社保征管體制改革對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管的影響

范妮娜 矣建華 尹國(guó)君 陳藝 李瀟月 楊韻

摘要： 2018年國(guó)稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，明確了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社保費(fèi)劃歸稅務(wù)部門全責(zé)征收入庫(kù)。為分析和研究社保資金征管體制改革后國(guó)庫(kù)如何更好地發(fā)揮監(jiān)管職能，本文借鑒美國(guó)、英國(guó)、新加坡社保資金監(jiān)管相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，分析了征收職責(zé)劃轉(zhuǎn)后對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)管工作的影響，發(fā)現(xiàn)目前社保資金監(jiān)管存在制度不健全、系統(tǒng)建設(shè)不完善、預(yù)算管理不規(guī)范等問題。本文繼而提出健全立法體系、完善國(guó)庫(kù)制度建設(shè)、加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程、加快征繳系統(tǒng)信息化建設(shè)、構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的社保資金監(jiān)管體系的措施和建議。

關(guān)鍵詞： 社保征管? 改革? 國(guó)庫(kù)監(jiān)管? 影響

一、基本情況

21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷完善，由養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育和失業(yè)五大險(xiǎn)組成的社會(huì)保險(xiǎn)體系基本建立。2018年3月，《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》出臺(tái)，正式明確社保費(fèi)由國(guó)稅地稅合并后的稅務(wù)部門統(tǒng)一征收?！秶?guó)稅地稅征管體制改革方案》決定從2019年1月1日起社保費(fèi)將由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

改革前，我國(guó)社保費(fèi)征繳機(jī)關(guān)有稅務(wù)部門和勞動(dòng)保障行政部門所屬的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)雙主體，征繳模式有社保全責(zé)征收、稅務(wù)代征、稅務(wù)全責(zé)征收、社保稅務(wù)按險(xiǎn)種分別混合征收四種，形成“雙主體、四模式”。導(dǎo)致我國(guó)社保費(fèi)征管政策和力度不統(tǒng)一，社保統(tǒng)籌地區(qū)間不平衡，社保繳費(fèi)基數(shù)不透明、不規(guī)范，全國(guó)統(tǒng)籌難，跨統(tǒng)籌地區(qū)調(diào)劑基金困難，基金使用管理監(jiān)督檢查部門職責(zé)不明確，基金投資保值增值保障機(jī)制不健全，保費(fèi)征收效率低，監(jiān)督管理不力等問題。

此次社保費(fèi)征管體制的改革，不僅從政策層面確定了稅務(wù)部門在社保費(fèi)征收中的唯一主體地位，也對(duì)各地多樣的征收模式進(jìn)行了歸并與統(tǒng)一。將有效改變目前的征收模式，提升社保費(fèi)的征收效率，為改進(jìn)和提高我國(guó)當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)資金的監(jiān)管方式、效率等提供了機(jī)遇。

二、國(guó)內(nèi)外社保資金監(jiān)管模式對(duì)比

（一）當(dāng)前中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)、新加坡社保資金監(jiān)管的比較

通過表1可以看出，美國(guó)、英國(guó)、新加坡社保資金監(jiān)管特點(diǎn)，結(jié)合我國(guó)目前社保資金的監(jiān)管現(xiàn)狀，還存在許多不足：一是現(xiàn)有的法律法規(guī)執(zhí)法剛性不足，社保機(jī)構(gòu)沒有法律強(qiáng)制執(zhí)行力。二是監(jiān)管過于依賴行政手段。然而行政監(jiān)督是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代遺留的慣例，這種監(jiān)管模式隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其自身固有的缺陷所引發(fā)的問題在眾多領(lǐng)域已越來(lái)越明顯。三是部門溝通協(xié)作機(jī)制不順暢。社保費(fèi)的征繳管理涉及社保、財(cái)政、銀行、稅務(wù)等多個(gè)部門，部門之間協(xié)調(diào)難度較大，具體表現(xiàn)為部門之間不能及時(shí)共享信息。四是各部門職責(zé)不清容易受掣肘。盡管我國(guó)2010年頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)一步規(guī)定了金融、財(cái)政、人社等部門的社?；鸨O(jiān)督職能，但對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分仍然不夠明確，以致出現(xiàn)多重管理或管理空缺、監(jiān)督管理效率低下等現(xiàn)象。五是信息不透明，缺乏社會(huì)輿論監(jiān)督，僅依靠媒體不定期地公布少量不成系統(tǒng)的信息數(shù)據(jù)。

（二）國(guó)庫(kù)參與社保資金監(jiān)管的必要性、迫切性

1.現(xiàn)行法律法規(guī)明確國(guó)庫(kù)對(duì)社保資金負(fù)有監(jiān)管義務(wù)。2015年《預(yù)算法》第五條明確社會(huì)保險(xiǎn)基金納入預(yù)算。2011年《社保法》明確社保資金納入預(yù)算，通過預(yù)算實(shí)現(xiàn)收支平衡，按統(tǒng)籌層次設(shè)立預(yù)算，按社保項(xiàng)目分別編制。依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》規(guī)定，國(guó)庫(kù)作為負(fù)責(zé)辦理國(guó)家預(yù)算資金的收入和支出的專門機(jī)構(gòu)，法律賦予了國(guó)庫(kù)監(jiān)督財(cái)稅部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算收支的權(quán)利和義務(wù)。

2.國(guó)庫(kù)在社保資金監(jiān)督制衡體系完善中不可或缺?！侗ｋU(xiǎn)法》和2016年5月頒布實(shí)施的《全國(guó)社會(huì)保障基金條例》構(gòu)建了我國(guó)當(dāng)前社保資金監(jiān)督框架。但我國(guó)當(dāng)前的社保資金監(jiān)督制衡體系不夠科學(xué)，相互制衡的治理結(jié)構(gòu)不夠完善，基金使用管理“亡羊補(bǔ)牢”式監(jiān)督，缺乏動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)管。國(guó)庫(kù)作為國(guó)家預(yù)算收支的具體執(zhí)行者，對(duì)社保資金的監(jiān)督是最直接、實(shí)時(shí)、逐筆、動(dòng)態(tài)的，因而也是最為及時(shí)和有效的。

3.征管體制改革需要國(guó)庫(kù)發(fā)揮更為積極的作用。本次國(guó)稅地稅征管體制改革，明確了社保費(fèi)征收、劃轉(zhuǎn)職責(zé)，將有助于構(gòu)建高效統(tǒng)一的稅收征管體系，增強(qiáng)政策透明度和執(zhí)法統(tǒng)一性，有力促進(jìn)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。面對(duì)改革，國(guó)庫(kù)需要重新定位，充分發(fā)揮職能作用，順應(yīng)改革趨勢(shì)，堅(jiān)持以人民為中心促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，提升經(jīng)理國(guó)庫(kù)水平，推動(dòng)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，構(gòu)建更加完善的國(guó)庫(kù)服務(wù)、監(jiān)管體系。

三、當(dāng)前國(guó)庫(kù)參與社保資金監(jiān)管存在的困難及問題

（一）制度不健全，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)對(duì)社保資金監(jiān)管缺位

1.制度不完善，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)部門處理退費(fèi)業(yè)務(wù)“無(wú)章可循”。根據(jù)稅總發(fā)〔2018〕180號(hào)文的規(guī)定，社保費(fèi)退付采取稅務(wù)機(jī)關(guān)受理核驗(yàn)，人力資源社會(huì)保障部門或醫(yī)療保障部門退還的方式，將退費(fèi)金額從財(cái)政專戶劃撥至人社或醫(yī)保部門的社會(huì)保險(xiǎn)基金支出戶進(jìn)行退付。但稅總發(fā)〔2018〕180號(hào)文中“三、退付流程”部分中并未對(duì)國(guó)庫(kù)處理退費(fèi)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行詳細(xì)描述，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)執(zhí)行困難。

2.制度建設(shè)滯后，國(guó)庫(kù)履行監(jiān)督職責(zé)依據(jù)不足。國(guó)庫(kù)對(duì)經(jīng)收處進(jìn)行檢查時(shí)的主要依據(jù)為《商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法（中國(guó)人民銀行令[2001]第1號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱一號(hào)令），但一號(hào)令未對(duì)經(jīng)收處被動(dòng)延壓情況作出明確規(guī)定，造成國(guó)庫(kù)檢查人員無(wú)法對(duì)該類問題進(jìn)行定性。稅總發(fā)〔2018〕180號(hào)文中明確規(guī)定“……社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)暫采取經(jīng)國(guó)庫(kù)經(jīng)收處“待結(jié)算財(cái)政款項(xiàng)”科目下設(shè)立“待報(bào)解社保費(fèi)”專戶匯總后繳庫(kù)的方式?！悇?wù)機(jī)關(guān)按日匯總，開具稅收繳款書通過橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)繳入國(guó)庫(kù)，當(dāng)日結(jié)清本科目專戶?！钡珜?shí)際執(zhí)行過程中，由于稅局發(fā)起扣款指令的頻率不固定，無(wú)法做到“當(dāng)日結(jié)清”。如云南省某縣信用社2019年2月26日至3月6日“待報(bào)解社保費(fèi)”賬戶余額48350.00元滯留長(zhǎng)達(dá)10天，稅務(wù)部門才發(fā)起扣款指令上繳國(guó)庫(kù)。

（二）各方系統(tǒng)功能不完善，不利于國(guó)庫(kù)履行監(jiān)管職能

1.數(shù)據(jù)信息共享方式落后，致使社保資金劃轉(zhuǎn)難。社保費(fèi)征收管理工作改革后收支分離，財(cái)政部門劃款主要依靠稅務(wù)部門人工傳輸?shù)臄?shù)據(jù)。由于改革初期運(yùn)行機(jī)制不暢，財(cái)政部門對(duì)社保費(fèi)收入、余額情況掌握不準(zhǔn)確、不及時(shí)，加之稅總發(fā)〔2018〕180號(hào)文未明確改革后國(guó)庫(kù)社保庫(kù)款戶月底是否允許留有余額，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)“待劃轉(zhuǎn)社保費(fèi)”賬戶月底持續(xù)留有余額。2019年1至9月，云南省全轄各級(jí)國(guó)庫(kù)“待劃轉(zhuǎn)社保費(fèi)”賬戶累計(jì)留有余額14.61億元①，月均留有余額1.62億元。其中最為突出的是4月，由于受到社保費(fèi)劃轉(zhuǎn)職責(zé)剛剛分離財(cái)政未能及時(shí)履行劃轉(zhuǎn)職責(zé)，導(dǎo)致當(dāng)月國(guó)庫(kù)“待劃轉(zhuǎn)社保費(fèi)”賬戶留有余額高達(dá)10.25億元，最低為3月0.20億元（詳見圖1）。

2.銀行機(jī)構(gòu)系統(tǒng)信息化建設(shè)滯后，資金入庫(kù)時(shí)間過長(zhǎng)。調(diào)查顯示，在云南省社會(huì)保險(xiǎn)資金經(jīng)收銀行中，農(nóng)行收到稅務(wù)推送的批扣數(shù)據(jù)后，平均要在20天才能完成批扣繳庫(kù)，農(nóng)商行約6天。由于銀行機(jī)構(gòu)社保資金信息化建設(shè)滯后無(wú)法與人社、財(cái)政互通、互享，導(dǎo)致社保資金從核定、申報(bào)到實(shí)際入庫(kù)時(shí)間較長(zhǎng)。

（三）其他因素，導(dǎo)致國(guó)庫(kù)對(duì)社保資金監(jiān)督疲弱

1.預(yù)算管理各部門之間約束不夠，國(guó)庫(kù)監(jiān)管乏力?！吨袊?guó)人民銀行法》《國(guó)家金庫(kù)條例》和《預(yù)算法實(shí)施條例》賦予了國(guó)庫(kù)辦理國(guó)家預(yù)算收支業(yè)務(wù)及監(jiān)督的職責(zé)。但社保費(fèi)納入預(yù)算內(nèi)資金管理后，財(cái)政部門年初預(yù)算中未涉及該項(xiàng)資金，國(guó)庫(kù)只能按財(cái)政出具的憑證辦理，對(duì)其合規(guī)性、合法性無(wú)從監(jiān)督。

2.社保資金改革尚未完全到位，實(shí)際仍屬稅務(wù)代征收性質(zhì)。此次改革僅僅是將社保費(fèi)征收職能劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)，但并未實(shí)質(zhì)改變社保資金的核定、管理模式。目前，社保資金征收依然是稅務(wù)根據(jù)社保核定的應(yīng)征清冊(cè)，再通過稅務(wù)征收后繳入國(guó)庫(kù)。

四、意見建議

（一）健全社保資金監(jiān)管的立法體系建設(shè)，完善國(guó)庫(kù)制度建設(shè)

社保費(fèi)監(jiān)管作為社會(huì)保障系統(tǒng)工程的一部分，涉及范圍廣、內(nèi)容多，只有完善立法建設(shè)，才能加快社會(huì)保障工作全面法制化進(jìn)程。同時(shí)，完善現(xiàn)有國(guó)庫(kù)監(jiān)督工作的規(guī)章制度，結(jié)合業(yè)務(wù)發(fā)展的新形勢(shì)，樹立“內(nèi)控優(yōu)先”的思想。在新業(yè)務(wù)開展前期及時(shí)制定配套的規(guī)章制度和操作規(guī)程，同時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要和變化，適時(shí)進(jìn)行修訂和完善，確保制度建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展同步推進(jìn)。

（二）各方協(xié)作加快“費(fèi)改稅”進(jìn)程

實(shí)現(xiàn)真正意義上的“費(fèi)改稅”，而不是當(dāng)前“費(fèi)的性質(zhì)，稅的運(yùn)作”模式。費(fèi)改稅一是稅務(wù)擁有全面的企業(yè)信息及個(gè)人收入情況，在核定所得稅時(shí)即能準(zhǔn)確核定社保繳費(fèi)基數(shù)，保證足額征收，應(yīng)收盡收。二是有利于規(guī)范收入來(lái)源渠道，增強(qiáng)籌資的強(qiáng)制性，強(qiáng)化社會(huì)保險(xiǎn)金的征收力度。三是以稅收形式籌集社會(huì)保險(xiǎn)資金，便于建立“收支兩條線”預(yù)算管理模式。

（三）加快社會(huì)保險(xiǎn)資金征繳監(jiān)管信息化建設(shè)

將建立綜合性的社保資金管理平臺(tái)擺放在首要位置，人力資源和社會(huì)保障行政管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以及財(cái)政、審計(jì)、代理銀行等部門應(yīng)聯(lián)合建設(shè)社會(huì)保險(xiǎn)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，資源整合與共享，提高征繳效率，進(jìn)而提高監(jiān)管效率。

（四）明確各方職責(zé)，齊抓共管，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的社保資金監(jiān)管體系

社保資金監(jiān)督是一個(gè)系統(tǒng)的管理工程，需要各部門各司其職，齊抓共管，需要全社會(huì)全方位地進(jìn)行監(jiān)督，才能取得良好效果。建議進(jìn)一步明確國(guó)庫(kù)、財(cái)政、稅務(wù)、人社等相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，全面提升社保資金監(jiān)督管理和服務(wù)水平，不斷創(chuàng)新完善社保資金監(jiān)管機(jī)制，共同打造適合中國(guó)國(guó)情的社保資金監(jiān)管體系。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析子系統(tǒng)。

范妮娜供職于中國(guó)人民銀行昆明中心支行;矣建華供職于中國(guó)人民銀行玉溪市中心支行;尹國(guó)君、陳藝供職于中國(guó)人民銀行德宏州中心支行;李瀟月供職于中國(guó)人民銀行臨滄市中心支行;楊韻供職于中國(guó)人民銀行昭通市中心支行