鄰避沖突協(xié)商治理：美國的實(shí)踐及啟示

劉 超 顏 茜

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

鄰避沖突是指因某些具有較強(qiáng)負(fù)外部性的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或工業(yè)項(xiàng)目(如垃圾焚燒發(fā)電廠、核電站、殯儀館、大型礦業(yè)項(xiàng)目和大型化工項(xiàng)目等)建設(shè)而導(dǎo)致的受設(shè)施影響群體、團(tuán)體和組織與項(xiàng)目投資方、建設(shè)方甚至地方政府之間產(chǎn)生的矛盾與沖突。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的深入，鄰避沖突事件日益增多，“此起彼伏的鄰避沖突已經(jīng)成為影響我國城市建設(shè)與發(fā)展、城市民生改善和社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問題, 對(duì)國家治理體系與治理能力構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)”[1]。協(xié)商民主是多元主體通過合作創(chuàng)造公共空間以討論公共問題，對(duì)政策問題進(jìn)行公共商議，形成共識(shí)的民主形式[2]。黨的十八大以來，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”成為國家戰(zhàn)略，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主理論和實(shí)踐不斷發(fā)展和完善。協(xié)商民主理論與實(shí)踐的創(chuàng)新為我國鄰避沖突問題的治理提供了理論遵循和方法指導(dǎo)。但是，具體到如何在鄰避沖突治理中落實(shí)協(xié)商民主，形成協(xié)商治理鄰避沖突的工作模式和局面，各地仍在努力探索，取得了一定成績(jī)，也存在一些問題。美國較早地面臨鄰避沖突問題并進(jìn)行鄰避沖突的協(xié)商治理，總結(jié)主要經(jīng)驗(yàn)和存在問題，對(duì)促進(jìn)我國鄰避沖突協(xié)商治理實(shí)踐的發(fā)展有重要的啟示作用。

一、美國鄰避沖突協(xié)商治理的實(shí)踐

20 世紀(jì)中期以后，隨著歐美發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程加速，鄰避現(xiàn)象日益突出。當(dāng)時(shí)，在城市中興修垃圾處理廠、火力發(fā)電站、變電站等市政設(shè)施經(jīng)常會(huì)遭到附近居民的強(qiáng)烈反對(duì)，從而引發(fā)了“不要建在我家后院”的運(yùn)動(dòng)（Not In My Back Yard，簡(jiǎn)稱NIMBY），即鄰避運(yùn)動(dòng)。20 世紀(jì)80 年代以后，鄰避運(yùn)動(dòng)在美國進(jìn)一步發(fā)展，居民開始由反對(duì)垃圾焚燒廠、化工廠等設(shè)施擴(kuò)大到反對(duì)收容所、機(jī)場(chǎng)、康復(fù)中心、公共房屋等設(shè)施的建設(shè)，導(dǎo)致大量公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的停滯[3]。1980-1987 年，美國共有81 家廢棄物處理廠申請(qǐng)修建，僅有8 家成功經(jīng)營，不到總數(shù)的10%；1981 年4 月到1989 年10 月，明尼蘇達(dá)州亨內(nèi)平縣的垃圾焚燒發(fā)電廠歷經(jīng)近八年的時(shí)間才正式運(yùn)營；1984-1988 年，亞利桑那州馬里科帕縣用了四年的時(shí)間才建成西北地區(qū)的填埋場(chǎng)[4]。為及時(shí)化解鄰避沖突，美國將協(xié)商治理的理念引入鄰避沖突治理，通過優(yōu)化協(xié)商治理的制度設(shè)計(jì)、積極搭建協(xié)商治理平臺(tái)、充分發(fā)揮非政府組織的作用以及積極完善鄰避補(bǔ)償制度的方式，加強(qiáng)多元利益主體之間的交流與溝通，推動(dòng)美國逐步走出“鄰避困境”。

（一）優(yōu)化協(xié)商治理的制度設(shè)計(jì)

1.民間協(xié)商制度的構(gòu)建。在美國，居民間協(xié)商制度主要有居民大會(huì)制度與社區(qū)聽證制度。居民大會(huì)主要存在于農(nóng)村地區(qū)，由居民自愿參與組成。居民大會(huì)能夠參與到地方政府的決策、為公眾提供相關(guān)的咨詢意見以及監(jiān)督?jīng)Q策的執(zhí)行[5]。在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，它能夠代表當(dāng)?shù)鼐用駞⑴c決策、監(jiān)督項(xiàng)目建設(shè)。社區(qū)聽證會(huì)是由社區(qū)委員會(huì)根據(jù)社區(qū)居民及政府部門的要求而公開舉辦的就事關(guān)居民利益的問題進(jìn)行辯論、討論的會(huì)議。在聽證會(huì)上，鄰避設(shè)施建設(shè)的擁護(hù)者和反對(duì)者擁有平等的辯論、討論權(quán)力，通過公開辯論形成的最終意見，對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的決策具有法律效力。

2.公民團(tuán)體與政府協(xié)商制度的構(gòu)建。美國有十分濃厚的結(jié)社傳統(tǒng)。托克維爾曾指出：“美國是世界上最便于結(jié)社和把這一強(qiáng)大行動(dòng)手段用于多種多樣目的的國家。除了依法以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市、縣為名建立的常設(shè)社團(tuán)以外, 還有許多必須根據(jù)個(gè)人的自愿原則建立和發(fā)展的社團(tuán)”[6]。由特定公民群體組成的社會(huì)團(tuán)體擁有比普通公民個(gè)人更為強(qiáng)大的博弈能力，能更為有效地進(jìn)行利益表達(dá)。因此多元復(fù)雜的社會(huì)團(tuán)體與政府和其他組織頻繁互動(dòng)，形成美國多元民主主義的正常場(chǎng)景。也因此，美國形成了較為成熟的社團(tuán)與政府協(xié)商的制度體系。

3.決策公開和參與制度的構(gòu)建。公開透明是善治的基本特征，也是防范和化解鄰避沖突的重要途徑。美國《陽光下的政府法》規(guī)定，決策會(huì)議之前，應(yīng)當(dāng)提前一周通知公眾，并鼓勵(lì)公眾旁聽[7]。2009 年1 月，時(shí)任美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)表《透明和開放政府備忘錄》，要求政府機(jī)構(gòu)在互聯(lián)網(wǎng)上公開決策和機(jī)構(gòu)運(yùn)行情況。這些頂層設(shè)計(jì)有效地推動(dòng)了政府信息公開和決策過程公開，為公眾協(xié)商和參與提供了良好的法律保障[8]。據(jù)薩哈（Saha）和莫海（Mohai）的研究表明，近年來在美國興建鄰避設(shè)施受到的阻力愈來愈小，主要原因在于國家和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)批準(zhǔn)廠商興建鄰避設(shè)施草案的責(zé)任，法律允許的程序也提供了更多公眾參與鄰避設(shè)施決策的機(jī)會(huì)[9]。

（二）積極搭建協(xié)商治理平臺(tái)

1.社區(qū)自治組織。公民治理是美國社區(qū)治理的本質(zhì)。在美國，社區(qū)自治組織如社區(qū)董事會(huì)、社區(qū)協(xié)會(huì)等在社區(qū)治理中發(fā)揮著核心作用?！都~約市社區(qū)董事會(huì)章程》規(guī)定每個(gè)社區(qū)必須成立社區(qū)董事會(huì)。社區(qū)董事會(huì)的職責(zé)包括收集居民意見、增進(jìn)社區(qū)福利、與社區(qū)居民和政府部門加強(qiáng)溝通、制定社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)督評(píng)估社區(qū)服務(wù)質(zhì)量等。在鄰避設(shè)施建設(shè)問題上，社區(qū)董事會(huì)廣泛收集居民意見，組織居民審議會(huì)、聽證會(huì)等，并把居民意見反饋給相關(guān)部門。比如紐約市就將包括鄰避設(shè)施建設(shè)在內(nèi)的城市規(guī)劃審議權(quán)賦予社區(qū)董事會(huì)，規(guī)定城市建設(shè)規(guī)劃如沒有公眾的反饋就不能得到批準(zhǔn)[10]。

2.學(xué)習(xí)圈。1989 年，學(xué)習(xí)圈在保羅（Paul J Aicher）基金會(huì)的支持下成立[11]。學(xué)習(xí)圈是一種參與式社區(qū)治理下的民主協(xié)商討論模式，通常以8-12 人聚集在一起共同討論有關(guān)社區(qū)利益的議題，由主持人帶領(lǐng)討論。學(xué)習(xí)圈有利于社區(qū)居民提高自身解決社區(qū)問題的能力，并有效地搭建了參與者之間的橋梁，營造了良好的溝通氛圍。例如，在社區(qū)建立垃圾處理站，公民可以在社區(qū)管理者的主持下，在學(xué)習(xí)圈中表達(dá)自己的看法，通過集體討論增進(jìn)對(duì)此類公共設(shè)施給社區(qū)及整個(gè)地區(qū)產(chǎn)生影響的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)公民對(duì)公共服務(wù)與設(shè)施的深刻認(rèn)知。

3.公民陪審團(tuán)。美國的公民陪審團(tuán)成員是由具有相應(yīng)陪審資格的公民所組成。陪審團(tuán)將民眾的意見與建議導(dǎo)入司法，起到表達(dá)公民訴求、維護(hù)公民權(quán)益的作用，有效地促進(jìn)了社會(huì)公平正義。在鄰避設(shè)施建設(shè)過程中，公民陪審團(tuán)能夠借助專家作用，對(duì)鄰避問題進(jìn)行解析，使公民能充分了解設(shè)施建設(shè)問題與潛在的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)決策團(tuán)體與公民之間相互溝通，形成通過共同協(xié)商，共同解決問題的局面。

（三）充分發(fā)揮非政府組織的作用

1.優(yōu)化公眾認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)公眾行為。相關(guān)研究表明，公眾具有較為強(qiáng)烈的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知是導(dǎo)致鄰避沖突產(chǎn)生的重要因素。要有效消弭沖突，就必須使公眾風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知保持在合理程度。非政府組織的核心人員主要是意見領(lǐng)袖、專業(yè)人士和知識(shí)分子。他們通常對(duì)鄰避設(shè)施的利弊有著較為全面的了解，傾向于采用和平、理性的方式表達(dá)自己的意見，同時(shí)還更貼近民眾，易于引導(dǎo)公眾正確認(rèn)識(shí)鄰避設(shè)施建設(shè)的利弊，降低公眾敏感的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。

2.利益整合與利益表達(dá)。整合和表達(dá)公眾訴求是非政府組織作為政府與公眾之間溝通橋梁作用的重要體現(xiàn)。在鄰避沖突治理中，非政府組織有著貼近社會(huì)公眾的優(yōu)勢(shì)，可以更好地了解、傾聽并收集公眾關(guān)于鄰避項(xiàng)目的利益訴求，并且將分散的群眾呼聲加以整合，采取理性的組織行為來對(duì)政府施加外部壓力，迫使政府能夠在均衡利益的基礎(chǔ)之上解決利益受損方普遍關(guān)心的社會(huì)問題[12]。

3.直接影響政府決策。美國聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)以及三權(quán)分立的政治體制為環(huán)境非政府組織（ENGO）影響環(huán)境政策過程提供了一定的制度基礎(chǔ)。ENGO 能夠通過多種方式、層面對(duì)環(huán)境政策過程產(chǎn)生一定的影響。ENGO 可以從行政、立法、司法三種途徑上，在地方、聯(lián)邦、州三個(gè)層面上，通過游說、抗議等方式直接影響鄰避政策制定者或政治精英[13]。

（四）積極完善鄰避補(bǔ)償機(jī)制

鄰避設(shè)施建設(shè)對(duì)周邊居民的利益產(chǎn)生了直接且現(xiàn)實(shí)的損害，這是造成鄰避沖突的直接原因。因此，各國普遍將鄰避補(bǔ)償作為治理鄰避沖突的重要手段。詹金斯（JENKINS）等學(xué)者提出，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)公共財(cái)政預(yù)算或開發(fā)商的支付能力來確定[14]。此外，格雷戈里（Gregory）等人指出捐款用于慈善也可以維持設(shè)施運(yùn)營商的良好社會(huì)形象，緩和與周邊居民的關(guān)系[15]。又比如，長期以來，核電一直被人們所反對(duì)，但2016 年3 月，位于美國田納西州東南部的沃茨巴核電站二號(hào)反應(yīng)堆正式上線。這是多年以來美國第一次有新反應(yīng)堆投入商業(yè)運(yùn)營。其中關(guān)鍵在于政府和核能管理部門給民眾提供核電站參觀機(jī)會(huì)、建能源教育中心以及在核電站附近建美麗的自然保護(hù)區(qū)與公園。

二、美國鄰避沖突協(xié)商治理存在的問題

（一）民眾鄰避情結(jié)依然強(qiáng)烈

鄰避情結(jié)是一種居民想要保護(hù)自身生活領(lǐng)域，維護(hù)生活品質(zhì)所產(chǎn)生的對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的抗拒心理和行動(dòng)策略[16]。麥克·阿沃伊（Mc.Avoy）認(rèn)為，當(dāng)?shù)鼐用裨跊]有掌握全面的信息和足夠的科學(xué)知識(shí)情況下，被狹隘自私的鄰避情結(jié)所驅(qū)使，反對(duì)鄰避設(shè)施興建在社區(qū)周邊，阻礙了地方政府向當(dāng)?shù)鼐用裉峁┕伯a(chǎn)品與公共服務(wù)[17]。比較有意思的情況是，有關(guān)鄰避設(shè)施建設(shè)的公眾協(xié)商使得設(shè)施周邊居民對(duì)設(shè)施建設(shè)的反對(duì)態(tài)度明顯減弱，但是社會(huì)公眾整體對(duì)鄰避設(shè)施的接受程度仍然較低。以核電站建設(shè)為例，雖然離核電站16 公里以內(nèi)居民對(duì)核電的接受度達(dá)到了89%，但仍有60%的社會(huì)公眾對(duì)核電持反對(duì)態(tài)度[18]。近年來隨著環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)的興起，極端環(huán)保主義理念在歐美日益盛行，客觀上也助長了公眾的鄰避情結(jié)。

（二）協(xié)商機(jī)制不夠完善

首先是協(xié)商治理公平機(jī)制的不足。公平是當(dāng)代政治文明的重要價(jià)值，作為政治文明重要形式的協(xié)商治理自然也應(yīng)以公平為價(jià)值追求。在鄰避沖突協(xié)商治理中，保障社會(huì)公眾公平參與協(xié)商治理的機(jī)制卻十分不完善。相關(guān)調(diào)查表明，有意且有能力參與協(xié)商的公民，大多屬于高教育程度和中高收入群體。社區(qū)低收入者則較少有意愿和能力參與。同時(shí)，政府機(jī)關(guān)、利益團(tuán)體和一些非營利組織為了影響協(xié)商結(jié)論，也可能派出代表參與并主導(dǎo)整個(gè)協(xié)商過程。這樣，在美國鄰避沖突協(xié)商治理過程中，政治精英把控協(xié)商過程的情況較為常見。

其次是協(xié)商的效率保障機(jī)制不足。效率是管理的邏輯起點(diǎn)。協(xié)商治理作為一種社會(huì)治理模式，必然要以足夠的效率為基礎(chǔ)。但是鄰避沖突協(xié)商治理的效率不足一直為人所詬病。在美國，組織一場(chǎng)協(xié)商論壇的成本十分高昂。以費(fèi)什金的協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)為例，每次測(cè)驗(yàn)都必須支付給參與者數(shù)目不菲的補(bǔ)償，總花費(fèi)高達(dá)400 萬美元。對(duì)此，學(xué)者埃爾斯特指出，“別的先不考慮，僅僅是時(shí)間限制，就已經(jīng)使協(xié)商絕對(duì)不可能是完成集體決策的唯一程序，它總是需要投票或討價(jià)或者兩者一起作為補(bǔ)充”[19]。由此即便有如此巨大的財(cái)力和時(shí)間投入，協(xié)商治理也常常難以取得良好的效果。協(xié)商期間難免會(huì)因協(xié)商主體價(jià)值和觀點(diǎn)不同或者個(gè)人言辭偏激而產(chǎn)生爭(zhēng)執(zhí)甚至吵鬧，導(dǎo)致協(xié)商場(chǎng)面可能失控。

最后是監(jiān)督落實(shí)機(jī)制得不到落實(shí)。目前實(shí)踐中的突出問題是大多數(shù)情況下協(xié)商能夠按照既定的規(guī)則和程序達(dá)成較為一致的意見，但政府對(duì)于協(xié)商結(jié)論的重視程度如何卻無法考量。各國法律都規(guī)定了涉及重大社會(huì)爭(zhēng)議的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)決策作出之前，必須先進(jìn)行公共協(xié)商。一般而言，政府會(huì)積極回應(yīng)協(xié)商結(jié)果，但也常常出現(xiàn)政府在決策中只選取那些符合自己意愿的結(jié)論作為決策依據(jù)，而對(duì)那些不符合自己意愿的結(jié)論則“棄之不用”。因此，一個(gè)重要的問題在于協(xié)商后的決定和結(jié)果如何公布、又如何落實(shí)。在這方面協(xié)商結(jié)果執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制必不可少。如“拉夫運(yùn)河事件” 的爆發(fā)和政府后續(xù)處置不力都是政府部門缺乏外部監(jiān)督的表現(xiàn)，導(dǎo)致沖突愈發(fā)得不到緩解。

（三）協(xié)商過程與政治過程相互糾纏

受美國資本主義民主制度的影響，美國鄰避沖突協(xié)商治理還與其政治過程深刻糾纏。在美國兩黨制條件下，在野黨不甘心永遠(yuǎn)在野，想盡辦法獲得政權(quán)，取代執(zhí)政黨的地位。兩黨的不同地位導(dǎo)致對(duì)鄰避設(shè)施和鄰避沖突的不同態(tài)度。執(zhí)政黨著重于采取有效的措施緩解民眾的擔(dān)心與憂慮，積極地與居民進(jìn)行溝通交流，盡可能地滿足居民的利益訴求，使得協(xié)商達(dá)成一致；而在野黨傾向于炒作鄰避設(shè)施帶來的負(fù)面影響，以及帶動(dòng)居民發(fā)起反抗運(yùn)動(dòng)，目的就是打擊執(zhí)政黨，使得執(zhí)政黨的民意支持率下降甚至無法繼續(xù)執(zhí)政而下臺(tái)。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)使得鄰避設(shè)施成為政治斗爭(zhēng)的工具，造成協(xié)商的失敗以及加劇鄰避沖突。

三、美國鄰避沖突協(xié)商治理對(duì)我國的啟示

（一）加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)

美國在協(xié)商過程中，由于政黨斗爭(zhēng)以及利益集團(tuán)的糾纏，對(duì)協(xié)商共識(shí)的達(dá)成和落實(shí)產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。在我國人民群眾的根本利益是一致的，中國共產(chǎn)黨代表著最廣大人民群眾的根本利益。首先，各級(jí)黨委要樹立并落實(shí)社會(huì)主義協(xié)商民主的理念，將思想付諸于行動(dòng)，積極擴(kuò)大人民群眾在鄰避項(xiàng)目中的有序政治參與，確保人民依法實(shí)行民主管理、民主協(xié)商、民主決策以及民主監(jiān)督的權(quán)利。其次，要充分發(fā)揮基層黨組織在協(xié)商治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在鄰避沖突治理過程中，黨組織要經(jīng)常性與社區(qū)群眾開展理性、有效的交流，充分吸納各方意見，集中多方智慧及力量，做出科學(xué)、合理的鄰避決策服務(wù)。

（二）完善協(xié)商治理體系

美國鄰避沖突協(xié)商治理取得良好成效的關(guān)鍵在于形成了涵蓋政府、公眾、非政府組織、企業(yè)等多元主體在內(nèi)的協(xié)商治理主體體系，并通過強(qiáng)化協(xié)商治理制度建設(shè)，保障了協(xié)商治理的效果。首先，優(yōu)化協(xié)商治理的主體體系。在鄰避沖突治理過程中，按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐”的社會(huì)治理格局要求，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。其次，構(gòu)建多層次協(xié)商治理體系，暢通政黨、政協(xié)、政府協(xié)商、基層干部群眾的協(xié)商渠道，加強(qiáng)多方之間的信息對(duì)口聯(lián)系，增強(qiáng)協(xié)商建言的針對(duì)性和可行性，保證程序公開與透明。最后，建立協(xié)商治理制度體系。積極完善社會(huì)重大事項(xiàng)公示制度、貫徹落實(shí)社會(huì)聽證制度、建立健全風(fēng)險(xiǎn)咨詢制度等，使得公眾能夠積極有效地參與鄰避決策方案的擬定、修改過程及鄰避項(xiàng)目的建設(shè)與監(jiān)督。

（三）健全協(xié)商治理機(jī)制

機(jī)制的完善是協(xié)商治理的重要保證，走出鄰避困境的重要途徑。借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，第一，優(yōu)化鄰避決策公平機(jī)制。決策者要科學(xué)地預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)各級(jí)主體參與到鄰避項(xiàng)目中，確保實(shí)現(xiàn)決策的民主化和科學(xué)化。第二，優(yōu)化鄰避決策效率機(jī)制。公平性有利于確保各個(gè)階層能參加鄰避項(xiàng)目的整個(gè)過程，要發(fā)揮強(qiáng)化政府和黨委的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)協(xié)商過程進(jìn)行有效的資源整合，加強(qiáng)管理與監(jiān)督，確保協(xié)商效率。第三，完善補(bǔ)償機(jī)制。鄰避設(shè)施建設(shè)過程中所占用的土地、造成的房產(chǎn)貶值、帶來的環(huán)境污染等，國家需按照法定標(biāo)準(zhǔn)，提供各類居民群體相應(yīng)的補(bǔ)償。第四，健全鄰避監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)政府需加強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施項(xiàng)目的監(jiān)管力度，對(duì)每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審查；對(duì)已完工的鄰避設(shè)施也要不定期地檢測(cè)，避免產(chǎn)生潛在的危害。同時(shí)，加強(qiáng)專業(yè)機(jī)構(gòu)的外部檢測(cè)以及公眾對(duì)建設(shè)過程的監(jiān)督。如在杭州九峰案例中，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營方就允許街道居民憑監(jiān)督證進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)參觀、監(jiān)督。

（四）提升多元主體的協(xié)商意識(shí)和能力

陳亮、王彩波指出，協(xié)商過程是一個(gè)涉及話語與公共主題契合性的展開過程，結(jié)合協(xié)商治理的運(yùn)行邏輯，科學(xué)確定公共主題、合理選擇話語體系以及集中培訓(xùn)主體協(xié)商能力是優(yōu)化協(xié)商治理的重要路徑[20]。在多方主體進(jìn)行協(xié)商的過程中，政府部門以及企業(yè)、精英團(tuán)體需要注意談話的方式、語言表達(dá)能力和溝通技巧。將鄰避居民所關(guān)注的問題進(jìn)行分類、整理、歸納；在協(xié)商過程中對(duì)主要問題形成簡(jiǎn)單的、系統(tǒng)的、邏輯清晰的語言體系，及時(shí)地解答鄰避居民的疑問與困惑[21]。民眾也應(yīng)當(dāng)積極學(xué)習(xí)相關(guān)的政策與時(shí)事、培養(yǎng)自己的協(xié)商治理理念、養(yǎng)成良好的民主意識(shí)，這些學(xué)習(xí)能夠提升自己的協(xié)商能力，同時(shí)也為與政府及其他利益相關(guān)主體的溝通搭建了基本的橋梁。

（五）充分發(fā)揮社會(huì)組織作用

美國社會(huì)組織對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的廣泛深度參與有效地緩解了鄰避沖突，保障了各方利益。在廈門PX 事件、廣州番禺垃圾焚燒廠事件等重大鄰避沖突中，社會(huì)組織都發(fā)揮著重大作用。在鄰避運(yùn)動(dòng)過程中，社會(huì)組織不但能夠較為有效地代表公眾進(jìn)行利益表達(dá)，還可以利用其在相關(guān)方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，為政府提供有效解決沖突的對(duì)策建議和政策方案。因此，有必要采取措施充分發(fā)揮社會(huì)組織作用。為此，一方面應(yīng)改善社會(huì)組織建設(shè)和發(fā)展的制度條件，為社會(huì)組織松綁，向社會(huì)組織開放參與鄰避協(xié)商的機(jī)會(huì)；另一方面要積極為社會(huì)組織提供參與鄰避沖突協(xié)商治理的資源，增強(qiáng)其干預(yù)沖突的能力；最后要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)督和管理，促進(jìn)其內(nèi)部治理的規(guī)范化、法治化和科學(xué)化，強(qiáng)化其能力建設(shè)。