美國和澳大利亞海洋類國家公園管理建設(shè)對中國的啟示

祝明建 黃怡菲 徐 健 欒 博 余 鴻

1 國際國家海洋公園研究概述

美國哈特拉斯角國家海濱公園作為世界上首個國家海洋公園于1937年建立。此后，美國、澳大利亞、新西蘭、英國、日本等國陸續(xù)建立起各自的國家海洋公園體制，在70余年的研究探討與建設(shè)管理中，留下大量國際經(jīng)驗。

目前，國際上對于國家海洋公園的研究大部分著重于海洋公園對區(qū)域的影響，其中對區(qū)域生態(tài)環(huán)境的影響研究較多。王恒等[1]梳理近10年來國外相關(guān)文獻(xiàn)資料，指出國家海洋公園的建立有效保護了海洋自然資源和生物多樣性，但公園基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游項目開發(fā)、潛水活動、地下淡水抽取等人為活動會導(dǎo)致脆弱的海洋生態(tài)系統(tǒng)受損；Kaunda-Arara和Rose研究了國家海洋公園建立對漁業(yè)生產(chǎn)的影響，發(fā)現(xiàn)國家海洋公園的建立能保全海洋物種多樣性，從而通過經(jīng)濟物種的溢出提高區(qū)域漁業(yè)產(chǎn)量，但長期漁業(yè)效益取決于公園內(nèi)經(jīng)濟魚類的移動性、生命周期特性、現(xiàn)有捕撈水平等多種復(fù)雜因素[2]；Dixon研究了國家海洋公園建立對旅游發(fā)展的影響，認(rèn)為絕大多數(shù)海洋公園的建立能對游客產(chǎn)生很大的吸引力，可通過開發(fā)旅游業(yè)及娛樂業(yè)支持經(jīng)濟發(fā)展并創(chuàng)造就業(yè)機會[3]。

在國家海洋公園的規(guī)劃建設(shè)和運營管理方面，F(xiàn)rancis研究表明目前大部分國家海洋公園在選址規(guī)劃時更多基于人文因素而非生態(tài)考量[4]，應(yīng)重視公園中的物種分布和海岸基質(zhì)等各種生態(tài)環(huán)境因素，建設(shè)特色鮮明的國家海洋公園。對國家海洋公園經(jīng)營管理的研究中，對旅游者的研究占多數(shù)，其中Kalli Meyer指出潛水者是公園的最大用戶群[5]，應(yīng)提升公園遺產(chǎn)價值和管理水平，引導(dǎo)潛水者和其他各類游客在不破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的前提下進行活動，并積極進行環(huán)境監(jiān)測和容量控制。此外，White Alan指出國家海洋公園的規(guī)劃建設(shè)與管理牽涉居民、漁民、開發(fā)者等各方利益的協(xié)調(diào)平衡，在保護海洋生態(tài)環(huán)境之外，還要關(guān)注社區(qū)居民、漁民組織、地方政府、經(jīng)濟合作伙伴和旅游開發(fā)商等群體，進行交互式規(guī)劃，促進各相關(guān)利益群體的合作，從而促進國家海洋公園的發(fā)展[6]。

在國家海洋公園研究中，跨學(xué)科、跨領(lǐng)域的合作已成國際趨勢，但研究內(nèi)容分布不均衡，目前多數(shù)研究的重點在于分析公園環(huán)境影響，關(guān)于規(guī)劃建設(shè)和營運管理的研究僅占極少數(shù)，尤其遴選標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境監(jiān)測方面相對匱乏。肖練練等指出國內(nèi)對于國家公園的研究主要停留在宏觀層面，而缺乏對建設(shè)規(guī)程、遴選標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃與系統(tǒng)管理等中微觀層面問題的系統(tǒng)研究[7]。

下文運用了文獻(xiàn)調(diào)研、比較分析方法，主要結(jié)合美國比斯坎、海峽群島和澳大利亞大堡礁國家公園的實際情況，總結(jié)其在海洋類國家公園的政策法律背景、遴選標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃體系、管理運營、環(huán)境監(jiān)測以及公眾參與方面的經(jīng)驗。

2 美國與澳大利亞海洋類國家公園管理經(jīng)驗

2.1 區(qū)位與概況介紹

美國比斯坎國家公園屬于海濱型國家公園，位于佛羅里達(dá)州南部(圖1)，公園內(nèi)90%被海水覆蓋，有典型的紅樹林和珊瑚礁景觀，以及一萬多年人類歷史遺跡和沉船遺跡。每年有50余萬游客到此參觀游憩，進行觀光、垂釣、潛水、乘船、劃船、野營，并參與各種展覽、教育和親子活動。公園的旅游接待業(yè)為當(dāng)?shù)靥峁┝?00多個就業(yè)崗位，創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟收入[8]。

美國海峽群島國家公園屬于海島型國家公園，是位于南加州太平洋海面上一系列島嶼中的5個，包括圣克魯斯島、阿娜卡帕島、圣巴巴拉島、圣羅莎島和圣米格爾島(圖2)。由于海峽群島地理位置偏僻，與大陸割離，以孕育出特有的植物和野生動物而聞名，人們可在園內(nèi)進行遠(yuǎn)足、露營、野餐、游船、潛水、沖浪、垂釣和觀賞動植物等活動[9]。

圖1 比斯坎國家公園規(guī)劃地圖(引自美國國家公園管理局)

澳大利亞大堡礁國家海洋公園位于澳大利亞東北部的昆士蘭省對岸(圖3)，于1975年通過大堡礁國家公園法案而成立，總面積344 400km2，公園內(nèi)保存著世界上最大最長的活體珊瑚礁群，總長達(dá)2 300km，最寬處250km。珊瑚礁作為大堡礁國家公園內(nèi)最著名的景觀，僅占據(jù)了公園7%左右的規(guī)模，其他區(qū)域包括從內(nèi)陸淺灘到深海，都是各種海洋生物的棲息地[10]。

2.2 政策與法律背景

美國有1916國家公園基本法、瀕危物種法、歷史遺跡法、國家環(huán)境政策法等國家公園體系法律。另有針對比斯坎國家公園獨立立法的授權(quán)法，該法規(guī)定了比斯坎國家公園的邊界、意義和其他具體內(nèi)容，是管理該國家公園的重要依據(jù)。管理綱要規(guī)定了本公園的開放時間、關(guān)閉區(qū)域和禁止項目以及對公共使用的限制等內(nèi)容。由于管理綱要是針對公園情況制定，隨公園情況的改變而適時更新，以求科學(xué)有效地指導(dǎo)公園管理。海峽群島國家公園除上述基本法外，還有針對公園情況每年修編的海峽群島國家公園地方性法規(guī)，規(guī)定了園內(nèi)人為活動的細(xì)節(jié)準(zhǔn)則，相當(dāng)于比斯坎國家公園的管理綱要。海峽群島海洋保護區(qū)法規(guī)規(guī)定了公園內(nèi)11處海洋保護區(qū)和2處保育區(qū)，明確每個區(qū)域的適宜活動及其限制。

澳大利亞國家海洋公園以《大堡礁國家公園法》(1975)為基本法律，其為國家海洋公園的建立和管理提供了總體指導(dǎo)。《昆士蘭海洋公園法》(1990)補充了對昆士蘭省毗鄰海域的保護規(guī)定。除《堡礁海洋公園條例》(1983)、《海岸保護和管理法》(1995)、《海洋公園法》(2004)以及《環(huán)境保護和多樣性保護法》(1999)等有關(guān)法律外，大堡礁海洋公園的管理也以《大堡礁地區(qū)條例》《大堡礁海洋公園條例》(2000)、《環(huán)境保護和生物多樣性保護法》(1999)等一系列專項法規(guī)條例為依據(jù)[11]。

2.3 遴選標(biāo)準(zhǔn)

國家海洋公園遴選標(biāo)準(zhǔn)由一系列條件或特性及其對應(yīng)權(quán)重組成，有關(guān)機構(gòu)將根據(jù)遴選標(biāo)準(zhǔn)對候選公園進行評估賦分，最終選出達(dá)到預(yù)設(shè)目標(biāo)分值的國家公園。一般來說，遴選標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)性質(zhì)細(xì)分為幾類目錄，包括生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)、社會性標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)以及實用性標(biāo)準(zhǔn)等，區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)的各類次級目錄包含詳細(xì)評價指標(biāo)。如生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)包括物種多樣性、自然真實性、生態(tài)代表性等；社會性標(biāo)準(zhǔn)包括教育科研可操作性、文化價值、美學(xué)價值等。遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)國家公園項目屬性而具體制定，如根據(jù)目標(biāo)的不同，以嚴(yán)格保護原生環(huán)境為重點的國家公園和以科普旅游為重點的國家公園應(yīng)制定不同的遴選標(biāo)準(zhǔn)，前者應(yīng)強調(diào)生態(tài)性標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重，而后者應(yīng)強調(diào)經(jīng)濟性標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重。

圖2 海峽群島國家公園地圖(引自美國國家公園管理局)

圖3 大堡礁國家海洋公園區(qū)位圖(引自澳大利亞大堡礁國家海洋公園網(wǎng)站)

Callum Roberts對近期國家海洋公園遴選中愈發(fā)偏向社會經(jīng)濟性和投機主義的現(xiàn)象表示擔(dān)憂，認(rèn)為不基于嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的遴選標(biāo)準(zhǔn)而錯誤選擇國家海洋公園，很可能付出極大代價[12]。以明確的目標(biāo)導(dǎo)向為基礎(chǔ)，根據(jù)科學(xué)系統(tǒng)的遴選標(biāo)準(zhǔn)進行評估，可以有效選出最契合要求的國家公園，避免公園選擇的隨意性和同質(zhì)化。有關(guān)方面應(yīng)慎重看待一些具有較強地方意義、擁有大量地方支持或僅需較低建設(shè)成本，但未能達(dá)到實際國家水準(zhǔn)的候選公園，以長遠(yuǎn)眼光和專業(yè)態(tài)度遴選國家公園。

2.4 規(guī)劃體系

美國國家公園管理局對各類國家公園包括國家海洋公園進行統(tǒng)一管理。美國國家海洋公園始終將保護園區(qū)生態(tài)環(huán)境和原始景觀放在第一位，在此基礎(chǔ)上適度開發(fā)游憩和教育活動?？傮w管理規(guī)劃、戰(zhàn)略規(guī)劃、實施規(guī)劃以及年度工作規(guī)劃和報告，組成了美國國家公園的規(guī)劃體系，從不同層面指導(dǎo)公園建設(shè)、管理與發(fā)展[13]。海洋類國家公園作為國家公園中特別的一類，其管理營運在總體上遵從國家公園各層次法規(guī)的要求，而管理細(xì)節(jié)上因園而異、科學(xué)營運。比斯坎國家公園總體管理規(guī)劃綜合指導(dǎo)了比斯坎灣生態(tài)系統(tǒng)的延續(xù)、人文資源的保護和旅游體驗的塑造。公園最近一版總體管理規(guī)劃于2015年修編完成，其在吸收各方意見、進行廣泛公眾參與和咨詢后，最終從8個候選方案中選擇最優(yōu)者。公園總體管理規(guī)劃中應(yīng)用了區(qū)劃概念，規(guī)定了各公園、各區(qū)域用途和限制，關(guān)注珊瑚生態(tài)系統(tǒng)的健康和對漁業(yè)活動的管理。比斯坎國家公園內(nèi)垂釣活動頻繁，受到佛羅里達(dá)州政府的直接管理，單獨編制了針對比斯坎公園垂釣活動的法案。

圖4 海峽群島保護區(qū)規(guī)劃圖(引自《海峽群島國家公園總體管理規(guī)劃》)

海峽群島國家公園基本文件作為公園規(guī)劃的基礎(chǔ)資料和文件，統(tǒng)一了各層級規(guī)劃的重心和基線，為公園規(guī)劃管理提供基本指導(dǎo)。文件闡明公園的意義特征和資源價值，并評估規(guī)劃需求，確定規(guī)劃問題，以此指導(dǎo)所需的相關(guān)研究和數(shù)據(jù)調(diào)研?？傮w管理規(guī)劃以保護海峽群島國家公園的自然和人文資源、適度發(fā)展休閑娛樂為目標(biāo)，制定了園內(nèi)各方面事務(wù)的管理策略，包括公園與所在地區(qū)的統(tǒng)籌發(fā)展、海洋保護區(qū)規(guī)劃(圖4)、園內(nèi)經(jīng)營設(shè)施的開發(fā)維護、歷史建筑保護規(guī)劃和荒野保護規(guī)劃等。商業(yè)計劃梳理了公園經(jīng)濟方面的發(fā)展歷程，結(jié)合公園經(jīng)營現(xiàn)狀和資金情況，提出公園規(guī)劃重點和融資策略。針對海峽群島火災(zāi)等突發(fā)事故及災(zāi)難，公園特別編制消防管理規(guī)劃，為防災(zāi)和突發(fā)事故處理提供指導(dǎo)和支持。除以上主要規(guī)劃外，公園還有關(guān)于各個島嶼針對性規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施的具體規(guī)劃，如圣克魯斯島旅游規(guī)劃和電信工程規(guī)劃。

大堡礁地區(qū)規(guī)模大、環(huán)境復(fù)雜、影響范圍廣，其管理涉及地方政府、州政府、聯(lián)邦政府甚至國際社會。為提高管理效率，澳大利亞授權(quán)大堡礁國家公園管理局為大堡礁的法定管理機構(gòu)，對其進行垂直管理。大堡礁海洋公園的規(guī)劃體系主要包括分區(qū)規(guī)劃、管理計劃和場地規(guī)劃[14]。大堡礁分區(qū)規(guī)劃(圖5)將整個海洋公園分成19個區(qū)段，場地規(guī)劃將各區(qū)段分為一般使用區(qū)、棲息地保護區(qū)、保護區(qū)公園、海洋國家公園、保護區(qū)、科研區(qū)、緩沖區(qū)和英聯(lián)邦島嶼區(qū)，各區(qū)對應(yīng)不同的管理規(guī)定，包括各區(qū)允許和禁止的活動列表，以及每項活動實施的細(xì)節(jié)要求；管理計劃作為對分區(qū)規(guī)劃的詳細(xì)補充，主要針對園內(nèi)承擔(dān)密集使用的區(qū)域，根據(jù)該區(qū)域自然、科學(xué)、文化、遺產(chǎn)的使用價值，規(guī)定可容納進入量，解決該區(qū)域內(nèi)的特定問題；場地規(guī)劃是針對大堡礁區(qū)域內(nèi)特定地點的專項規(guī)劃，通過與利益相關(guān)者的密切協(xié)商來明確該場地的獨特屬性，關(guān)注特定的利用問題和累積影響，并對私人和公眾進入機會進行平衡。

2.5 運營管理

大堡礁國家海洋公園提倡一種“珊瑚礁友好型”活動形式，人們可以在公園內(nèi)劃船、觀賞動植物、潛水、垂釣、水上機動活動、登島游憩等，但每項活動都有詳細(xì)的規(guī)則要求，游客不可以從公園帶走任何物品，以保護公園內(nèi)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)和其他海洋生物與環(huán)境的健康安全。在園內(nèi)進行商業(yè)活動和業(yè)務(wù)需事先申請許可證，大堡礁國家海洋公園許可系統(tǒng)條例明確了許可管理方法，說明了申請許可證的流程，并指導(dǎo)公園工作人員對各類申請進行環(huán)境風(fēng)險影響評估，程序有4個主要階段：調(diào)研、評估、決策、審計/合規(guī)。公園向每位入園游客征收環(huán)境管理費6.5美元，在園內(nèi)停留時間不足3h的游客3.25美元，進行特殊活動的游客需繳納不同的費用。所有的這些費用將上交大堡礁國家公園，用于監(jiān)測、管理和改善大堡礁的可持續(xù)性和耐受性，并用于海洋公園管理的各個方面，包括教育科研、巡航船隊、園區(qū)規(guī)劃、公共泊岸、珊瑚礁保護標(biāo)識、園區(qū)標(biāo)識和地圖等。公園透明公開游客環(huán)境管理費數(shù)據(jù)報告，人們可以了解詳情并進行合法的問詢和維權(quán)。

海峽群島國家公園不設(shè)門票費用，不設(shè)旅館酒店、商店和餐廳，但從遠(yuǎn)足路線、垃圾管理、垂釣區(qū)域、火煙使用、船只使用等各個方面嚴(yán)格設(shè)置了各項規(guī)定，力求消除人為影響，最大程度保護海島原始生態(tài)。海峽群島國家公園報告簡要匯報公園的狀況，并介紹公園領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的工作概況與未來計劃。在商業(yè)合作方面，公園的游客服務(wù)列表詳盡列出了所授權(quán)的15家公司在園內(nèi)提供的各種商業(yè)旅游服務(wù)。若要在公園內(nèi)提供商業(yè)旅游服務(wù)、拍攝商業(yè)電影或舉行特殊活動，必須先申請獲取商業(yè)使用授權(quán)、拍攝許可證，或特殊用途許可證，方能進行以上活動。

比斯坎國家公園自然和歷史人文資源豐富，加之緊鄰邁阿密城，使其成為各種特別活動的理想舉行地。公園對有意在園內(nèi)舉辦的每類集體或個人活動、科研項目和商業(yè)項目等都要求申請許可，經(jīng)國家公園管理局工作人員核查評估后決定允許與否。公園管理綱要定期更新，規(guī)定了公園的開閉時間、各區(qū)域準(zhǔn)入情況和活動引導(dǎo)等內(nèi)容。比斯坎國家公園不收取門票費用，對特殊活動另設(shè)收費，如在艾利奧特島野營需繳納25美元，預(yù)訂博卡赤塔亭樓4h的使用權(quán)需繳納200美元。此外，公園持續(xù)監(jiān)測并公開各項數(shù)據(jù)，包括年度游客總數(shù)統(tǒng)計、月度公眾使用統(tǒng)計報告等。公園還和南佛羅里達(dá)國家公園基金會、學(xué)生保護聯(lián)合會、大邁阿密公會與旅游局等組織合作進行各項運營管理。

表1 美國國家公園公眾參與形式表

2.6 環(huán)境監(jiān)測

大堡礁國家海洋公園每5年發(fā)布一次大堡礁狀況報告，期間審查大堡礁的健康、風(fēng)險和未來可能出現(xiàn)的情況，旨在以一種負(fù)責(zé)、透明的方式，提供定期、可靠的評估珊瑚礁健康和管理的方法。此外，《二十五年管理計劃》對大堡礁世界遺產(chǎn)區(qū)進行了全面戰(zhàn)略評估，著眼于海洋環(huán)境和鄰近海岸沿線，研究自然遺產(chǎn)價值的延續(xù)。該計劃致力于大堡礁的長期可持續(xù)發(fā)展，由澳大利亞政府、昆士蘭政府與漁業(yè)組織、農(nóng)業(yè)組織、研究部門等合作伙伴協(xié)商制定，明確大堡礁生態(tài)管理的行動目標(biāo)，強調(diào)全礁范圍的綜合監(jiān)測。為應(yīng)對珊瑚礁面臨的挑戰(zhàn)，公園制定《大堡礁2050長期可持續(xù)發(fā)展計劃》作為大堡礁保護的總體戰(zhàn)略，指導(dǎo)并協(xié)調(diào)遠(yuǎn)至2050年的保護管理工作，提出保護其價值、健康和復(fù)原力的行動，提倡生態(tài)可持續(xù)利用。

美國國家公園管理局開發(fā)了一項長期生態(tài)監(jiān)測計劃，協(xié)助公園管理者對公園自然資源和生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀與趨勢進行廣泛了解，以此作為決策的依據(jù)，并與其他機構(gòu)和公眾合作，以長期保護公園生態(tài)系統(tǒng)[15]。該監(jiān)測計劃覆蓋了32個生態(tài)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，包含270多個公園，其基本步驟包括：1)明確定義目標(biāo)和對象；2)編譯和總結(jié)現(xiàn)有信息；3)開發(fā)概念模型；4)選擇指標(biāo)并排序；5)總體抽樣設(shè)計；6)制定監(jiān)測協(xié)議；7)建立數(shù)據(jù)管理、分析和報告程序。

2.7 公眾參與

大堡礁國家海洋公園開設(shè)Eye on the Reef項目，鼓勵游客、漁民、科研人員、巡航人員以及管理者，通過下載官方App上傳實拍照片，向公園報告大堡礁的異常，推進全民監(jiān)測評估大堡礁的實況和健康。同時，公園還邀請科學(xué)專業(yè)人士參與大堡礁的踏勘調(diào)研。所有通過該項目收集到的數(shù)據(jù)都會在官方網(wǎng)站上公開，供注冊用戶使用，是科研人員作進一步研究和監(jiān)測的良好資料。此外，各種規(guī)劃的公訊期和平日管理期也歡迎公眾提供廣泛意見。

美國國家公園的公眾參與途徑和形式主要分為3類，包括政府信息公開、公眾信息反饋和互動交流[16](表1)。比斯坎和海峽群島國家公園開設(shè)多種志愿崗位和活動，如解說與游客服務(wù)、環(huán)境教育與延伸、資源管理、公園維護等，人們有多種為公園建設(shè)出一份力的機會。人們還可以隨時向公園電子郵箱反饋意見，對修編中的公園規(guī)劃提出看法建議，也可參與非營利組織海峽群島基金會幫助保護海洋公園，更可以關(guān)注公園的崗位公示，應(yīng)聘成為實習(xí)或正式工作人員。

3 中國國家公園建設(shè)背景及海洋類國家公園建設(shè)現(xiàn)狀

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年9月印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》[17](以下簡稱《方案》)，明確了國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。該方案從7個方面對國家公園體制建設(shè)提供指導(dǎo)，包括總體要求、科學(xué)界定國家公園內(nèi)涵、建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制、建立資金保障制度、完善自然生態(tài)系統(tǒng)保護制度、構(gòu)建社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展制度和實施保障，并具體提出23條針對性措施。建立國家公園體制是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容，黨的十八屆三中全會也將此列為重點改革任務(wù)?！斗桨浮窂娬{(diào)，應(yīng)立足我國國情，總結(jié)試點經(jīng)驗，借鑒國際有益做法，以加快構(gòu)建國家公園體制。

截至目前，我國有包括三江源國家公園等10處國家公園體制試點。以上試點中，囊括了森林生態(tài)、野生動植物、內(nèi)陸濕地等陸地類自然型和文化型國家公園，卻未有海洋類國家公園入選。我國的國家地質(zhì)公園、國家森林公園、國家濕地公園等各類陸地國家公園發(fā)展較早且數(shù)量眾多，相較之下，國家海洋公園的發(fā)展顯得滯后不少。我國大陸海岸線和島嶼海岸線長達(dá)3.2萬km，大小島嶼多至6 961個，擁有跨越熱帶、亞熱帶和溫帶的豐富海洋資源和海洋景觀。我國首批國家級海洋公園于2011年由國家海洋局發(fā)布成立[18]，此后至今已建立的國家級海洋公園共計42處[19]，但在分布和類型上還存在缺陷，以海洋和海岸生態(tài)系統(tǒng)以及野生動物保護為主，缺乏對生物多樣性和非生物資源的保護，其中大部分在本質(zhì)上只是陸地自然保護區(qū)往海洋方向拓展而已。分布上，在渤海沿岸和廣東至海南沿岸分布密集，而黃海至東海沿線分布稀少[20]。在這些已經(jīng)建立的國家級海洋公園中，缺乏對保護與開發(fā)之間矛盾的有效平衡，影響了經(jīng)濟收益和保護效果。即使有《中華人民共和國海島保護法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《海洋保護區(qū)宣言》《海洋特別保護區(qū)管理辦法》《國家級海洋公園評審標(biāo)準(zhǔn)》等法律法規(guī)，但針對國家海洋公園規(guī)劃與管理的法規(guī)文件尚未到位，國家海洋公園的規(guī)劃建設(shè)工作仍然任重而道遠(yuǎn)。

4 美國與澳大利亞海洋類國家公園經(jīng)驗對中國的啟示

海洋類國家公園首先是一個國家公園，學(xué)界的研究已總結(jié)出各項關(guān)于國家公園的管理經(jīng)驗，包括：1)建立完備的法律法規(guī)體系；2)編制多層次的保護管理規(guī)劃，重視分區(qū)規(guī)劃；3)嚴(yán)格管理游客行為和特許經(jīng)營活動；4)重視科普功能和公眾參與；5)充分利用社會經(jīng)濟資源；6)與社會各界進行合作監(jiān)管。學(xué)界的經(jīng)驗建議涵蓋宏觀體制建設(shè)到公園管理細(xì)節(jié)的各個層面，是國家公園得以順利建立、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要措施。

而海洋國家公園作為海洋區(qū)域上的國家公園，其規(guī)劃管理與國內(nèi)大多數(shù)的陸地型國家公園存在差異。在國家海洋公園規(guī)劃建設(shè)初期，應(yīng)注意以下問題。

首先，建立針對海洋公園的完備的法律法規(guī)體系和規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)。我國已有關(guān)于海洋的綜合性法規(guī)條例如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》《中華人民共和國海島保護法》《全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》《中華人民共和國水生野生動物保護實施條例》等，部分省份也有相應(yīng)的《海域使用條例》和《海洋環(huán)境保護條例》，但關(guān)于海洋保護區(qū)的法律只有《海洋特別保護區(qū)管理辦法》，尚無關(guān)于國家級海洋公園的法律。立法保護是我國海洋國家公園規(guī)劃建設(shè)的首要重點。沒有完善的、操作性強的法律來控制指導(dǎo)，海洋國家公園的建立難以系統(tǒng)有序地進行。

其次，加強對海洋公園概念與意義的國民認(rèn)知普及。我國雖已建立42個國家級海洋公園，但人民對其并不熟悉，對海洋公園的理解并不全面。應(yīng)糾正民眾認(rèn)為海洋公園是單純旅游項目的偏見，明晰海洋公園集保護、游憩和教育于一體的概念定位，是現(xiàn)代和后代的自然財富。應(yīng)從管理者層面到民眾層面，明確海洋公園建立的現(xiàn)實意義和長遠(yuǎn)益處，加深民眾對國家海洋公園的了解和保護意識，為國家海洋公園的建立打好群眾基礎(chǔ)。

第三，建立科學(xué)系統(tǒng)的國家海洋公園遴選機制，選址應(yīng)均衡覆蓋我國海域沿岸，豐富主題類型。我國海岸線綿長，現(xiàn)狀海洋公園主要集中在渤海沿岸和廣東至海南沿岸，應(yīng)多加注意黃海和東海區(qū)域海洋公園的建設(shè)保護。類型方面，要兼顧海島型和海灣型，除了野生動物外也要關(guān)注其他海洋生物和環(huán)境。不可單一地從陸地向海洋延伸，單調(diào)保護紅樹林和?？跒┩?，應(yīng)更多以海洋為中心，注重不同氣候區(qū)和不同海域內(nèi)的生物多樣性，在保護海洋生態(tài)系統(tǒng)的前提下進行適當(dāng)開發(fā)，從而豐富海洋公園的層次，彰顯各海洋公園的特色，提升其知名度。

第四，提高國家海洋公園的交通可達(dá)性和可進入性。由于海洋公園大部分由水域構(gòu)成，不能通過步行或車輛到達(dá)大部分區(qū)域，水上交通成為海洋公園建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)。海灣型國家公園可由陸地進入，而海島型國家公園則更加依靠船艇交通運送旅客和物資，建造安全便捷、連接性強、覆蓋范圍廣的海上交通系統(tǒng)，提高國家海洋公園的交通可達(dá)性和可進入性，從而提高人們的旅游意愿，也便于公園內(nèi)各項監(jiān)測和管理工作的開展。