特色小鎮(zhèn)的定位與功能再認(rèn)識(shí)
——城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體

王博雅，張車偉，蔡翼飛

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100028)

一、引言

習(xí)近平總書記指出，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，如何處理好工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，在一定程度上決定著現(xiàn)代化的成敗。城市與鄉(xiāng)村是一個(gè)相互依存、相互融合、互促共榮的生命共同體，城市的發(fā)展和繁榮不能建立在鄉(xiāng)村凋敝和衰敗的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村的振興也離不開城市的帶動(dòng)和支持，城鄉(xiāng)共榮是實(shí)現(xiàn)全面小康和全面現(xiàn)代化的重要前提。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)特征依然十分明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題日益突出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)民相對(duì)過低的收入水平阻礙了人民對(duì)美好生活的追求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)也遠(yuǎn)不能適應(yīng)人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。收入方面，2018年我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入比依然高達(dá)2.69，農(nóng)村居民消費(fèi)水平僅有城鎮(zhèn)居民的46.43%(1)數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。；基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市的污水、生活垃圾處理率分別為95%、97%，而農(nóng)村僅為22%、60%(2)參見陸婭楠：《城鄉(xiāng)融合發(fā)展 釋放最大潛力》，《人民日?qǐng)?bào)》，2019年5月7日。；公共服務(wù)方面，城市的每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)為10.9人，而農(nóng)村僅為4.3人(3)數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算所得。。城鄉(xiāng)關(guān)系的不平衡成為社會(huì)發(fā)展最大的不平衡，鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分成為社會(huì)發(fā)展最大的不充分。

為了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，消除鄉(xiāng)村發(fā)展的不充分和城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，黨的十九大報(bào)告首次提出了“鄉(xiāng)村振興”的重大戰(zhàn)略和“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的重要理念，明確提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系”；2019年5月5日，中共中央和國(guó)務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》(后簡(jiǎn)稱《意見》)，對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)融合發(fā)展做出了進(jìn)一步的規(guī)劃安排?！俺青l(xiāng)融合發(fā)展”是我國(guó)政府城鄉(xiāng)發(fā)展思路的重大調(diào)整，是國(guó)家進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大矛盾和問題的重要戰(zhàn)略部署。十九大之前，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)一直聚焦在城市，改革開放40年以來一直在走“城鎮(zhèn)化”的發(fā)展路線，“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略是十八大以來城鄉(xiāng)發(fā)展的核心戰(zhàn)略。在這一過程中，要素持續(xù)地呈現(xiàn)出單向流動(dòng)特征，人才、土地、資金等各類要素不斷從農(nóng)村向城市聚集，從中小城市向大城市聚集。這種單向的城鄉(xiāng)發(fā)展思路帶來了城市病、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡、農(nóng)村凋敝等一系列問題，新時(shí)代的城鎮(zhèn)化迫切需要以綠色發(fā)展為導(dǎo)向(辜勝阻等，2018)。而十九大提出的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略則凸顯了對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注，一定程度上糾正了對(duì)城市過度關(guān)注的問題。但是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興并不意味著對(duì)新型城鎮(zhèn)化的松懈，鄉(xiāng)村振興不能就鄉(xiāng)村來談鄉(xiāng)村，必須走以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的路子，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中來破解難題。“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間的雙向互通，將城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)同時(shí)聚焦在城市和農(nóng)村，是為了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化”和“鄉(xiāng)村振興”兩大城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略而提出的發(fā)展思路，能夠有效破解不平衡不充分的發(fā)展難題。因此，“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”不僅是解決新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的重要途徑，也是確保實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前提條件。

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合，城鄉(xiāng)要素的雙向合理流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心特征和根本保障。然而，城鄉(xiāng)要素融合還面臨兩個(gè)突出的問題：一方面，城鄉(xiāng)要素融合缺乏有效的體制機(jī)制保障(魏后凱，2016；劉彥隨，2018)；另一方面，城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展還缺乏有效的載體(張車偉等，2018)。針對(duì)第一個(gè)問題，學(xué)者們提出通過戶籍管理制度(朱金鶴，2009)、土地管理制度(嚴(yán)金和王晨，2011)、人地掛鉤制度(楊玉珍，2014)改革等制度創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)城鄉(xiāng)關(guān)系的良性發(fā)展，中央政府則發(fā)布了《意見》著力破除城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的體制機(jī)制障礙。但是，針對(duì)第二個(gè)問題，學(xué)界尚未進(jìn)行充分的討論。

為此，本文對(duì)城鄉(xiāng)要素融合發(fā)展缺乏有效載體的問題進(jìn)行了探討，認(rèn)為特色小鎮(zhèn)建設(shè)是解決這一問題的良方。特色小鎮(zhèn)是我國(guó)近幾年涌現(xiàn)出來的一種新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形態(tài)，目前在全國(guó)各地的發(fā)展方興未艾，成為很多地方推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要手段?！兑庖姟分幸裁鞔_提出“把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合重要載體”。本文首先分析了城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的兩個(gè)突出問題，之后在總結(jié)對(duì)特色小鎮(zhèn)現(xiàn)有認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，剖析特色小鎮(zhèn)的理論內(nèi)涵，并進(jìn)一步對(duì)其在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的功能定位進(jìn)行分析。

二、城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的兩個(gè)突出問題

城鄉(xiāng)要素實(shí)現(xiàn)雙向流動(dòng)和充分融合是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前提條件。只有破除各種體制機(jī)制限制，借助有效的載體，各類要素才能更多向鄉(xiāng)村流動(dòng)，在鄉(xiāng)村形成人才、土地、資金、產(chǎn)業(yè)、信息匯聚的良性循環(huán)，為鄉(xiāng)村振興注入新動(dòng)能。本部分闡述了城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的兩個(gè)突出問題。

(一)城鄉(xiāng)發(fā)展割裂，缺乏融合發(fā)展的體制機(jī)制

與發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)歷了幾百年的城市化歷程不同，中國(guó)在幾十年時(shí)間內(nèi)經(jīng)歷的是一個(gè)高度“濃縮”的城鎮(zhèn)化，出現(xiàn)一些不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的問題在所難免。其中，發(fā)展要素主要從農(nóng)村向城市地區(qū)單向流動(dòng)不斷加劇城鄉(xiāng)矛盾，造成城鄉(xiāng)發(fā)展割裂，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征突出，就是最突出的問題。一方面，各種發(fā)展要素和資源過度向城市尤其是特大城市和大城市集中，造成越來越突出的“城市病”問題；另一方面，農(nóng)村發(fā)展的“血液”不斷流出，有些地方甚至被抽干，造成農(nóng)村凋敝、發(fā)展乏力。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元矛盾雖然近些年隨著國(guó)家有針對(duì)性的政策不斷出臺(tái)有所緩解，但城鄉(xiāng)發(fā)展割裂的局面并沒有從根本上發(fā)生改變。產(chǎn)品、資源和要素在空間中的順暢流動(dòng)是區(qū)域能夠?qū)崿F(xiàn)均衡發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，不改變要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的狀況，就不可能解決這一矛盾。只有雙向合理流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，在統(tǒng)籌推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略過程中，必須解決的一個(gè)關(guān)鍵問題就是如何打破發(fā)展要素從農(nóng)村向城市單向流動(dòng)的局面，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。

(二)城市功能疏解缺乏載體，農(nóng)村發(fā)展缺乏內(nèi)生動(dòng)力

我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程仍在繼續(xù)，要素的單向流動(dòng)也并沒有停止，而且城市規(guī)模大小與產(chǎn)業(yè)聚集層次以及人口聚集素質(zhì)成正比，城市規(guī)模越大，聚集產(chǎn)業(yè)層次越高級(jí)，聚集人口素質(zhì)也越高，從而造成特大城市過度發(fā)育，“城市病”問題突出，而中小城市則發(fā)育不足，不同規(guī)模城市分布不合理。要素向著能夠發(fā)揮更大效率的地方流動(dòng)和聚集是其自身的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，而我國(guó)城鎮(zhèn)化過程中這樣一種要素集聚的“馬太效應(yīng)”似乎還沒有看到有弱化的趨勢(shì)，因此，在無法改變要素聚集原因的情況下，解決“城市病”問題就只能通過疏解城市功能這條途徑了。然而，城市功能的疏解需要承接的載體，但在現(xiàn)有的規(guī)劃體系和土地制度框架下，城市功能的疏解往往缺乏合適的空間載體?？绯鞘惺杞獯嬖诰嚯x過遠(yuǎn)、關(guān)聯(lián)不緊的問題，建設(shè)新城存在規(guī)模過大、代價(jià)過高的問題，依托原有的園區(qū)、開發(fā)區(qū)則又有可能出現(xiàn)城市攤大餅的問題。因此，治療“城市病”問題迫切需要找到有效的能夠承接城市功能疏解的載體。農(nóng)村地區(qū)則是完全不同的局面，發(fā)展要素仍在不斷流出，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)嚴(yán)重不足，發(fā)展基礎(chǔ)不斷被削弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而破解農(nóng)村發(fā)展的難題迫切需要為農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興尋找到動(dòng)力來源。

三、特色小鎮(zhèn)理論內(nèi)涵分析

特色小鎮(zhèn)是我國(guó)近幾年涌現(xiàn)出來的一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織形態(tài)，是承載發(fā)展要素的載體。本部分在總結(jié)了特色小鎮(zhèn)概念的演進(jìn)以及現(xiàn)有認(rèn)識(shí)存在的不足的基礎(chǔ)上，從特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性和基本要求兩個(gè)維度對(duì)特色小鎮(zhèn)的理論內(nèi)涵進(jìn)行了構(gòu)建和分析，并進(jìn)一步規(guī)范了特色小鎮(zhèn)的基本定義。

(一)特色小鎮(zhèn)概念的演進(jìn)以及現(xiàn)有認(rèn)識(shí)存在的不足

1.特色小鎮(zhèn)概念演進(jìn)的三個(gè)階段

“特色小鎮(zhèn)”這一名詞較早前就已經(jīng)在我國(guó)的一些學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和政策文件中出現(xiàn)，對(duì)其概念的理解也經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化調(diào)整的過程。學(xué)術(shù)界以“特色小鎮(zhèn)”為主題的研究最早出現(xiàn)于2006年，政府出臺(tái)以“特色小鎮(zhèn)”為主題的相關(guān)政策最早出現(xiàn)于2010年。學(xué)術(shù)界和政府對(duì)特色小鎮(zhèn)概念的理解都經(jīng)歷了從“特色小城鎮(zhèn)”到“不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)”的嬗變，當(dāng)前正處于對(duì)特色小鎮(zhèn)概念認(rèn)識(shí)的深化階段。

(1)源于特色小城鎮(zhèn)的“特色小鎮(zhèn)”(2006—2015)

“特色小鎮(zhèn)”這一稱謂早在2006年就在我國(guó)一些研究城鎮(zhèn)化的文獻(xiàn)中出現(xiàn)(陳延業(yè)，2006；秦光榮，2006)，2010—2012年北京、天津、黑龍江、云南、江西和安徽等地區(qū)也先后推出了一些“特色小鎮(zhèn)”相關(guān)的政策措施。宋為和陳安華(2016)總結(jié)了上述省市提出的特色小鎮(zhèn)概念后發(fā)現(xiàn)，其概念都是從小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略層面衍生而來，以建制鎮(zhèn)行政邊界為基礎(chǔ)、圍繞其自身職能定位自上而下提出，實(shí)質(zhì)上說的就是傳統(tǒng)意義上的“小城鎮(zhèn)”，是以“特色小鎮(zhèn)”之名來推動(dòng)傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展。2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委發(fā)布的《關(guān)于開展特色小鎮(zhèn)培育工作的通知》(建村〔2016〕147號(hào))中將特色小鎮(zhèn)定義為“原則上為建制鎮(zhèn)(縣城關(guān)鎮(zhèn)除外)，優(yōu)先選擇全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)”，本質(zhì)也是“小城鎮(zhèn)”概念的延伸。

(2)區(qū)別特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)階段(2015—2017)

2015年，浙江省人民政府在《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》中將特色小鎮(zhèn)定義為“相對(duì)獨(dú)立于市區(qū)，具有明確產(chǎn)業(yè)定位、文化內(nèi)涵、旅游和一定社區(qū)功能的發(fā)展空間平臺(tái)，區(qū)別于行政區(qū)劃單元和產(chǎn)業(yè)園區(qū)”，首次將“特色小鎮(zhèn)”的概念與傳統(tǒng)行政概念上的“鎮(zhèn)”區(qū)別開來。在政府部門結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐將特色小鎮(zhèn)從建制鎮(zhèn)中剝離出來后，學(xué)術(shù)界對(duì)特色小鎮(zhèn)的概念內(nèi)涵進(jìn)行了初步的理論化嘗試。盛世豪和張偉明(2016)進(jìn)一步將特色小鎮(zhèn)定義為“集特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)于一體的新興產(chǎn)業(yè)空間組織形式”，認(rèn)為“作為一種新興產(chǎn)業(yè)空間組織形式，特色小鎮(zhèn)是塊狀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集群演進(jìn)發(fā)展的必然結(jié)果，也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)從投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的內(nèi)在要求?！毙l(wèi)龍寶和史新杰(2016)將特色小鎮(zhèn)定義為“以某一特色產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，匯聚相關(guān)組織、機(jī)構(gòu)與人員，形成的具有特色與文化氛圍的現(xiàn)代化群落”，指出“從概念上看，新型城鎮(zhèn)化關(guān)注的是‘鎮(zhèn)’的實(shí)體概念，而特色小鎮(zhèn)關(guān)注的是‘鎮(zhèn)’的功能性概念，但是兩者在概念的外延上是一致的，都強(qiáng)調(diào)‘鎮(zhèn)’的概念在產(chǎn)業(yè)集聚、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新等方面的功能性拓展?！瘪R斌(2016)認(rèn)為特色小鎮(zhèn)是一種以產(chǎn)業(yè)為核心、多種功能有機(jī)融合的全新城市功能平臺(tái)，其本質(zhì)特征是城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念的創(chuàng)新、發(fā)展路徑的重構(gòu)，是通過項(xiàng)目組合、企業(yè)聚合、產(chǎn)業(yè)融合來推進(jìn)創(chuàng)新整合。

(3)特色小鎮(zhèn)認(rèn)識(shí)深化階段(2017-)

當(dāng)從概念和理論上把特色小鎮(zhèn)從特色小城鎮(zhèn)概念中剝離出來之后，有關(guān)特色小鎮(zhèn)的地方實(shí)踐并沒有完全把二者區(qū)分開來，很多地方在實(shí)踐中常?；煜叩牟顒e：部分省份將特色小鎮(zhèn)等同于特色小城鎮(zhèn)，完全以建制鎮(zhèn)為主體進(jìn)行特色小鎮(zhèn)的打造；部分省份則沒有明確區(qū)分特色小鎮(zhèn)與特色小城鎮(zhèn)，對(duì)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的目標(biāo)要求采用相同的標(biāo)準(zhǔn)；部分省份雖然明確區(qū)分了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的概念，但是在具體執(zhí)行時(shí)，又以建制鎮(zhèn)為主體進(jìn)行申報(bào)。

為此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等四部委在《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》(2017)中進(jìn)一步將特色小鎮(zhèn)概括為“在幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。”國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳在《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于建立特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制的通知》(發(fā)改辦規(guī)劃〔2018〕1041號(hào))中強(qiáng)調(diào)典型的特色小鎮(zhèn)“利用3平方公里左右國(guó)土空間(其中建設(shè)用地1平方公里左右)”，將“幾平方公里”強(qiáng)化為“1-3平方公里”，進(jìn)一步明確了特色小鎮(zhèn)與建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園的區(qū)別。

2.現(xiàn)有認(rèn)識(shí)存在的不足

在特色小鎮(zhèn)從建制鎮(zhèn)概念中剝離之前，學(xué)術(shù)界所謂的“特色小鎮(zhèn)”均是“小城鎮(zhèn)”或“建制鎮(zhèn)”的概念，如趙磊(2013)等；2015年以后，盡管特色小鎮(zhèn)作為一個(gè)獨(dú)立的概念已經(jīng)從以建制鎮(zhèn)為主體的小城鎮(zhèn)概念中剝離，但是部分研究依然混用特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的概念，將特色小鎮(zhèn)等同于特色小城鎮(zhèn)。因此，有必要在學(xué)術(shù)領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)討論，糾正這些混淆的觀點(diǎn)。

國(guó)家發(fā)展改革委和浙江省政府對(duì)特色小鎮(zhèn)的定義主要包括兩個(gè)要點(diǎn)：一是“非鎮(zhèn)非區(qū)”，二是“具備綜合功能的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)”。這一界定成功地將“特色小鎮(zhèn)”概念從“特色小城鎮(zhèn)”中剝離出來，也成為當(dāng)前學(xué)術(shù)領(lǐng)域采用的主流概念，如謝力群(2015)、宋為和陳安華(2016)、趙佩佩和丁元(2016)、周莉雅和李曉清(2017)等。這一定義是在特色小鎮(zhèn)的培育發(fā)展階段提出的，意在強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和建制鎮(zhèn)區(qū)別的政策定義，是為了政策推行的準(zhǔn)確便利，在特色小鎮(zhèn)發(fā)展的早期階段具有較強(qiáng)的適用性和積極意義。不過，更進(jìn)一步分析來看，這一定義雖然強(qiáng)調(diào)了特色小鎮(zhèn)聚集產(chǎn)業(yè)的功能，但更多地是把特色小鎮(zhèn)看成產(chǎn)業(yè)園區(qū)等的升級(jí)形態(tài)，而對(duì)人的關(guān)注相對(duì)不足。事實(shí)上，特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新之處，不僅在于關(guān)注產(chǎn)業(yè)集聚，同時(shí)還關(guān)注人口的集聚，人和產(chǎn)業(yè)集聚匹配是其不同于過去的“產(chǎn)業(yè)園、開發(fā)區(qū)”等的最為關(guān)鍵之處。因此，我們有必要從產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集，以及人口和產(chǎn)業(yè)聚集匹配的角度，深入剖析特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)和內(nèi)涵，從而更精準(zhǔn)地把握特色小鎮(zhèn)的功能定位。

(二)特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性：產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集的空間載體

特色小鎮(zhèn)的概念源于特色小城鎮(zhèn)，但是又不同于特色小城鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)的“鎮(zhèn)”不是建制鎮(zhèn)，但借用了“鎮(zhèn)”的功能含義?！版?zhèn)”最早具有軍事?lián)c(diǎn)的含義(牟發(fā)松，2017)；到宋代具備了“城市節(jié)點(diǎn)”的含義，指代“人口較為集中、商業(yè)較為發(fā)達(dá)、交通便利的人口聚居點(diǎn)”(秦聞一，1998)；到了明代，則同時(shí)具備了“軍事?lián)c(diǎn)”(胡金永，2009)和“商業(yè)據(jù)點(diǎn)”(張海英，2008)兩種含義；民國(guó)和新中國(guó)則將“鎮(zhèn)”作為一級(jí)行政建制，扮演一定的人口和產(chǎn)業(yè)聚集角色。從上述“鎮(zhèn)”的歷史演變看，無論是早期軍事意義上的鎮(zhèn)，還是后來工商業(yè)意義上的鎮(zhèn)，都是指人的聚居之所。從功能上看，鎮(zhèn)上承中小城市，下接農(nóng)村區(qū)域，發(fā)揮著城市的功能，但服務(wù)的對(duì)象是農(nóng)村地區(qū)。也就是說，特色小鎮(zhèn)本質(zhì)上是“產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集的空間載體”。

1.融合多種功能的一種新型空間載體

中國(guó)特色小鎮(zhèn)來自于浙江經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開始面臨較大的轉(zhuǎn)型壓力，作為全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展排頭兵的浙江率先感受到了這種變化。浙江傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力不足、創(chuàng)新資源不足、生產(chǎn)效率不高的弊端不斷顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力日趨下降。浙江需要尋找一種促進(jìn)產(chǎn)業(yè)、空間雙升級(jí)的新型發(fā)展空間平臺(tái)。2014年，浙江省出現(xiàn)了夢(mèng)想小鎮(zhèn)這樣“園區(qū)與社區(qū)融合、園區(qū)與景區(qū)融合、適合初創(chuàng)企業(yè)”、“產(chǎn)、城、人、文”四位一體的新型空間載體，滿足了現(xiàn)代人既要在市場(chǎng)大潮中激情創(chuàng)新、又想在優(yōu)美環(huán)境中詩(shī)意生活的追求。

特色小鎮(zhèn)對(duì)于開發(fā)區(qū)治理模式中存在的困難與問題進(jìn)行了很好的回應(yīng)，一定程度上是開發(fā)區(qū)治理模式在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定高度之后的突圍轉(zhuǎn)型(周魯耀和周功滿，2017)。與產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、建制鎮(zhèn)等傳統(tǒng)空間載體相比，中國(guó)特色小鎮(zhèn)這種新型空間載體具有“產(chǎn)業(yè)特色鮮明、體制機(jī)制靈活、人文氣息濃厚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、多種功能疊加”等特征。實(shí)際上，這也是國(guó)外成熟特色小鎮(zhèn)的主要特征。張銀銀和丁元(2016)發(fā)現(xiàn)國(guó)外成熟的特色小鎮(zhèn)“選址上以產(chǎn)業(yè)需求為首要因素”、“產(chǎn)業(yè)體系具有明顯的主題性”、“功能構(gòu)成具有一定的綜合性”、“景觀風(fēng)貌具有強(qiáng)烈的可識(shí)別性”、“經(jīng)營(yíng)運(yùn)作以國(guó)際市場(chǎng)為目標(biāo)”。李強(qiáng)(2016)結(jié)合特色小鎮(zhèn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和戰(zhàn)略定位要求，將特色小鎮(zhèn)的特征總結(jié)為“產(chǎn)業(yè)‘特而強(qiáng)’、功能‘聚而合’、形態(tài)‘精而美’、機(jī)制‘活而新’”。

在特色小鎮(zhèn)的諸多特征中，多種功能融合是特色小鎮(zhèn)的核心特征，是特色小鎮(zhèn)區(qū)別于產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、田園綜合體、孵化器、建制鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)等其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展空間載體的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、田園綜合體和孵化器的設(shè)立主要是為聚集產(chǎn)業(yè)、帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)功能是其主要內(nèi)容；建制鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)設(shè)置出發(fā)點(diǎn)是便于管理轄區(qū)內(nèi)的居民和提供公共服務(wù)，生活和社會(huì)功能是其主要內(nèi)容。特色小鎮(zhèn)則同時(shí)融合了生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能，將人、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)有機(jī)統(tǒng)一起來，形成一個(gè)閉合的“回路”，更能滿足人的多樣化需求。如果說“以人民為中心、促進(jìn)人的全面發(fā)展”是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的根本目標(biāo)和原則，那么特色小鎮(zhèn)無疑是各種經(jīng)濟(jì)類型區(qū)中最貼近此目標(biāo)和原則的建設(shè)路徑和方向。因此，特色小鎮(zhèn)是融合多種功能的一種新型空間載體，具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)聚集功能。

2.具備完整城市功能的最基本的空間單元

《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》(2015)明確了特色小鎮(zhèn)應(yīng)具有生產(chǎn)功能、文化功能、旅游功能和社區(qū)功能。李強(qiáng)(2016)指出產(chǎn)業(yè)功能是特色小鎮(zhèn)的核心功能，文化功能是特色小鎮(zhèn)的內(nèi)核，特色小鎮(zhèn)要在有限的空間里充分融合產(chǎn)業(yè)功能、旅游功能、文化功能、社區(qū)功能，在構(gòu)筑產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈的同時(shí)，形成令人向往的優(yōu)美風(fēng)景、宜居環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍。特色小鎮(zhèn)融合的生產(chǎn)、文化、旅游和社區(qū)功能實(shí)質(zhì)是城市功能的綜合體現(xiàn)。城市是人口聚集和經(jīng)濟(jì)聚集達(dá)到一定密度，同時(shí)又被較好的基本公共服務(wù)所覆蓋的地理區(qū)域，經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能和文化功能是城市功能的重要標(biāo)志。因此，特色小鎮(zhèn)還必須是一個(gè)具有完備城市功能的空間載體。

“具備完整城市功能的空間載體”可以指代與“城市”相關(guān)的一系列空間載體，因此這還不能精確闡述特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性。特色小鎮(zhèn)之所以稱之為“鎮(zhèn)”而不是“城”，是因?yàn)樘厣℃?zhèn)這種新型空間載體不僅是一個(gè)具備完整城市功能的空間載體，更是這一類型空間載體的基本單元。城市功能的實(shí)現(xiàn)需要一定的空間規(guī)模，太小的空間無法實(shí)現(xiàn)完備的城市功能，太大的空間則會(huì)導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)。特色小鎮(zhèn)的空間規(guī)模設(shè)定在1-3平方公里，比工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、建制鎮(zhèn)的空間規(guī)模都小得多。特色小鎮(zhèn)在保持功能完備性的基礎(chǔ)上，又具有極強(qiáng)的空間集聚性和集約性，用最小的空間資源達(dá)到生產(chǎn)力的最優(yōu)布局和城市各項(xiàng)功能的最佳協(xié)調(diào)，具有基本空間單元的屬性。因此，特色小鎮(zhèn)是具備完整城市功能的最基本的空間單元，能夠同時(shí)服務(wù)于產(chǎn)業(yè)的集聚和人口的集聚。

(三)特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵的基本要求

1.符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化方向：“三創(chuàng)”平臺(tái)

2015年12月，習(xí)近平總書記就建設(shè)特色小鎮(zhèn)作出重要批示，強(qiáng)調(diào)特色小鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義；2019年3月，習(xí)近平總書記在“兩會(huì)”期間參加福建代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：要營(yíng)造有利于“創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造”的良好發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步指明了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的方向。也就是說，特色小鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和新型城鎮(zhèn)化方向，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中成為“三創(chuàng)”的重要平臺(tái)。為了符合這一基本要求，在功能上，特色小鎮(zhèn)要充分滿足當(dāng)代人對(duì)高質(zhì)量城市生活的需求，成為高端要素的聚集中心；在質(zhì)量上，特色小鎮(zhèn)要充分體現(xiàn)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念。

2.具有完備的城市功能

要滿足當(dāng)今人們對(duì)高質(zhì)量城市生活的需求，需要特色小鎮(zhèn)具有完備的城市功能，而特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性已經(jīng)滿足了這一功能要求。特色小鎮(zhèn)融合了產(chǎn)業(yè)功能、商業(yè)功能、文化功能、公共服務(wù)功能、創(chuàng)新功能等諸多功能。產(chǎn)業(yè)功能主要體現(xiàn)在小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，商業(yè)功能主要體現(xiàn)在大型購(gòu)物中心、專業(yè)市場(chǎng)和商業(yè)街的運(yùn)營(yíng)上，文化功能主要體現(xiàn)在博物館、特色街區(qū)、文物古跡的展示上，公共服務(wù)功能主要體現(xiàn)在高質(zhì)量的教育、醫(yī)療服務(wù)的保障上，創(chuàng)新功能主要體現(xiàn)在高校、科研院所、大企業(yè)研發(fā)中心的建設(shè)上(馬斌，2016)。特色小鎮(zhèn)高品質(zhì)人居環(huán)境、高效自治管理能力、完善的公共配套和商業(yè)配套、良好的社區(qū)就業(yè)環(huán)境和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)社區(qū)能夠更好地滿足高端人才和產(chǎn)業(yè)的需求(蘇斯彬和張旭亮，2016)。

3.特色鮮明和環(huán)境優(yōu)良

鮮明的特色和優(yōu)良的環(huán)境是特色小鎮(zhèn)符合“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念的主要體現(xiàn)?！疤厣笔翘厣℃?zhèn)的靈魂和內(nèi)核，特色小鎮(zhèn)的特色主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)和文化方面。特色是小鎮(zhèn)的核心元素，產(chǎn)業(yè)特色是重中之重；找準(zhǔn)特色、凸顯特色、放大特色，是小鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵所在；特色小鎮(zhèn)主攻最有基礎(chǔ)、最有優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，才能使得產(chǎn)業(yè)和要素之間的結(jié)合更為優(yōu)質(zhì)、產(chǎn)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)突出(李強(qiáng)，2016)。文化特色是小鎮(zhèn)給人留下深刻印象的基礎(chǔ)，同時(shí)文化也培育了居民的價(jià)值觀念和生活態(tài)度，提升了對(duì)小鎮(zhèn)的認(rèn)可度，進(jìn)而增強(qiáng)了對(duì)小鎮(zhèn)的歸屬感，這是特色小鎮(zhèn)持續(xù)存在的社會(huì)基礎(chǔ)；瑞士達(dá)沃斯、法國(guó)普羅旺斯、德國(guó)梅爾斯堡、美國(guó)的格林威治等國(guó)外成功的特色小鎮(zhèn)都具備濃厚的人文情懷(周曉虹，2017)。優(yōu)質(zhì)的環(huán)境既是特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展的前提條件，也是特色小鎮(zhèn)發(fā)展的目標(biāo)要求。優(yōu)質(zhì)的環(huán)境可以促進(jìn)資本流入、培育文化精神、吸引人才聚集、打破隔閡，實(shí)現(xiàn)要素的重新組合，從而激發(fā)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能(周魯耀和周功滿，2017)。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的著名特色小鎮(zhèn)(如達(dá)沃斯小鎮(zhèn)、格林威治小鎮(zhèn)、普羅旺斯小鎮(zhèn)等)都具備良好的區(qū)位空間以及優(yōu)美的自然環(huán)境(傅白水，2016)。

綜合以上對(duì)于特色小鎮(zhèn)本質(zhì)屬性和基本要求的分析，本文將特色小鎮(zhèn)定義為“具有明確且獨(dú)特產(chǎn)業(yè)和文化定位，擁有良好生活和生態(tài)環(huán)境，具備完整城市功能的最基本的空間單元”，這一表述不僅表明了特色小鎮(zhèn)“產(chǎn)業(yè)聚集和人口聚集的空間載體”的本質(zhì)屬性，而且體現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)作為“三創(chuàng)”重要平臺(tái)的基本要求，彌補(bǔ)了特色小鎮(zhèn)當(dāng)前定義和研究的不足。

四、特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中的定位和功能

上述分析表明，發(fā)端于我國(guó)浙江省的“特色小鎮(zhèn)”通過要素集聚和功能融合成為創(chuàng)新的空間載體，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“新引擎”，是城鄉(xiāng)空間布局中重要的“節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新。這也意味著，在追求城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標(biāo)下，特色小鎮(zhèn)不只是城市地區(qū)的“專利”——只能布局于城市和城郊，也可以布局于農(nóng)村地區(qū)，發(fā)揮對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用。因此，特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中具有如下定位和功能：

(一)定位：城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新

發(fā)端于浙江的特色小鎮(zhèn)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，它克服了“產(chǎn)業(yè)園”、“科技園”、“工業(yè)園”等發(fā)展載體功能單一的弊端，把生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能融為一體，是帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“策源地”。它既不是城鄉(xiāng)空間布局中任何一級(jí)建制單位，也不能簡(jiǎn)單地把它歸為城市或者農(nóng)村，而是屬于我國(guó)城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新。

這個(gè)節(jié)點(diǎn)有兩層含義，一是要素和產(chǎn)業(yè)集聚，二是城市服務(wù)功能的中心。特色小鎮(zhèn)是具備完整城市功能的最基本的空間單元，因此具備城市的兩項(xiàng)重要屬性：“集中”和“中心”。集中是城市的本質(zhì)屬性之一，這包括了人口、資本、生產(chǎn)工具、享樂和需求的集中(李明超，2009)；與之相對(duì)，鄉(xiāng)村則是分散的，居住、生產(chǎn)、消費(fèi)等活動(dòng)都是相對(duì)分散的。城市本質(zhì)的另一個(gè)必備要素是“中心”，城市作為中心與外圍的鄉(xiāng)村構(gòu)成了一個(gè)相對(duì)完整的區(qū)域系統(tǒng)，作為中心的城市通過商業(yè)、制造、物流等非農(nóng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)為外圍的鄉(xiāng)村提供經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和管理等服務(wù)。

(二)功能：疏解城市功能，帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興

特色小鎮(zhèn)的“節(jié)點(diǎn)”角色一方面意味著特色小鎮(zhèn)可以成為集聚吸引要素，特別是高端要素的載體；另一方面也意味著特色小鎮(zhèn)可以根據(jù)需要，靈活地布局于任何城市和農(nóng)村地區(qū)，從而成為帶動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展的政策工具。

生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間融合是特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性，因此，可以設(shè)想，如果一個(gè)城市由若干個(gè)獨(dú)立的基本單位構(gòu)成，每個(gè)基本單位上都能做到生產(chǎn)和生活功能的融合，那么，城市病問題將不復(fù)存在，城市將變成宜業(yè)宜居的理想之地。因此，布局于城市地區(qū)或者城市周邊的特色小鎮(zhèn)就既可以成為治療“城市病”的“良方”，也可以成為承接疏解城市功能的載體。從鄉(xiāng)村振興的角度來看，必須解決好這樣兩個(gè)問題，一是如何找到帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力源，二是如何把農(nóng)業(yè)打造為更加具有效率的產(chǎn)業(yè)。如果把特色小鎮(zhèn)布局于農(nóng)村地區(qū)，這樣兩個(gè)問題的解決也就有了抓手。從經(jīng)濟(jì)上來看，特色小鎮(zhèn)市場(chǎng)規(guī)模一般都在幾十億甚至上百億，布局于農(nóng)村必將輻射帶動(dòng)周圍幾十甚至上百平方公里，成為鄉(xiāng)村發(fā)展的“推進(jìn)器”，與此同時(shí)，圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)展題材的特色小鎮(zhèn)，還能夠解決傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)效率的問題，把農(nóng)業(yè)變成有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)，成為鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動(dòng)力。同時(shí)，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度改革是鄉(xiāng)村振興的重中之重，但改革需要資本、技術(shù)和組織等要素的支撐和體制機(jī)制的創(chuàng)新，特色小鎮(zhèn)是城市要素下鄉(xiāng)的前沿陣地、體制機(jī)制創(chuàng)新的載體，通過特色小鎮(zhèn)的建設(shè)能夠?yàn)檗r(nóng)村土地、集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)組織等領(lǐng)域的改革保駕護(hù)航。

五、結(jié)論和啟示

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是我國(guó)政府城鄉(xiāng)發(fā)展思路的重大調(diào)整，是國(guó)家進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段后，解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)重大矛盾和問題的重要戰(zhàn)略部署。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的融合，城鄉(xiāng)要素的雙向合理流動(dòng)是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的核心特征和根本保障。然而，城鄉(xiāng)要素融合還面臨缺乏體制機(jī)制的保障和有效的載體兩個(gè)突出問題。特色小鎮(zhèn)是“具有明確且獨(dú)特產(chǎn)業(yè)和文化定位，擁有良好生活和生態(tài)環(huán)境，具備完整城市功能的最基本的空間單元”，這一表述更為直接地表明了特色小鎮(zhèn)的本質(zhì)屬性、體現(xiàn)了特色小鎮(zhèn)內(nèi)涵的基本要求，也更為清晰地點(diǎn)明了特色小鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)空間布局中的“節(jié)點(diǎn)”創(chuàng)新的定位和功能。特色小鎮(zhèn)不僅是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的新路徑，同時(shí)也是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新載體。

因此，在推動(dòng)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的過程中，要加強(qiáng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的分類指導(dǎo)與合理布局，充分利用特色小鎮(zhèn)的“節(jié)點(diǎn)”功能，充分發(fā)揮特色小鎮(zhèn)“推進(jìn)器”的作用。在特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃布局上，要從區(qū)域均衡發(fā)展的角度統(tǒng)籌考慮，既要在城市外圍、都市圈內(nèi)部等條件好的地方因勢(shì)利導(dǎo)地建設(shè)一批有實(shí)力的小鎮(zhèn)，又要在城鄉(xiāng)發(fā)展的斷裂帶和鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)地區(qū)打造一批具有較強(qiáng)帶動(dòng)能力的小鎮(zhèn)。同時(shí)，還要注重小鎮(zhèn)內(nèi)部功能的完善和提升，為各類要素聚集和流動(dòng)打造良好的環(huán)境：科學(xué)謀劃、加大投入，完善城市功能和基礎(chǔ)設(shè)施；創(chuàng)新體制機(jī)制，營(yíng)造聚集高端要素和產(chǎn)業(yè)的良好商業(yè)氛圍；加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共服務(wù)供給，打造優(yōu)質(zhì)的人居環(huán)境。