老舊社區(qū)參與式規(guī)劃實踐與思考——以珠海市香洲區(qū)紅旗社區(qū)為例

李鵬飛

（珠海市住房和建設(shè)信息中心）

1 引言

隨著城市化進程推進，全國各大中城市的老舊社區(qū)普遍面臨交通市政設(shè)施短缺、公共服務(wù)設(shè)施缺乏等規(guī)劃建設(shè)問題。老舊社區(qū)事務(wù)繁雜、利益主體多元、群體結(jié)構(gòu)多樣、社區(qū)管理體制相對落后而產(chǎn)生的諸多軟性管理問題，使得社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理面臨重大考驗。要解決社區(qū)建設(shè)與社區(qū)管理存在諸多問題和面臨眾多挑戰(zhàn)，未來的社區(qū)規(guī)劃核心理念應(yīng)逐步從政府主導(dǎo)的、藍圖式的、關(guān)于社區(qū)建設(shè)的整體式設(shè)計，轉(zhuǎn)向強調(diào)多方參與的、問題導(dǎo)向的、以參與主體的關(guān)系構(gòu)建為核心的協(xié)商式規(guī)劃行動[1]。

2 參與式社區(qū)規(guī)劃的概念與進展

參與式社區(qū)規(guī)劃的核心是“參與”，主體包括居民個人、社區(qū)組織、中介機構(gòu)等。參與式社區(qū)規(guī)劃是在尊重社區(qū)居民意愿基礎(chǔ)上，以增強社區(qū)居民的認同感與凝聚力為基本目標，以充分體現(xiàn)居民參與性為基本方式，以解決社區(qū)實際問題為基本任務(wù)而進行的規(guī)劃[2]。

參與式社區(qū)規(guī)劃最早起源于20世紀20年代的英美等國的“睦鄰運動”“社區(qū)組織運動”等社區(qū)重建活動[3]。成熟于20世紀60年代的大城市更新活動，倡導(dǎo)通過公眾參與、居民自建的方式進行社區(qū)更新完善。

我國在20世紀80年代首次將“社區(qū)”概念引入政府工作，90年代社區(qū)規(guī)劃中逐步出現(xiàn)公眾參與思想，北京、上海等地在規(guī)劃建設(shè)中開始探索公眾參與的途徑與機制[4]。與西方國家相比，目前我國社區(qū)規(guī)劃仍停留在半封閉狀態(tài)，公眾參與的機制不夠完善，居民參與程度處于較低水平[5]。

3 參與式社區(qū)規(guī)劃的特點

社區(qū)的參與式規(guī)劃，是新常態(tài)下城鄉(xiāng)規(guī)劃理念與方式的轉(zhuǎn)變，與傳統(tǒng)的社區(qū)規(guī)劃相比，更強調(diào)自下而上規(guī)劃理念，利用政府、規(guī)劃師、社區(qū)居民、駐地企業(yè)等多方參與的協(xié)同工作平臺，以社區(qū)成員對社區(qū)空間、環(huán)境、服務(wù)、氛圍等方面的感知反映和基層組織的訴求來指導(dǎo)規(guī)劃的編制，主要具有以下特點：

1）“自下而上”的規(guī)劃行動

參與式社區(qū)規(guī)劃的目標不是追求“土體使用效率”，更重要的加強社會建設(shè)，有針對性的發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，引導(dǎo)群眾積極參與，是規(guī)劃行動安排的重點工作。

2）“問題導(dǎo)向”的方案設(shè)計

參與式社區(qū)規(guī)劃難以預(yù)定一個明確的規(guī)劃設(shè)計目標、程序和技術(shù)判斷標準，方案設(shè)計要堅持問題導(dǎo)向，強調(diào)以居民的訴求和意愿為核心，并根據(jù)實際情況不斷調(diào)整方案，修改問題的解決方向與方法。

3）“社區(qū)認同”的規(guī)劃塑造

參與式社區(qū)規(guī)劃目標是在規(guī)劃推進過程中，逐步喚醒社區(qū)居民的凝聚力和認同感，激發(fā)居民的自主性和參與性，讓居民重新認識社區(qū)，潛移默化的產(chǎn)生“社區(qū)認同”。

4）“過程參與”的成果形式

參與式社區(qū)規(guī)劃成果不僅包括最終的規(guī)劃方案，更重要的是群眾的積極參與，因此規(guī)劃只有充分重視過程并進行科學(xué)的記錄，才能理順在面對社區(qū)復(fù)雜問題過程中項目推進的邏輯順序和因果關(guān)系。

4 參與式社區(qū)規(guī)劃實踐

4.1 試點社區(qū)基本情況

珠海市香洲區(qū)獅山街道紅旗社區(qū)是“珠海市社區(qū)參與式規(guī)劃”試點社區(qū)。紅旗社區(qū)位于珠海中心城區(qū)，面積0.8km2，人口6646人，社區(qū)內(nèi)有市人民醫(yī)院、教育局、圖書館、烈士陵園等單位。紅旗社區(qū)作為老舊小區(qū)，主要面臨以下問題：一是基礎(chǔ)設(shè)施老化，社區(qū)居住條件日漸惡化，綠化和公共基礎(chǔ)設(shè)施不足。二是公共空間、停車空間缺乏，難以滿足居民生活的正常需求。三是環(huán)境衛(wèi)生趨于臟亂，個別小區(qū)缺乏物業(yè)管理與維護，衛(wèi)生環(huán)境變得臟亂無序。四是老齡化程度偏高，現(xiàn)有設(shè)施難以滿足老年人出行的特殊需求、老年人居家生活的安全需求等。

4.2 紅旗社區(qū)參與式規(guī)劃具體實踐

珠海紅旗社區(qū)參與式規(guī)劃建立了由“基層行政組織+專業(yè)技術(shù)團隊+社區(qū)活動骨干分子”組成的組織機構(gòu)，主導(dǎo)項目進行的全過程，整個項目實踐共分為三個階段：

4.2.1 社區(qū)現(xiàn)狀調(diào)研與參與式活動組織階段

目標是初步建立社區(qū)、規(guī)劃技術(shù)人員、規(guī)劃管理人員三方的信任關(guān)系。通過開展社區(qū)現(xiàn)狀調(diào)研，發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題，繪制社區(qū)資源。通過居民參與到問題解決中重新凝聚鄰里關(guān)系。

主要工作：①前期準備：構(gòu)建團隊、方案研討、確定技術(shù)路線；②社區(qū)初步調(diào)研：實地走訪、隨機訪談、問卷調(diào)查、口述歷史訪談；③講座與交流：邀請專家講述昆山綽墩村和廈門曾厝垵參與式規(guī)劃實踐經(jīng)驗。

4.2.2 方案制定階段

目標是達成發(fā)展共識，描繪社區(qū)愿景。通過系列活動吸引居民參與到社區(qū)未來發(fā)展愿景的討論中，逐步達成共識。加強居民對社區(qū)的認同感和社區(qū)活動參與的積極性，共同討論確定硬件設(shè)施方面包括社區(qū)公園、綠道、公共空間改造設(shè)計等內(nèi)容，以及軟件上的發(fā)展路徑與制度建設(shè)、管理建議等內(nèi)容。

主要工作：①深化調(diào)查，分析社區(qū)中的不同人群類型的活動特征、活動空間和需求，加深對社區(qū)的認識和理解；②搭建社區(qū)規(guī)劃議題討論的參與空間，讓更多居民了解參與式規(guī)劃、了解項目進展、加入項目討論。③征集空間規(guī)劃設(shè)計方案，針對社區(qū)存在的主要問題，引導(dǎo)居民全面參與規(guī)劃方案的生成、修改、深化到實施的全過程，培養(yǎng)后續(xù)規(guī)劃技術(shù)人員。

4.2.3 規(guī)劃方案深化和實施階段

目標是完善基礎(chǔ)設(shè)施，探索共治模式。針對具體實施項目，進一步深化方案并制定實操性落實措施，在實施過程中對方案不斷進行優(yōu)化。通過社區(qū)業(yè)委會、居委會、物業(yè)公司等組織的協(xié)商共治，共同商討形成自治公約，并尋找社區(qū)能人培養(yǎng)為社區(qū)規(guī)劃師，帶動居民共同締造紅旗社區(qū)。

主要工作：①方案深化，通過調(diào)研和活動選取居民較為關(guān)注、成果較優(yōu)、容易實施的方案進行重點優(yōu)化；②構(gòu)建項目庫，對收集的各種問題和議題進行梳理，建立項目庫，積極同上級政府單位溝通，陸續(xù)納入政府后續(xù)更新改造計劃；③項目實施，針對優(yōu)化后的重點項目，積極溝通居民和政府部門、建設(shè)單位，協(xié)調(diào)各方意見，落實實施方案。

5 紅旗社區(qū)參與式規(guī)劃的經(jīng)驗思考

我國參與式社區(qū)規(guī)劃的實踐正處在方興未艾的起步階段，在我國全面加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的大背景下，參與式社區(qū)規(guī)劃將發(fā)揮越來越重要的作用。根據(jù)我國不同省、市、城鄉(xiāng)、社區(qū)情況的巨大差異，要進行更為全面、更為深入的實踐探索，需要總結(jié)珠海市紅旗社區(qū)的實踐經(jīng)驗做好以下工作。

5.1 搭建參與式社區(qū)規(guī)劃培訓(xùn)與交流平臺

參與式社區(qū)規(guī)劃參與者涉及專業(yè)技術(shù)人員、政府部門、社區(qū)群眾，組織工作量較大，需要所有相關(guān)者的共同努力，但是國內(nèi)很多地方還不具備相應(yīng)的技術(shù)儲備。在推進、推廣參與式社區(qū)規(guī)劃的過程中，有必要搭建一個規(guī)劃交流平臺，促進團隊成員之間的交流，同時讓所有參與人員了解參與式社區(qū)規(guī)劃的基本目的、方法，并在實踐中體會與成長[6]。

5.2 制定多方參與的基本構(gòu)架與運作程序

我國的具體國情決定基層社區(qū)治理離不開政府行政機構(gòu)的參與，參與式社區(qū)規(guī)劃必須得到街道辦和社區(qū)居委會的支持。不同專業(yè)技術(shù)人員構(gòu)成的技術(shù)團隊可以更好地制定項目推進計劃、制定規(guī)劃設(shè)計方案、推進項目實施，聯(lián)絡(luò)外部資料等工作。社區(qū)骨干分子可以更好地幫助專業(yè)團隊了解社區(qū)情況，獲得居民關(guān)注的問題，并作為項目后期設(shè)計和跟進的主要成員。

5.3 探索社區(qū)規(guī)劃師制度，跟蹤項目反饋和落實

參與式社區(qū)規(guī)劃可以探索在“街道辦”層級建立“社區(qū)規(guī)劃師”制度，由城市規(guī)劃專業(yè)人員長期為“街道辦——社區(qū)（居委會）”提供涉及環(huán)境改造、優(yōu)化、完善有關(guān)事情的咨詢服務(wù)，及時修改調(diào)整規(guī)劃設(shè)計方案，負責跟蹤立項后的意見反饋，跟蹤施工進程中的及時微調(diào)和施工完成后的評價與在提升建議。

5.4 協(xié)助社區(qū)獲得更廣泛的外部支持機制

參與式社區(qū)規(guī)劃的推進實施，需要獲得更多的外部資源的協(xié)助，需要市、區(qū)、街道提供更多的政策、設(shè)施和資金方面的支持：需要建立城市社區(qū)之間溝通聯(lián)系的互通制度和措施；為參與式規(guī)劃方案的實施，提供政府財政及外部資金的支持；推介有關(guān)社會組織和專業(yè)者為社區(qū)提供多樣化的服務(wù)，包括社區(qū)規(guī)劃師制度的建立。