完善中國環(huán)境與健康關(guān)系的法律制度*
——基于健康權(quán)視角

王志鑫

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400044)

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會受經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口增長等因素影響，環(huán)境問題日漸顯現(xiàn)，環(huán)境污染損害人體健康的事件呈現(xiàn)高發(fā)、頻發(fā)態(tài)勢，已成為影響人民健康、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的重要因素。為應(yīng)對環(huán)境與健康問題，黨和國家適時(shí)推出“健康中國”戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“沒有全民健康，就沒有全面小康；要把人民健康放在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位?！盵1]中共中央政治局于2016年討論并通過了《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》(以下簡稱《綱要》)，《綱要》提出未來15年要大力推進(jìn)以公眾健康保障為核心的健康中國建設(shè)。相較于“健康中國2020”戰(zhàn)略，《綱要》最顯著的特點(diǎn)在于從醫(yī)療之外的角度探討健康保障問題，即從影響健康的外在要素出發(fā)，將環(huán)境保護(hù)歸入健康保障體系加以統(tǒng)籌考量。環(huán)境與健康問題關(guān)乎個人利益、公眾健康、社會福祉及國家發(fā)展，必然觸及多方主體權(quán)益，亟需穩(wěn)固的法律制度予以保障。本研究試圖從健康權(quán)視角探討如何完善中國環(huán)境與健康法律制度，以期對環(huán)境與健康問題規(guī)制拋磚引玉。

1 中國環(huán)境與健康法律制度的現(xiàn)狀和困境

1.1 中國環(huán)境與健康法律制度的現(xiàn)狀

(1) 積極回應(yīng)環(huán)境健康問題是中國的基本政策

環(huán)境健康問題歷來為黨和國家所重視。1994年公布的《中國21世紀(jì)議程》第9章(衛(wèi)生與健康)要求降低乃至消除環(huán)境污染和公害對人體健康的危害，防控因各種環(huán)境污染因素對健康產(chǎn)生的潛在威脅。溫家寶總理曾在第六次全國環(huán)境保護(hù)大會上強(qiáng)調(diào)：“人民群眾的生活質(zhì)量和身心健康與生態(tài)環(huán)境的好壞息息相關(guān)?！痹l(wèi)生部等于2007年頒發(fā)了首個規(guī)范環(huán)境與健康工作的綱領(lǐng)性文件——《國家環(huán)境與健康行動計(jì)劃(2007—2015)》(以下簡稱《計(jì)劃》)，為開創(chuàng)環(huán)境與健康工作新局面指明了方向。隨后，《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《國家環(huán)境保護(hù)“十三五”環(huán)境與健康工作規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)和《國家環(huán)境保護(hù)環(huán)境與健康工作辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)等文件相繼出臺，其核心在于強(qiáng)化國家防控環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)能力，提高公眾健康保障力度，促進(jìn)環(huán)境與健康工作有序進(jìn)行。

(2) 保障人體健康是中國環(huán)境與健康立法的重要目的

中國環(huán)境與健康法律規(guī)范一貫關(guān)注環(huán)境污染對人體健康的危害問題，如《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《藥品管理法》《食品安全法》《傳染病防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《放射性污染防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《動物防疫法》《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》等法律規(guī)范皆明確“保障人體健康”的立法目的。尤其是《環(huán)境保護(hù)法》，不僅確立了保障人體健康的目的，還制定了具有突破意義的第39條，即通過在環(huán)境基本法中認(rèn)可環(huán)境與健康工作的獨(dú)特性及重要性，為其專項(xiàng)立法、部門及地方立法打下根基。

(3) 創(chuàng)設(shè)了環(huán)境與健康具體法律制度

一是建立了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度?！董h(huán)境保護(hù)法》第39條規(guī)定，國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評估制度。法律首次確認(rèn)和闡述了環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度，為下一步政策出臺推廣開拓了思路?！掇k法》提出要構(gòu)建以突出環(huán)境健康問題為治理導(dǎo)向的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。原環(huán)境保護(hù)部于2009年發(fā)布了首份《國家污染物環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)名錄》，并于2018年首次啟動了中國居民環(huán)境與健康素養(yǎng)監(jiān)測工作，隨后分別在浙江和山東兩個縣啟動了國家環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)工作，這一系列有益探索為有效把握公民環(huán)境與健康素養(yǎng)水平，完善環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理制度夯實(shí)了基礎(chǔ)。

二是實(shí)行了環(huán)境健康影響評價(jià)制度。為科學(xué)、公正、準(zhǔn)確地評估與處理公眾環(huán)境污染致?lián)p事件，原衛(wèi)生部于2001年頒布了《環(huán)境污染健康影響評價(jià)(試行)》，以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)處理排污者與受污染損害者的糾紛。國務(wù)院于2009年頒布的《規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)條例》規(guī)定，在進(jìn)行規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)時(shí)，必須將規(guī)劃實(shí)施對環(huán)境和公眾健康可能產(chǎn)生的長期影響作為分析、預(yù)測和評判的主要內(nèi)容。

(4) 構(gòu)建了環(huán)境與健康工作管理體制

中國環(huán)境與健康早期工作主要由各級衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)，旨在消除原生環(huán)境對健康的影響，提升對寄生蟲病和感染性疾病的防范能力。原環(huán)境保護(hù)總局、原衛(wèi)生部分別于2002年、2005年成立了環(huán)境與健康監(jiān)測處和環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所，從各自領(lǐng)域管理中國環(huán)境與健康事務(wù)。隨著國家對環(huán)境與健康治理體系與能力的推進(jìn)，十九大報(bào)告提出要統(tǒng)一生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部門的改革任務(wù)。國家于2018年組建了生態(tài)環(huán)境部，從結(jié)構(gòu)上確立其作為環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理最優(yōu)資源調(diào)度者的地位，進(jìn)一步優(yōu)化了以防控公民健康風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)的環(huán)境與健康管理體制機(jī)制[2]。生態(tài)環(huán)境部組建后舉辦了環(huán)境與健康綜合數(shù)據(jù)和技術(shù)培訓(xùn)班，出臺了《環(huán)境與健康數(shù)據(jù)字典(第一版)》《生態(tài)環(huán)境信息基本數(shù)據(jù)集編制規(guī)范》，有效加強(qiáng)了環(huán)境與健康基礎(chǔ)信息工作。同時(shí)，環(huán)保和衛(wèi)生等部門也積極加強(qiáng)合作，共同探索構(gòu)建環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制。2005年至今，原環(huán)境保護(hù)總局和原衛(wèi)生部已共同舉辦4屆國家環(huán)境與健康論壇，誠邀政府、科研機(jī)構(gòu)、高校等人員一同商討環(huán)境與健康工作的問題、時(shí)機(jī)和挑戰(zhàn)。2008年，中國成立了國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，初步構(gòu)建了多部門協(xié)作管理機(jī)制。

1.2 中國環(huán)境與健康法律制度面臨的困境

(1) 環(huán)境與健康法律體系尚未形成

雖然《環(huán)境保護(hù)法》第39條規(guī)定了環(huán)境與健康的某些內(nèi)容，但環(huán)境與健康法律體系遠(yuǎn)未成形。一是環(huán)境與健康專項(xiàng)法律缺失，各種相關(guān)規(guī)定散見于環(huán)境、衛(wèi)生、勞動等方面的法律中，難以有效應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的環(huán)境健康形勢。即使有一些專門針對環(huán)境與健康的法律條文，但因規(guī)定過于原則化和模塊化，缺乏支撐性的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系而難以發(fā)揮效果；且因法律對環(huán)境與健康管理方式規(guī)定的缺失，環(huán)境管理與健康管理制度銜接不足。二是環(huán)境與健康立法目的處于割裂狀態(tài)，在環(huán)境立法領(lǐng)域的表現(xiàn)尤為明顯。中國環(huán)境法律雖已明確“保障人體健康”的立法目的，但在實(shí)踐中，“保障人體健康”并未獲得“首要目標(biāo)”地位而常常讓位于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)。受立法目的所限，具體環(huán)境法律制度設(shè)計(jì)上并未深入考量環(huán)境污染與健康問題的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，長期注重對環(huán)境污染與風(fēng)險(xiǎn)的防治，忽視了環(huán)境污染對公眾健康的損害。

(2) 環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系割裂

環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是制定環(huán)境與健康法律規(guī)范，管理環(huán)境與健康事務(wù)的重要依據(jù)。但當(dāng)前環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)大體呈現(xiàn)相互獨(dú)立且體系割裂的局面。一是尚未建立符合國情的環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系。受技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，中國在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中往往傾向于借鑒和參考其他國家或國際組織的內(nèi)容，考慮到中國在人口特征、族群生理機(jī)能及環(huán)境背景值等方面的特殊性，這種借鑒和參考客觀上難以真正落地。二是諸多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)未確立保障人體健康的中心地位，有些標(biāo)準(zhǔn)甚至未包含人體健康內(nèi)容[3]。截至2016年7月1日，中國已公布國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)1 969項(xiàng)，其中現(xiàn)行有效標(biāo)準(zhǔn)1 720項(xiàng)[4]。但這些標(biāo)準(zhǔn)的中心價(jià)值即保障人體健康并未獲得法律肯認(rèn)，導(dǎo)致現(xiàn)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)能力不足。三是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)與衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)融合度較低，兩者各自為政現(xiàn)象明顯，難以合力控制因環(huán)境問題引發(fā)的公共健康風(fēng)險(xiǎn)[5]。四是許多標(biāo)準(zhǔn)在制定后多年未得到系統(tǒng)性修訂，不能準(zhǔn)確反映當(dāng)前環(huán)境健康科學(xué)研究的最新成果，難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求。

(3) 環(huán)境健康損害賠償制度不完善

雖然《環(huán)境保護(hù)法》已明確環(huán)境污染者責(zé)任追究制度，但環(huán)境健康損害賠償制度仍不完善：一是環(huán)境健康損害鑒定機(jī)制不健全。在環(huán)境污染損害鑒定問題上，中國實(shí)行的是由環(huán)保部門指定或推薦機(jī)構(gòu)對環(huán)境污染損害進(jìn)行司法鑒定。這種統(tǒng)一鑒定制度，有利于簡化環(huán)境污染損害鑒定程序，節(jié)約鑒定成本。但在實(shí)際中，環(huán)境污染損害鑒定的專業(yè)化、體系化進(jìn)程依然滯后于當(dāng)前環(huán)境污染損害糾紛解決的要求，尤其是判斷環(huán)境污染行為與健康損害結(jié)果之間的因果關(guān)系，確定損害程度、范圍及損失額等關(guān)鍵技術(shù)問題尚未得到較好解決[6]。二是環(huán)境健康損害賠償資金保障制度不健全。當(dāng)前許多影響范圍較大的環(huán)境污染損害事件大多還是由政府負(fù)責(zé)善后賠償，但這種賠償模式并未真正落實(shí)《環(huán)境保護(hù)法》中的責(zé)任追究制度。中國雖較早推行環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)，但該險(xiǎn)種大多集中于環(huán)境污染后的修復(fù)領(lǐng)域，對環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)涉及較少；且已有險(xiǎn)種只是解決因突發(fā)環(huán)境污染事件而導(dǎo)致的公眾健康損害，尚未觸及潛伏期長的環(huán)境公害病險(xiǎn)種。

(4) 公眾環(huán)境與健康素養(yǎng)匱乏，參與度不高

美國公共衛(wèi)生教育協(xié)會通過融合健康素養(yǎng)與環(huán)境素養(yǎng)的內(nèi)涵，于2008年提出環(huán)境與健康素養(yǎng)概念，即個體具備尋求、搜索、通曉、鑒別環(huán)境與健康信息，且能依據(jù)信息準(zhǔn)確做出選擇，從而減少健康風(fēng)險(xiǎn)，提高生存質(zhì)量和保護(hù)環(huán)境的能力[7]。環(huán)保部門已將該理念引入環(huán)境與健康工作中，并編制了《中國公民環(huán)境與健康素養(yǎng)(試行)》，該文件為普及公民所應(yīng)掌握的環(huán)境與健康基本理念、知識及技能提供了參照。但該文件出臺至今已7年有余，效果卻不盡理想。中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會曾于2015年對北京、湖北、甘肅3省(市)居民的環(huán)境與健康素養(yǎng)進(jìn)行抽樣調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，當(dāng)前中國公民環(huán)境與健康素養(yǎng)水平仍處于較低層次，僅有8.41%的居民具備基本知識和技能；公眾對環(huán)境與健康問題雖具有一定的風(fēng)險(xiǎn)意識，但浮于表面，其知識儲備和理性認(rèn)識嚴(yán)重不足[8]。從公共服務(wù)供給角度看，現(xiàn)行法律法規(guī)對公眾健康權(quán)益維護(hù)不足，環(huán)境健康資源共享和信息公開更是難以實(shí)現(xiàn)。

(5) 環(huán)境與健康監(jiān)管協(xié)調(diào)體制不健全

環(huán)境與健康監(jiān)管涉及部門眾多，但各個部門的監(jiān)管職責(zé)并未明確和細(xì)化。因各部門之間缺乏有效銜接，“政出多門”現(xiàn)象普遍，致使相關(guān)政策很難發(fā)揮實(shí)效[9]。在環(huán)保和衛(wèi)生兩個主要部門監(jiān)管協(xié)調(diào)問題上，單靠《衛(wèi)生部國家環(huán)保總局環(huán)境與健康工作協(xié)作機(jī)制》文件很難有效協(xié)調(diào)。根據(jù)相關(guān)文件成立的環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并未對中國環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)生較大影響[10]。

2 中國環(huán)境與健康法律制度的邏輯轉(zhuǎn)向——健康權(quán)

長期以來，環(huán)境與健康工作依據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定將污染防治作為要點(diǎn)?，F(xiàn)有環(huán)境與健康法律制度并未確立健康權(quán)理念，相關(guān)制度在設(shè)計(jì)之初也未對“健康”予以足夠重視，致使環(huán)境與健康工作落入“為了防治而防治”的窠臼。從環(huán)境與健康法律制度目標(biāo)看，不論是發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是保護(hù)環(huán)境，抑或是維護(hù)生態(tài)利益，最終研判準(zhǔn)則仍是人體健康及公民健康權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，要建構(gòu)體系完善的環(huán)境與健康法律制度，首先應(yīng)調(diào)整制度的邏輯重點(diǎn)，即將該法律制度的出發(fā)點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)、環(huán)境利益轉(zhuǎn)向健康利益及健康權(quán)，并以此為起點(diǎn)進(jìn)行全面而系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。

2.1 內(nèi)在邏輯契合：健康權(quán)與環(huán)境的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

健康權(quán)的產(chǎn)生，源于二戰(zhàn)后人們對慘絕人寰的大屠殺和人體實(shí)驗(yàn)等行為的反思，以及對公共健康問題的關(guān)注。1946年，健康權(quán)首次出現(xiàn)在《世界衛(wèi)生組織憲章》序言中，隨后聯(lián)合國頒布的《世界人權(quán)宣言》賦予了健康權(quán)為基本人權(quán)的地位[11]。自此，多個國際或區(qū)域性人權(quán)條約從各自領(lǐng)域?qū)】禉?quán)的某些內(nèi)容進(jìn)行了延伸和擴(kuò)展。當(dāng)前對健康權(quán)闡述較為全面的國際性條約為第21屆聯(lián)合國大會通過的《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》，該公約第12條規(guī)定：“健康權(quán)是指人人享有可能達(dá)到身體和精神健康最高標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利?！苯】禉?quán)主要涵蓋以下范圍：一是衛(wèi)生保健領(lǐng)域，包括醫(yī)藥、食品、心理、母嬰及青少年健康保健和疾病預(yù)防治療等；二是衛(wèi)生條件領(lǐng)域，包括良好的生態(tài)環(huán)境、清潔的空氣與水、充足且營養(yǎng)的食物、健康的職業(yè)環(huán)境等[12]。從健康權(quán)的范圍看，國際人權(quán)法基本認(rèn)可了良好生態(tài)環(huán)境是健康權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要因素之一[13]。反之，任何環(huán)境污染或損害行為均是侵害健康權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用人權(quán)保障機(jī)制進(jìn)行救濟(jì)。

2.2 現(xiàn)實(shí)需求呼喚：環(huán)境與健康法律制度的新選擇

法律價(jià)值是由多種價(jià)值因素組成并以多樣化形式存于法律系統(tǒng)之中。在系統(tǒng)內(nèi)部，各種價(jià)值要素的位階是上下浮動的[14]。這意味著環(huán)境與健康法律制度價(jià)值呈現(xiàn)動態(tài)性、多層次性及多元性的特征，即制度價(jià)值可因某些要件或進(jìn)程的變更呈現(xiàn)“梯度”形式。人的價(jià)值需求多樣，但因條件所限，社會無法滿足人的所有需求[15]。此時(shí)需發(fā)揮法律的平衡作用，但平衡標(biāo)準(zhǔn)往往集中于效益，即選擇對公眾最為緊迫和必要的利益。故在社會某一發(fā)展階段，先行實(shí)現(xiàn)環(huán)境與健康法律制度的某一理念，符合《正義論》中對優(yōu)先問題的闡述[16]，進(jìn)而有利于安排體現(xiàn)“損失最小化”的法律原則或制度而達(dá)成“利益最大化”的目的。環(huán)境與健康法律制度的目標(biāo)是防治環(huán)境污染與生態(tài)破壞，但其內(nèi)在權(quán)利脈絡(luò)是為了人的發(fā)展權(quán)利、環(huán)境權(quán)利與健康權(quán)利。由于都是正當(dāng)價(jià)值利益，把三方利益相比較進(jìn)而打壓或否定利益最小方是不明智也是行不通的，最佳的解決方法在于安排價(jià)值實(shí)現(xiàn)的先后位序。從現(xiàn)實(shí)角度看，近年來我國環(huán)境污染日益嚴(yán)重，許多慢性及惡性疾病隨之產(chǎn)生，公眾健康已受到較大損害，故治理環(huán)境、保護(hù)人體健康應(yīng)是當(dāng)前重要議題。作為公民最基本的權(quán)利，健康權(quán)是公民享有和實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的根基，理應(yīng)作為當(dāng)前環(huán)境與健康法律制度的出發(fā)點(diǎn)與立足點(diǎn)。此處的“健康”涵蓋3個需求：一是公眾享有免受污染損害的健康需求；二是公眾享有更利于健康的環(huán)境的需求；三是環(huán)境本身健康的需求。

2.3 經(jīng)驗(yàn)啟示：韓國《環(huán)境健康法》和健康權(quán)理念

當(dāng)前，世界上對環(huán)境與健康專項(xiàng)立法的國家主要為韓國與美國。韓國在2008年出臺并于2014年修訂的《環(huán)境健康法》，專門規(guī)定政府的環(huán)境健康管理職責(zé)。美國新澤西州的《環(huán)境健康法》規(guī)定了州政府在食品及勞動安全、環(huán)境污染防治、核輻射等領(lǐng)域的環(huán)境健康管理職責(zé)[17]。韓國《環(huán)境健康法》因確立健康權(quán)和環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)防控理念而實(shí)施效果顯著，對中國環(huán)境與健康法律制度構(gòu)建的啟示意義較大，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是以公眾健康為中心，將健康權(quán)的概念具體化。該法規(guī)定國家有義務(wù)主動鑒別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)對人體健康的影響，并應(yīng)采取相應(yīng)措施；民眾如認(rèn)為當(dāng)前環(huán)境因素的健康風(fēng)險(xiǎn)較大，可向韓國環(huán)境部長官提出調(diào)查申請，經(jīng)韓國環(huán)境部長官確認(rèn)調(diào)查的必要性并在專門委員會審核通過后即可實(shí)施調(diào)查。二是關(guān)注兒童等特殊群體。如對兒童產(chǎn)品和兒童經(jīng)?；顒訁^(qū)域進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控，針對兒童玩具及兒童經(jīng)常使用或接觸的固定設(shè)施，要求商家提供可能對兒童產(chǎn)生健康環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的物品屬性和產(chǎn)品清單[18]。三是實(shí)行新技術(shù)和新物質(zhì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度。由韓國環(huán)境部主導(dǎo)對新技術(shù)和新物質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)評估工作，提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。四是制定較為詳細(xì)且有效的處罰條款。其中以雙罰制的效果最為明顯，即在個人或法人違反相關(guān)規(guī)定時(shí)，如其代理人或代表人沒有履行關(guān)注或監(jiān)督義務(wù)，對兩者都要處以罰款；反之只對個人或法人處以罰款。

3 健康權(quán)視野下的環(huán)境與健康法律制度展望

3.1 將健康權(quán)寫入《憲法》

有學(xué)者認(rèn)為中國現(xiàn)行《憲法》的一些條款尤其是公民基本權(quán)利條款已直接或間接地回應(yīng)健康權(quán)及其保障問題，重新確認(rèn)健康權(quán)概念及其保障問題實(shí)屬不該；且健康權(quán)及其保障問題觸及多領(lǐng)域權(quán)利，對其進(jìn)行專門、集中規(guī)定困難較大且無必要[19]。但從當(dāng)前環(huán)境與健康法律制度發(fā)展現(xiàn)狀及人體健康保障思想確立的角度看，健康權(quán)寫入憲法是非常有必要的。根據(jù)《世界衛(wèi)生組織憲章》和《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)公約，健康權(quán)被確定為一項(xiàng)基本人權(quán)，中國已加入上述公約且未提出異議，加之國家尊重保障人權(quán)的義務(wù)已被寫入《憲法》，那么《憲法》理應(yīng)積極回應(yīng)。因此，健康權(quán)應(yīng)寫入《憲法》且明確為一項(xiàng)公民的基本權(quán)利。只有在中國的根本大法《憲法》中寫明健康權(quán)，才能突顯出健康權(quán)的重要地位，向國際社會表示中國保障公民健康的決心，向公民表明國家維護(hù)公眾健康權(quán)益的態(tài)度與承諾，為環(huán)境與健康法律制度順利展開奠定良好法源基礎(chǔ)。同時(shí)，這有利于完善中國人權(quán)保障法律體系，亦是《憲法》自我完善的重要表現(xiàn)。

3.2 加強(qiáng)環(huán)境與健康立法

環(huán)境與健康法律制度想要真正發(fā)揮實(shí)效，必須盡快出臺相關(guān)法律、法規(guī)，構(gòu)建完備一體的環(huán)境與健康法律制度體系[20]。一是加強(qiáng)環(huán)境與健康立法。在立法上，可借鑒韓國的做法，立足于《辦法》的基礎(chǔ)上出臺專門且位階更高的《環(huán)境健康法》，把健康權(quán)即保障人體健康理念引入其中，并貫徹至具體制度設(shè)計(jì)中，促使環(huán)境和健康理念相互融合。該法應(yīng)包含環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評價(jià)及賠償制度等內(nèi)容，并及時(shí)出臺相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，使之更具操作性。二是不斷強(qiáng)化環(huán)境與衛(wèi)生立法的銜接力度，合力構(gòu)建協(xié)作融合的環(huán)境健康法律法規(guī)體系。三是在穩(wěn)固衛(wèi)生立法目的的同時(shí)，以理性的眼光重新審視環(huán)境立法，使其立法的首要目的和最終目的回歸為保障人體健康[21]。立法部門要妥善安排環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的價(jià)值序位，認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)皆是為了人的可持續(xù)發(fā)展，而人的可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)則是健康。

3.3 確立環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

通過審視環(huán)境和健康的歷史沿革，在現(xiàn)實(shí)中很難發(fā)現(xiàn)類似于日本水俁病這樣因果關(guān)系清晰的案例。大多數(shù)情況下，環(huán)境污染和健康損害之間的關(guān)系并不明晰。鑒于環(huán)境污染影響人體健康具有潛伏期長、影響范圍廣及因果關(guān)系不明確等特征[22]，環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和管控。但只依靠《環(huán)境保護(hù)法》的預(yù)防原則還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因?yàn)榇颂帯邦A(yù)防”的對象更多傾向于已經(jīng)相對確定的損害，而非不確定的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范原則，即使在環(huán)境造成損害的科學(xué)依據(jù)并不十分明確時(shí)，仍需對可能危害環(huán)境的活動和物質(zhì)加以控制[23]。因此，有必要將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則貫穿于環(huán)境與健康法律制度中，以此作為法律層面上對環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)的回應(yīng)。具體而言，在明確環(huán)保和衛(wèi)生部門相關(guān)職責(zé)前提下，建立環(huán)境健康資源共享和工作協(xié)調(diào)制度，以此共同開展環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、調(diào)查及評估工作，應(yīng)對不同風(fēng)險(xiǎn)加以管控而采取各種預(yù)防措施。

3.4 建立環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系

環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)是保障環(huán)境與健康立法、執(zhí)法順利開展的重要支撐，必須構(gòu)建起環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)體系。該體系應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：一是體現(xiàn)人體健康保障的中心思想。在標(biāo)準(zhǔn)制定過程中，除要注重對相關(guān)技術(shù)指標(biāo)的分析外，更應(yīng)注重標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值目標(biāo)即人體健康保障。二是加快對現(xiàn)有環(huán)境與健康標(biāo)準(zhǔn)的改造力度。結(jié)合社會經(jīng)濟(jì)和科技水平，對已不適應(yīng)當(dāng)前環(huán)境與健康事業(yè)發(fā)展的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)修改；涉及標(biāo)準(zhǔn)的各相關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)溝通和協(xié)作，在修訂過程中注意標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接性。三是盡快填補(bǔ)環(huán)境與健康核心領(lǐng)域基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的空白點(diǎn)，包括環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查、檢測及評估標(biāo)準(zhǔn)，基于人體健康的水、大氣和土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境與健康暴露評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)評估標(biāo)準(zhǔn)等。

3.5 構(gòu)建公眾環(huán)境與健康素養(yǎng)教育制度

環(huán)境與健康問題不僅關(guān)乎國家生態(tài)戰(zhàn)略利益，也關(guān)乎公民的切身利益。公眾環(huán)境與健康素養(yǎng)的培育離不開政府引導(dǎo)和公眾參與。政府方面：一是加強(qiáng)對公眾環(huán)境與健康素養(yǎng)的宣傳普及工作?？蓪⒐姯h(huán)境與健康素養(yǎng)吸收為公民素質(zhì)體系的重要組成部分，創(chuàng)新傳播途徑和方式，通過“國家環(huán)境與健康論壇”“中國環(huán)境與健康宣傳周”“千村萬戶環(huán)境科普工程”等平臺，盡可能為公眾提供詳盡且通俗易懂的環(huán)境健康知識。二是依據(jù)不同群體的受教育水平、知識結(jié)構(gòu)等因素，制定有差異的環(huán)境與健康素養(yǎng)培育方案。如對農(nóng)村地區(qū)和城市人群的環(huán)境健康素養(yǎng)作差異化的要求。公眾方面：公眾應(yīng)主動學(xué)習(xí)并認(rèn)真踐行《中國公民環(huán)境與健康素養(yǎng)(試行)》《環(huán)境與健康數(shù)據(jù)字典(第一版)》，努力提高自身對環(huán)境與健康信息的交流、理解和分辨能力，在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境與健康事件時(shí)，做到不盲目和不恐慌；積極主動參與環(huán)境與健康事業(yè)，提高自身環(huán)境與健康素養(yǎng)。

3.6 完善環(huán)境健康損害賠償制度

環(huán)境健康損害賠償制度是公眾健康權(quán)益救濟(jì)的一道重要防線，必須加以重視。一是完善環(huán)境健康損害鑒定機(jī)制。在繼續(xù)深化現(xiàn)有鑒定機(jī)制基礎(chǔ)上，不斷提高鑒定的專業(yè)化和體系化水平，構(gòu)建起污染排放→對環(huán)境的影響→環(huán)境暴露→對人體健康的影響→賠償?shù)燃夹g(shù)支持體系，進(jìn)一步明確環(huán)境健康損害評估的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指標(biāo)。環(huán)境健康損害結(jié)果也應(yīng)將環(huán)境健康標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、病理、暴露測量及賠償評估等數(shù)據(jù)綜合分析并加以認(rèn)定。二是適時(shí)引入懲罰性賠償機(jī)制，提高對排污者的威懾力，改變過去環(huán)境損害事件由政府買單的局面。同時(shí)應(yīng)對懲罰性賠償機(jī)制的適用范圍加以限制，即適用于違規(guī)排污或超標(biāo)排污的情形。如排污者有上述兩種情形之一或全部，則應(yīng)雙倍乃至多倍賠償受害者。三是探尋適合中國國情且由法律加以明確的環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)、健康損害稅等稅險(xiǎn)種，通過市場機(jī)制引導(dǎo)，結(jié)合排污企業(yè)造成的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)程度，確定具體的環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)費(fèi)用。同時(shí)，環(huán)境健康責(zé)任險(xiǎn)種不僅要面向突發(fā)環(huán)境健康損害事件，也應(yīng)涵蓋長期慢性的環(huán)境公害病險(xiǎn)種。

3.7 形成有效的環(huán)境與健康監(jiān)管協(xié)作機(jī)制

為避免環(huán)境與健康工作分散監(jiān)管的弊端，必須建立科學(xué)合理的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制。一是將現(xiàn)有國家環(huán)境與健康工作領(lǐng)導(dǎo)小組升級為國務(wù)院環(huán)境與健康工作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提升其綜合協(xié)調(diào)能力[24]。明確該小組的主要職責(zé)為總體把握國家環(huán)境與健康情況，研究制定國家環(huán)境與健康大政方針，籌劃布置國家環(huán)境與健康工作任務(wù)，組織協(xié)調(diào)各相關(guān)部門工作關(guān)系等。二是按照環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)管控規(guī)律，明確環(huán)保部門在環(huán)境與健康工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能，但也應(yīng)重視衛(wèi)生部門的公共健康管理和服務(wù)職能。三是繼續(xù)深化環(huán)保和衛(wèi)生部門的協(xié)作機(jī)制。兩部門可建立統(tǒng)一的資源共享機(jī)制和信息發(fā)布平臺，共同開展環(huán)境與健康工作調(diào)查及行動。

4 結(jié) 語

開展環(huán)境與健康工作，是規(guī)制環(huán)境健康問題的重要手段。但在環(huán)境與健康法律制度構(gòu)建方面遭遇諸多困境，客觀上要求其法律制度邏輯理念應(yīng)有所轉(zhuǎn)變。健康權(quán)的提出，正是對此作出的積極回應(yīng)，通過完善立法，建立一整套防治、監(jiān)管、救濟(jì)等法律機(jī)制，從而為中國環(huán)境與健康工作的順利推進(jìn)保駕護(hù)航。