如何引導企業(yè)做好環(huán)境信息公開工作？

文|馮令澤南 田 蘊

為進一步引導和規(guī)范企事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作，加強對排污者生產(chǎn)經(jīng)營活動的監(jiān)督，環(huán)境保護部于2014年12月19日審議通過了《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》（以下簡稱《辦法》），對企業(yè)環(huán)境信息公開中的問題做出了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定，并成為指導生態(tài)環(huán)境部門開展企業(yè)環(huán)境信息公開工作的重要依據(jù)。然而由于《辦法》在實際操作層面的規(guī)定不夠具體、部分條文缺乏明確標準等原因，引發(fā)了生態(tài)環(huán)境部門和企事業(yè)單位在理解上存在分歧，形成了環(huán)境信息公開不夠全面，公開內(nèi)容、公開形式難以統(tǒng)一的局面。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使面對《辦法》中的同一款規(guī)定，不同主體之間的理解也存在著差異。造成這種差異的主要原因是《辦法》規(guī)定本身在具體化和可操作性方面存在不足。

企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容和途徑應當如何明確？

首先，內(nèi)容方面?！掇k法》第九條對重點排污單位應當公開的環(huán)境信息的內(nèi)容做出了規(guī)定，但以該條第四項中的建設項目環(huán)境影響評價為例，一份環(huán)境影響評價報告書動輒數(shù)百頁。因此在實踐中許多企業(yè)出于可行性的考慮，選擇不予公開環(huán)境影響評價或僅公開環(huán)評報告的審批狀況。此外，第九條第二項中關于公開主要污染物的規(guī)定同樣存在爭議。由于缺乏具體標準，各地生態(tài)環(huán)境部門和重點排污單位對主要污染物的認定各不相同，造成了公開內(nèi)容不一致，也給企業(yè)的環(huán)境信息公開工作增加了難度。

其次，途徑方面。盡管《辦法》第十條規(guī)定，重點排污單位履行環(huán)境信息公開義務應當通過其網(wǎng)站、企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開平臺或者當?shù)貓罂缺阌诠娭獣缘姆绞剑瑫r可以采取公告、公開發(fā)行的信息專刊、廣播、電視、信息公開服務、監(jiān)督熱線電話、信息公開欄、信息亭、電子屏幕、電子觸摸屏等途徑進行。但對公眾來說，零散的公開途徑會造成環(huán)境數(shù)據(jù)分散，增加公眾獲取信息的難度和成本。而從生態(tài)環(huán)境部門的角度來看，缺乏統(tǒng)一的公開途徑使得多頭申報、公開碎片化的情況大量增加，不利于環(huán)境信息的統(tǒng)一管理和監(jiān)督。

因此，針對現(xiàn)行企業(yè)環(huán)境信息公開過程中存在的內(nèi)容和途徑上的混亂，在結合淄博、紹興和沈陽等地實務經(jīng)驗的基礎上，建議通過“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的路徑加以應對。所謂“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”，是指在企業(yè)環(huán)境信息公開工作中，由地方生態(tài)環(huán)境部門根據(jù)《辦法》的立法精神和規(guī)定內(nèi)容，結合企業(yè)實際申報中的困難，形成一份制式的企業(yè)環(huán)境信息公開表，并要求公開義務主體以填寫、提交表格的方式來履行環(huán)境信息公開義務。在收到排污單位上報的環(huán)境信息公開表后，經(jīng)過審核確認信息無誤的，由生態(tài)環(huán)境部門作為窗口統(tǒng)一向社會公開。

在內(nèi)容方面，該表格項目的設計應當簡明、具體、易于理解、便于填寫，同時必須有效覆蓋企業(yè)需要依法公開的環(huán)境信息。具體要求是：在基礎信息方面，應當包括單位名稱、地址、法人代表及其相關信息、環(huán)保負責人及其相關信息、行業(yè)類別、主要產(chǎn)品名稱及規(guī)模等內(nèi)容；在污染信息方面，應當包括主要污染物名稱及排放方式、主要污染物排放濃度及總量、排污口的數(shù)量及分布、污染物排放標準及核定總量、污染物防治設施建設和運行情況、建設項目環(huán)境影響評價及其他環(huán)境保護行政許可情況、突發(fā)環(huán)境事件應急預案的制定情況等內(nèi)容；除此之外，根據(jù)各地環(huán)保工作的實際需要，可以在表格中增加統(tǒng)一社會信用代碼、所屬行政區(qū)域等信息以方便生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)督管理。

在途徑方面，建議由生態(tài)環(huán)境部門中主管企業(yè)環(huán)境信息公開的機構負責公示重點排污單位的環(huán)境信息。在“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的路徑之下，各重點排污單位的環(huán)境信息已被整合到表格當中，而這些表格最終會被收取到生態(tài)環(huán)境部門以備審查。因此，由生態(tài)環(huán)境部門來公開重點排污單位的環(huán)境信息具有天然的優(yōu)勢。而在實踐中，生態(tài)環(huán)境部門可以依托現(xiàn)有的網(wǎng)站，新增企業(yè)信息公開欄目作為環(huán)境信息公開表的公開途徑，僅需將各重點排污單位的環(huán)境信息公開表掃描上傳至網(wǎng)址即可。此舉在兼顧成本的基礎上，整合了環(huán)境信息的公開路徑，便于公眾獲取，具有可操作性。

綜上，采取“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的優(yōu)勢在于，不僅可以將重要的環(huán)境信息用一種清晰簡明、方便理解的方式呈現(xiàn)給公眾和監(jiān)管部門，而且也使負有公開義務的重點排污單位能夠直觀地看到需要公開的項目和內(nèi)容，更能將原本通過各種途徑公開的環(huán)境信息加以整合，通過政府部門的官方途徑統(tǒng)一公開。如此既增加了排污單位的公開效率，也保證了公開內(nèi)容的完整性和統(tǒng)一性。再輔之以針對企業(yè)的填表培訓和對公開內(nèi)容的審核監(jiān)督，足可通過《辦法》所規(guī)定的維護公民、法人和其他組織依法獲取環(huán)境信息，促進企業(yè)事業(yè)單位如實向社會公開環(huán)境信息，推動公眾參與監(jiān)督環(huán)境保護這一立法目標。

企業(yè)環(huán)境信息公開應當依照什么程序？

當下，企事業(yè)單位環(huán)境信息公開中并沒有一套可供參照的工作流程，因此無法針對每個執(zhí)行步驟做出具體要求，也不利于環(huán)境信息公開工作的制度化、標準化。在此，結合“統(tǒng)一制表、統(tǒng)一公開”的工作思路，提議整合企業(yè)環(huán)境信息公開工作流程，建立以“制表—指導—填寫—審查—公開”為核心的五步驟企業(yè)環(huán)境信息公開程序。有關企事業(yè)單位環(huán)境信息公開程序的詳細介紹如下：

第一步，如上文所述，地方應當依據(jù)法律規(guī)定和《辦法》要求，結合實踐情況制作統(tǒng)一的企業(yè)環(huán)境信息公開表，并以此作為后續(xù)公開工作的基礎。

第二步，地方生態(tài)環(huán)境部門在完成制表后，應當組織轄區(qū)內(nèi)重點排污單位參加環(huán)境信息公開表的填寫培訓?？梢杂缮鷳B(tài)環(huán)境部門中負責環(huán)境信息公開的專業(yè)人員對企業(yè)如何填報環(huán)境信息公開表做出說明，介紹表中各項目所需填寫的內(nèi)容，必要時可提供范本供企業(yè)參考。

第三步，企業(yè)收到本年度重點排污單位環(huán)境信息公開表之后，應當根據(jù)本單位實際情況，準確、全面地進行填寫，并按時報送給生態(tài)環(huán)境部門。

第四步，生態(tài)環(huán)境部門在收到本轄區(qū)內(nèi)各重點排污單位報送的環(huán)境信息公開表之后，應當對內(nèi)容進行初步審查，如發(fā)現(xiàn)企事業(yè)單位填寫存在疏漏、錯誤的，應當督促其及時補正。

第五步，由生態(tài)環(huán)境部門通過官方渠道對本轄區(qū)內(nèi)重點排污單位的環(huán)境信息進行統(tǒng)一公開。

以上流程覆蓋了企業(yè)環(huán)境信息公開的全過程，將公開工作細分為若干具體步驟，并針對每個步驟提出具體的要求和目標，契合了認識制度、分析制度、落實制度、保障制度的內(nèi)在邏輯，符合中共十九屆四中全會關于構建制度完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系的要求，在保障企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的同時兼具可操作性，值得參考。

企業(yè)環(huán)境信息公開中罰則的適用

《辦法》第十六條針對違反環(huán)境信息公開義務的主體設定了懲罰條款，對違反特定義務的企業(yè)由縣級以上生態(tài)環(huán)境部門責令公開，處三萬元以下罰款。本條規(guī)定的罰款額度并不高，尤其是對被納入本行政區(qū)域內(nèi)重點排污單位名錄、資力雄厚的企業(yè)來說更是如此。但需要說明的是，地方生態(tài)環(huán)境部門不能因罰款金額較低就將其作為一項日常的督導手段，對處罰的使用仍然需要謹慎。

慎用罰則的原因有二：其一，企業(yè)環(huán)境信息公開方面的制度本身沒有完全成熟。企業(yè)在理解有關制度時可能存在迷惑或誤解，再如前文所述，現(xiàn)行制度本身在關于企業(yè)環(huán)境信息公開的內(nèi)容、方式等問題上也存在不清楚、不明確的問題，因此企業(yè)違反環(huán)境信息公開義務的行為往往出于認識錯誤，而非對抗法律的主觀惡意。環(huán)境執(zhí)法的目的并不是罰款，而是通過特定的行政手段來督促企業(yè)積極履行義務，圓滿完成環(huán)境信息公開工作。在這個基礎上，對存在問題的企業(yè)應當以教育培訓為主，行政處罰為輔；其二，盡管三萬元以下的罰款并不一定直接影響企業(yè)的經(jīng)濟狀況，但在我國現(xiàn)行體制下，受到行政處罰就意味著企業(yè)被打上了“違法”的標簽。不僅要強制性的在政府網(wǎng)站上披露，企業(yè)也必須自行公開其受到行政處罰的事實。如此“標簽”會對企業(yè)在政府采購、工程招投標、稅收抵免、融資借款眾多方面產(chǎn)生負面影響。尤其我國現(xiàn)在正在建設多元聯(lián)動的社會信用體系，滿足特定條件的排污單位環(huán)境信用評估結果甚至會通過生態(tài)環(huán)境部門與銀證保、稅務及海關等機構之間的聯(lián)動機制，在整個社會信用體系中傳遞。這對企業(yè)的打擊是致命的，因此生態(tài)環(huán)境部門在做出行政處罰決定前有必要綜合考慮以上因素，做到過與罰相適應。