與建議[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2012（2）:53-54

⑧劉若微，應(yīng)珊婷，章強華.解讀美國新出臺的《食品保護(hù)計劃》[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2008（5）:50-53

⑨Pptter M.Food consumption and disease risk[M].Cambridge:CRC Press，2006

⑩ Adak GK，Meakins SM，Yip H，et al.Disease risks from foods，England and Wales，1996-2000[J].Emerg Infect Dis，2005，11（3）:365-372

?陸姣，王曉莉，吳林海.國內(nèi)外食源性疾病防控的研究進(jìn)展[J].中華疾病控制雜志，2017，21（2）:196-199

?黃中夯，李詠梅，張立實.國外食品安全控制與食源性疾病監(jiān)控策略研究現(xiàn)狀[J].國外醫(yī)學(xué)（衛(wèi)生學(xué)分冊），2007（2）:116-119