創(chuàng)新發(fā)展供給側(cè)改革下政府與社會(huì)資本合作（PPP）內(nèi)部控制制度研究

一、前言

現(xiàn)如今，我國的經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢(shì)愈發(fā)平穩(wěn)，這種穩(wěn)中求進(jìn)的創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展形式推動(dòng)了供給側(cè)改革的進(jìn)行，政府與社會(huì)資本合作（PPP）根據(jù)自身的模式特點(diǎn)，結(jié)合具體經(jīng)濟(jì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)制度的完善和發(fā)展，這種創(chuàng)新投融資模式結(jié)合了政府和社會(huì)在市場(chǎng)中的優(yōu)點(diǎn)，但也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，制度創(chuàng)新賦予了政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式重要現(xiàn)實(shí)意義，推動(dòng)其完善成為了一項(xiàng)重要工作。

二、理論基礎(chǔ)分析

近年來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到了瓶頸，“供給失效”和“中等收入陷阱”等社會(huì)問題層出不窮，為解決這些問題政府投入了許多資金，但是由于本身政府存在收入不足的現(xiàn)象，從而加重了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，為改變這一經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象需要進(jìn)行制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新是供給側(cè)改革的核心，是激發(fā)政府內(nèi)自我完善能力、提高市場(chǎng)活力的重要方式，政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式近年來愈發(fā)得到重視，它一方面可以通過促進(jìn)政府收入增加、減少不利支出使政府財(cái)政壓力得到減輕，其中社會(huì)資本參與項(xiàng)目是提高政府收入的一個(gè)重要方式，問責(zé)機(jī)制的建立也在一定程度上有效推進(jìn)了國家和項(xiàng)目治理產(chǎn)生的新發(fā)展。在PPP的創(chuàng)新模式下，內(nèi)部控制制度創(chuàng)新促進(jìn)政府的政治功能進(jìn)行變化，同時(shí)促進(jìn)“頂層設(shè)計(jì)”的推進(jìn)。

三、PPP內(nèi)部控制的創(chuàng)新研究

PPP項(xiàng)目最為顯著的特點(diǎn)就是參與的主體較多，具體組成成分包括：發(fā)揮主管功能的行業(yè)實(shí)施主體，提供資金保障的財(cái)政部門，進(jìn)行具體建設(shè)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)部門等，項(xiàng)目公司是將這些成分進(jìn)行連接的紐帶，以項(xiàng)目公司為中心對(duì)其他主體進(jìn)行擴(kuò)散可以形成較為系統(tǒng)完善的覆蓋面較為廣泛的內(nèi)部控制體系。 因?yàn)閰⑴c主體具有多樣性，各部門主體責(zé)任分工不一，所以目標(biāo)對(duì)象差異化效果明顯，在進(jìn)行PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制應(yīng)該明確整體管理目標(biāo)，即以公共服務(wù)效率建設(shè)為前提，兼顧各個(gè)參與主體的利益，有效提高項(xiàng)目管理效率。同時(shí)要做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和管理工作，對(duì)參與各方做好有效的信用評(píng)估，尤其是要著眼于政府實(shí)際狀況提出信用限制方案，當(dāng)政府因各種因素影響了合同中的相關(guān)約定致使參與項(xiàng)目的社會(huì)資本方利益受損時(shí)，要有可以依據(jù)的措施對(duì)政府行為進(jìn)行規(guī)范。

四、政府與社會(huì)資本合作創(chuàng)新的目標(biāo)體現(xiàn)

（一）推動(dòng)項(xiàng)目規(guī)范化發(fā)展

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示我國PPP項(xiàng)目近年來呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)形式，但實(shí)際上簽約成功的項(xiàng)目數(shù)量較少、項(xiàng)目開工成功率較低，這在一定程度上是由于我國政府與社會(huì)資本合作模式發(fā)展模式仍處于初級(jí)階段，我國有效的相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)較少。然而有關(guān)制度的缺失和外部約束力的欠缺才是造成這一現(xiàn)象的主要原因，為此我國需要貫徹法治意識(shí)理念，全面加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)，從而促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作制度的健全發(fā)展，堅(jiān)持合法合規(guī)的理念。這一理念也是確保政府與社會(huì)資本合作的基礎(chǔ)條件，能有效促進(jìn)內(nèi)部控制的推進(jìn)。雖然我國現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目發(fā)展受時(shí)間的限制還存在經(jīng)驗(yàn)不足的狀況，與其相關(guān)的法律法規(guī)也不完善，但是我國PPP項(xiàng)目依然在原有法律體系下探索發(fā)展新模式，為促進(jìn)這一項(xiàng)目的運(yùn)作發(fā)展需要國家對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)保障體系進(jìn)行健全完善，為PPP項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)條款提供制度保障，從而促進(jìn)項(xiàng)目資產(chǎn)增值的實(shí)現(xiàn)。

（二）提高項(xiàng)目利益效率

保值增值是項(xiàng)目開展的首要目標(biāo)，一般是指以本身具有價(jià)值的公共服務(wù)為基礎(chǔ)，通過一定手段促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作所能帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益得到提高。它通過進(jìn)行合理的財(cái)政預(yù)算管理，使國有資產(chǎn)在保障資金安全的前提下實(shí)現(xiàn)收入增長(zhǎng)，提高經(jīng)濟(jì)效益。政府財(cái)政資金是國有資產(chǎn)的主要組成部分，為此在開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)前首先要確保財(cái)政資金的安全性，從而推動(dòng)國有資產(chǎn)保值增值這一設(shè)想得到實(shí)現(xiàn)，以項(xiàng)目質(zhì)量作為謀取經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)條件下，使項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)程序在內(nèi)部控制的作用下得到管理和約束。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程中要關(guān)注公眾社會(huì)的安全狀況，以安全保障為前提促進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)同度以及滿意度得到提高，使社會(huì)效益得到切實(shí)關(guān)注，并將有關(guān)計(jì)劃以項(xiàng)目報(bào)告的形式進(jìn)行呈現(xiàn)，要保證項(xiàng)目報(bào)告的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，在報(bào)告中對(duì)應(yīng)用數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)地備份，為項(xiàng)目合作提供高質(zhì)量的、有價(jià)值的雙體系財(cái)務(wù)報(bào)告，充分體現(xiàn)事前預(yù)測(cè)、事中監(jiān)督和事后反映的作用。

（三）貫徹項(xiàng)目發(fā)展理念

政府與社會(huì)資本合作模式的順利推進(jìn)需要在具體行動(dòng)實(shí)踐上體現(xiàn)出國家的戰(zhàn)略目標(biāo)的精神理念，并為國家戰(zhàn)略精神服務(wù)，在發(fā)展目標(biāo)上與國家保持一致，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本合作內(nèi)部控制的終極實(shí)現(xiàn)。利用合理有效的方法驗(yàn)證項(xiàng)目的可行性，經(jīng)過初步篩選留下與宏觀發(fā)展目標(biāo)相契合的立項(xiàng)，將控制和管理理念貫徹到項(xiàng)目實(shí)施的全過程，為提高項(xiàng)目的可行性要細(xì)致劃分戰(zhàn)略目標(biāo)，增加項(xiàng)目實(shí)踐的具體性；同時(shí)要根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況進(jìn)行績(jī)效判斷，健全完善的考核體系，在合同期限內(nèi)使項(xiàng)目成果更加顯著，要想使這一項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)就需要項(xiàng)目進(jìn)行內(nèi)部規(guī)劃時(shí)充分考慮到國家戰(zhàn)略政策狀況，使戰(zhàn)略目標(biāo)的定位更加明顯地與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相契合。

五、政府與社會(huì)資本合作創(chuàng)新的系統(tǒng)體現(xiàn)

（一）平衡主體關(guān)系創(chuàng)建組織層面內(nèi)部控制體系

組織層面內(nèi)部控制主要指通過有效的手段使公權(quán)力以及其運(yùn)營(yíng)機(jī)制得到有效的控制和設(shè)計(jì)完善，以此推動(dòng)項(xiàng)目構(gòu)成的權(quán)力機(jī)構(gòu)得到完善、明確項(xiàng)目責(zé)任、使項(xiàng)目工作程序更加法制化。在PPP項(xiàng)目當(dāng)中需要明確各個(gè)職責(zé)部門的工作，財(cái)政部門在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)充分體現(xiàn)自身管理服務(wù)職能，需要做好預(yù)算審批工作，通過系統(tǒng)有效的約束，增加資金使用過程的規(guī)范化程度，將預(yù)算編制權(quán)力進(jìn)行有效分解，使得預(yù)算的工作效果成就更為顯著。政府部門也可以根據(jù)這一發(fā)展情況進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)，例如完善財(cái)政監(jiān)督專員制度、加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作、實(shí)時(shí)跟蹤資金執(zhí)行實(shí)施情況等，并且將監(jiān)督權(quán)進(jìn)行細(xì)化和分離，統(tǒng)一推動(dòng)決算和績(jī)效評(píng)價(jià)單位的考評(píng)工作。

（二）根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況從業(yè)務(wù)層面發(fā)展內(nèi)部控制環(huán)節(jié)

進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是加強(qiáng)業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制程序設(shè)計(jì)的重要前提，評(píng)估出具體風(fēng)險(xiǎn)后需要對(duì)相應(yīng)的責(zé)任主體進(jìn)行明確，將風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)與管理口進(jìn)行有效銜接，以有效提高對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制。這種控制在財(cái)政管理方面體現(xiàn)為對(duì)預(yù)算編制和債務(wù)管理工作進(jìn)行明確，把握預(yù)算的的全過程，包括審批、執(zhí)行和評(píng)價(jià)等。在項(xiàng)目進(jìn)行前要明確參與政府的債務(wù)情況，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重的政府需要對(duì)其進(jìn)行轉(zhuǎn)移，通過對(duì)債務(wù)進(jìn)行綜合管理，促進(jìn)收支平衡的實(shí)現(xiàn)。項(xiàng)目管理的包含內(nèi)容相對(duì)復(fù)雜，采購、合同、質(zhì)量、會(huì)計(jì)、進(jìn)度都是管理的重要指向?qū)ο?，這些項(xiàng)目差異較大，控制起來較為復(fù)雜，需要相關(guān)項(xiàng)目人員對(duì)控制點(diǎn)進(jìn)調(diào)整和完善，并不斷加強(qiáng)對(duì)判斷控制環(huán)節(jié)的調(diào)節(jié)。

（三）著眼于內(nèi)外管控狀況對(duì)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)監(jiān)督

當(dāng)前形式下我國PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)模式還是比較幼稚的，這一項(xiàng)目的內(nèi)部控制體系正在處于摸索探求的發(fā)展階段，為及時(shí)發(fā)現(xiàn)這一體系中存在的問題并對(duì)其進(jìn)行調(diào)整可以利用內(nèi)部控制執(zhí)行流程對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄和反饋。這就需要建立與其相關(guān)的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，使建設(shè)工作從內(nèi)、外部實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)，一方面進(jìn)行自我反饋和自我建設(shè)，一方面根據(jù)外部監(jiān)督進(jìn)行有效的自我調(diào)整。

六、結(jié)語

政府與社會(huì)資本合作內(nèi)部控制制度是能有效推動(dòng)政府收入增加、公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展的合作制度，可以調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的積極性，創(chuàng)新發(fā)展是供給側(cè)改革背景下這一合作發(fā)展的新選擇，內(nèi)部控制制度的創(chuàng)新將推動(dòng)這一合作模式不斷發(fā)展，平衡我國各部分經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。