歐盟綠色新政與綠色協(xié)議的影響分析

鄭軍

(生態(tài)環(huán)境部對(duì)外合作與交流中心,北京 100035)

1 綠色新政的由來(lái)

綠色新政(Green New Deal)發(fā)端于2008年金融危機(jī)時(shí)期歐洲的低碳綠色經(jīng)濟(jì)變革,是對(duì)環(huán)境友好型政策的統(tǒng)稱(chēng),主要涉及環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、氣候變化等人與自然可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的重大問(wèn)題。綠色新政的本質(zhì)是以技術(shù)革命為核心的新一輪工業(yè)革命,具有三個(gè)方面顯著的戰(zhàn)略意義：一是以發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)作為新的增長(zhǎng)引擎,力圖刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和擺脫經(jīng)濟(jì)衰退；二是謀求確立一種長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)與資源消耗、環(huán)境保護(hù) “綠色關(guān)系”的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式；三是力爭(zhēng)占領(lǐng)全球新一輪綠色工業(yè)革命制高點(diǎn)和全球經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)。

2019年 9月 25日,聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)發(fā)布了主題 “為全球綠色新政融資”的《2019年貿(mào)易和發(fā)展報(bào)告》,預(yù)計(jì)全球經(jīng)濟(jì)基本面仍將持續(xù)蕭條,2019年全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率將從2018年的3%降至2.3%,一些發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體距離衰退僅一步之遙,預(yù)測(cè)“衰退之風(fēng)”將在2020年橫掃發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體。報(bào)告主張推行 “全球綠色新政”,提出了一系列促使債務(wù)、資本和銀行為發(fā)展服務(wù)的措施,并認(rèn)為在正確的政策框架下,能夠徹底結(jié)束全球2008年金融危機(jī)后多年的緊縮和不安全,幫助實(shí)現(xiàn)更公平的收入分配,扭轉(zhuǎn)數(shù)十年來(lái)的環(huán)境退化。

面對(duì)持續(xù)蕭條的大環(huán)境,歐、美、日等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)及不少發(fā)展中國(guó)家大力實(shí)施綠色新政,試圖通過(guò)綠色經(jīng)濟(jì)和綠色新政,在新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,從而實(shí)現(xiàn)其自身的可持續(xù)發(fā)展[1]。在行動(dòng)層面按短期和中長(zhǎng)期所采取的策略來(lái)看,短期內(nèi)通過(guò)制定和推進(jìn)刺激政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇,如減少不正當(dāng)補(bǔ)貼(如礦物燃料補(bǔ)貼),鼓勵(lì)節(jié)能建筑、可持續(xù)交通、可再生能源等方面的財(cái)政刺激計(jì)劃；中長(zhǎng)期以應(yīng)對(duì)氣候變化并向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為核心,抓住新一輪綠色工業(yè)革命,持續(xù)保持并創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),促進(jìn)包容性增長(zhǎng)和聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)(The Millennium Development Goals,MDGs)的實(shí)現(xiàn),從全球大尺度規(guī)劃并謀求國(guó)內(nèi)可持續(xù)發(fā)展。歐盟是綠色新政的主要發(fā)源地,也是倡導(dǎo)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全球領(lǐng)先者,兼顧環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平發(fā)展三個(gè)主題。歐洲模式具有重要的參考意義。

2 新歐盟主席的綠色新政和綠色協(xié)議

2019年12月1日,德國(guó)前國(guó)防部長(zhǎng)烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)正式出任歐盟委員會(huì)主席,成為歐盟首位女性 “掌門(mén)人”。在選舉中,她呼吁加強(qiáng)歐盟團(tuán)結(jié)和發(fā)展,力圖建立一個(gè)強(qiáng)大的歐洲。為此,她提出了 “歐洲綠色協(xié)議(European Green Deal)”、 發(fā)展民生經(jīng)濟(jì)、數(shù)字化歐洲、保障民生與安全、增強(qiáng)全球領(lǐng)導(dǎo)力、促進(jìn)民主六方面的政策主張。其中,歐洲綠色協(xié)議成為其上任后的首要計(jì)劃,旨在將氣候和環(huán)境挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為政策領(lǐng)域的機(jī)遇,通過(guò)轉(zhuǎn)向清潔能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及阻止氣候變化、恢復(fù)生物多樣性、減少污染等措施提高資源利用效率,以實(shí)現(xiàn)歐盟經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

2019年12月12日,歐盟委員會(huì)主席馮德萊恩在布魯塞爾公布應(yīng)對(duì)氣候變化新政 “歐洲綠色協(xié)議”概要(European Green Deal Communication),旨在到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn) “碳中和”,即二氧化碳凈排放量降為零,將歐洲打造成為全球?qū)箽夂蜃兓念I(lǐng)導(dǎo)者,從而促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、改善民眾健康和生活質(zhì)量、保護(hù)自然環(huán)境[2]。為此提出歐盟2030年的二氧化碳排放量將在1990年的基礎(chǔ)上減少約50%～55%,高于上屆歐盟委員會(huì)制定的 “2020年將溫室氣體排放削減20%,2030年至少削減40%”的目標(biāo)。經(jīng)成本效益分析后,于2020年夏季公布力爭(zhēng)2030年減排55%的綜合實(shí)施計(jì)劃。

除提出主要目標(biāo)之外,歐洲綠色協(xié)議提供了行動(dòng)路線圖,主體內(nèi)容可概括為 “1+6+4”,即1個(gè)主要目標(biāo)、6大綠色行動(dòng)計(jì)劃和4大支撐保障措施,并在附件中列舉了50余項(xiàng)具體政策[3],幾乎涉及所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域的多個(gè)行業(yè)。

2.1 6大綠色行動(dòng)計(jì)劃

一是新工業(yè)戰(zhàn)略和循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動(dòng)計(jì)劃。作為歐盟工業(yè)戰(zhàn)略的延伸部分,包括減少使用原材料、確保重復(fù)回收使用的可持續(xù)產(chǎn)品政策；促進(jìn)鋼鐵、水泥和紡織等碳排放密集型產(chǎn)業(yè)的節(jié)能減排；使用氫能源的 “清潔煉鋼”；有關(guān)電池可循環(huán)使用的新立法草案。

二是綠色建筑節(jié)能改造計(jì)劃。這是綠色協(xié)議的旗艦計(jì)劃之一,目標(biāo)是使建筑物的綠色節(jié)能改造翻新率 “至少翻一番甚至翻三番”,而目前的翻新率約為1%。

三是2050年實(shí)現(xiàn) “環(huán)境零污染目標(biāo)”。提出一項(xiàng)跨領(lǐng)域的戰(zhàn)略舉措,并包括一個(gè) “無(wú)毒環(huán)境”的化學(xué)策略,以解決空氣和水、危險(xiǎn)化學(xué)品、工業(yè)排放物、農(nóng)藥和內(nèi)分泌干擾物的問(wèn)題,保護(hù)公民健康。

四是保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性。2020年3月,提出一項(xiàng)新的 “2030生物多樣性戰(zhàn)略”。未來(lái)五年內(nèi),歐洲將加強(qiáng)與全球伙伴的合作,采取新的森林培育計(jì)劃、制定新的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)現(xiàn)無(wú)森林被砍伐等,以減少生物多樣性的喪失。

五是從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的可持續(xù)食物戰(zhàn)略。建立 “綠色健康農(nóng)業(yè)”體系,實(shí)施 “大幅減少化學(xué)殺蟲(chóng)劑、化肥和抗生素的使用”計(jì)劃。

六是交通運(yùn)輸行業(yè)零排放計(jì)劃。目前,減排目標(biāo)是到2021年實(shí)現(xiàn)每公里行程排放二氧化碳小于95克,但綠色協(xié)議提出要朝著零排放的方向努力。為此,將進(jìn)一步發(fā)展電動(dòng)汽車(chē),2025年在歐洲部署100萬(wàn)個(gè)公共充電站。航空、航運(yùn)和重型公路運(yùn)輸領(lǐng)域,大力推廣生物燃料和氫氣等可持續(xù)替代燃料。

2.2 4大支撐保障措施

一是構(gòu)建第一部歐洲氣候法案(European Climate Law)。將2050年實(shí)現(xiàn)氣候中和的目標(biāo)寫(xiě)入氣候法案當(dāng)中,以確保2050年實(shí)際零排放的目標(biāo)具有法律約束力。歐盟委員會(huì)將逐一審查 《可再生能源指令》《能源效率指令》《排放交易指令》等法律法規(guī),確保與新的氣候目標(biāo)行動(dòng)相一致。

二是設(shè)立 “公正的過(guò)渡基金”。為不讓任何成員國(guó)掉隊(duì),歐盟委員會(huì)計(jì)劃籌集資金1000億歐元(約合人民幣7830億元),為那些正在努力擺脫對(duì)化石燃料的依賴(lài)、向清潔工業(yè)和綠色能源轉(zhuǎn)變的成員國(guó)提供大量財(cái)政援助。還規(guī)定每支出1歐元過(guò)渡基金,各國(guó)補(bǔ)充配套資金2至3歐元,以確保將資金用于支持清潔能源開(kāi)發(fā)利用。

三是加大技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新。在2021年至2027年的未來(lái)7年里,擬投入資金1000億歐元,加強(qiáng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題前沿研究的支持。歐盟35%的研究資金將用于氣候友好型技術(shù)的研發(fā),其中包括歐洲地平線創(chuàng)新計(jì)劃。

四是對(duì)外關(guān)系與國(guó)際合作。歐盟將利用雙邊場(chǎng)合及七國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)等多邊機(jī)制開(kāi)展氣候外交,并將應(yīng)對(duì)氣候變化植入貿(mào)易政策體系。其中,一項(xiàng)值得關(guān)注和爭(zhēng)議的措施是征收碳邊境調(diào)節(jié)稅(或稱(chēng)跨境碳排放稅)。該稅計(jì)劃于2021年公布,從選取特定行業(yè)開(kāi)始,對(duì)碳減排措施不足的域外產(chǎn)品加強(qiáng)征稅,避免歐盟企業(yè)和未采取減排措施的國(guó)家或污染企業(yè)開(kāi)展貿(mào)易。

歐洲綠色協(xié)議的計(jì)劃和措施將進(jìn)一步細(xì)化,并經(jīng)歐盟內(nèi)部審批程序,在得到各成員國(guó)同意后,方能具備完整的法律效力。由于歐洲不同國(guó)家和地區(qū)之間氣候變化、能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等存在差異,歐盟委員會(huì)內(nèi)部也存在分歧,其最終生效與實(shí)施仍面臨不少挑戰(zhàn)。但馮德萊恩領(lǐng)導(dǎo)下的新一屆歐盟委員會(huì)已完全釋放其綠色新政的施政策略,綠色協(xié)議將影響歐洲的交通、農(nóng)業(yè)、能源生產(chǎn)等各個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,有望徹底革新歐洲大陸的經(jīng)濟(jì)體系,也將給全球應(yīng)對(duì)氣候變化、綠色發(fā)展戰(zhàn)略、國(guó)際貿(mào)易規(guī)則等帶來(lái)重大影響。

3 歐洲綠色協(xié)議的影響和建議

3.1 綠色協(xié)議可能成為 “歐洲應(yīng)對(duì)氣候變化的旗幟”,對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生重大影響

馮德萊恩一再?gòu)?qiáng)調(diào)在其任期內(nèi)的首要任務(wù)就是解決氣候危機(jī),將 “歐洲綠色協(xié)議”稱(chēng)之為歐盟的新發(fā)展策略,指出雖然針對(duì)如何應(yīng)對(duì)氣候變化仍沒(méi)有完整的解答,但對(duì)歐盟來(lái)說(shuō),發(fā)布綠色協(xié)議堪比 “登上月球”的起點(diǎn)。綠色協(xié)議的實(shí)施尚需匹配法律效力,或?qū)⒁齺?lái)對(duì)煤炭依賴(lài)度較高的東歐各國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。但不管如何,歐盟在美國(guó)退出 《巴黎協(xié)定》的背景下,于聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第25次締約方大會(huì)(COP25,Conference of the

Parties)期間發(fā)布綠色協(xié)議,展示了其在爭(zhēng)奪全球氣候治理話語(yǔ)權(quán)方面的決心。中國(guó)是碳排放量最大的國(guó)家之一,但也是節(jié)能減排力度最大的國(guó)家,中國(guó)的主張和理念得到越來(lái)越多國(guó)家的認(rèn)可,且其行動(dòng)和做法也受到全球的肯定。建議我國(guó)進(jìn)一步跟蹤歐洲綠色協(xié)議的最新動(dòng)向,對(duì)比梳理中歐應(yīng)對(duì)氣候變化上的行動(dòng)和主張,共同但有區(qū)別地承擔(dān)責(zé)任,并突出具有中國(guó)特色示范意義的引領(lǐng)者地位。

3.2 綠色協(xié)議可能成為 “歐洲綠色發(fā)展的新標(biāo)志”,對(duì)全球綠色發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響

21世紀(jì)以來(lái),全球綠色發(fā)展開(kāi)始更加關(guān)注社會(huì)包容性。2012年,世界銀行將綠色發(fā)展定義成環(huán)境持續(xù)友好、社會(huì)包容性的經(jīng)濟(jì)。包容性的綠色發(fā)展,除了強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,還包含改善社會(huì)福祉、提高社會(huì)質(zhì)量等社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)容?！皻W洲綠色協(xié)議”從應(yīng)對(duì)氣候變化這一全球熱點(diǎn)議題入手,內(nèi)含綠色發(fā)展的要義,提出的一系列措施幾乎涉及所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域以及鋼鐵、水泥、信息和通信技術(shù)、紡織和化工等行業(yè),將對(duì)歐洲的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大影響。歐盟也將借道于此,力圖從主張綠色發(fā)展的道義上占據(jù)全球道德制高點(diǎn),進(jìn)而不斷影響全球發(fā)展觀、價(jià)值觀、文化觀。全球綠色治理體系是可持續(xù)發(fā)展治理體系深化改革和完善的新動(dòng)力。我國(guó)應(yīng)密切關(guān)注并借鑒歐洲綠色新政的新主張、新去向,將綠色治理融入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程,積極倡導(dǎo)全球綠色治理體系,堅(jiān)持 “綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念,構(gòu)建綠色 “一帶一路”,為全球綠色治理提供中國(guó)方案。

3.3 綠色協(xié)議可能形成 “歐盟貿(mào)易新模式”,對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,新一屆歐盟委員會(huì)將致力于擴(kuò)大歐盟經(jīng)濟(jì)體自身發(fā)展和成長(zhǎng)動(dòng)能,兼顧應(yīng)對(duì)全球氣候變化的威脅。無(wú)論何者為其最終落腳點(diǎn),但有一點(diǎn)足可肯定。隨著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)稅、排放交易體系以及能源效率指令等改革措施的落地,必將帶來(lái) “歐盟貿(mào)易新模式”,并加劇全球綠色低碳領(lǐng)域競(jìng)爭(zhēng),引發(fā)新一輪的 “環(huán)保風(fēng)暴”,對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響?？梢灶A(yù)見(jiàn),歐盟與其他經(jīng)濟(jì)體簽署貿(mào)易協(xié)議時(shí),將納入更為具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)條款,以及更多的綠色能源政策。在企業(yè)層面意味著將來(lái)若想與歐盟做生意,歐盟將考察對(duì)方是否滿(mǎn)足應(yīng)對(duì)氣候變化的要求,甚至還將包括出口至歐盟的商品的生產(chǎn)流程、生產(chǎn)工藝等是否使用綠色可再生能源。中國(guó)是歐盟第二大貿(mào)易伙伴,歐盟新模式也勢(shì)必對(duì)我國(guó)產(chǎn)品出口歐洲造成重大影響。對(duì)此應(yīng)早做準(zhǔn)備,從政策層面、企業(yè)層面、消費(fèi)者層面提前做好對(duì)接和規(guī)劃,避免陷入貿(mào)易陷阱之中。

4 研究小結(jié)

面對(duì)持續(xù)蕭條的大環(huán)境,歐、美、日等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)及不少發(fā)展中國(guó)家大力實(shí)施綠色新政?！皻W洲綠色協(xié)議”旨在到2050年歐洲在全球范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)“碳中和”,即二氧化碳凈排放量降為零,將歐洲打造成為全球?qū)箽夂蜃兓念I(lǐng)導(dǎo)者,從而促進(jìn)歐洲經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、改善民眾健康和生活質(zhì)量、保護(hù)自然環(huán)境。為此 “歐洲綠色協(xié)議”除提出主要目標(biāo)之外還提供了行動(dòng)路線圖,主體內(nèi)容可概括為 “1+6+4”,即1個(gè)主要目標(biāo),6大綠色行動(dòng)計(jì)劃和4大支撐保障措施,并在附件中列舉了50余項(xiàng)具體政策,幾乎涉及所有經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,尤其是交通、能源、農(nóng)業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域的多個(gè)行業(yè)。本文綜合分析研判出以下值得我國(guó)密切關(guān)注的重要結(jié)論：(1)綠色協(xié)議可能成為 “歐洲應(yīng)對(duì)氣候變化的旗幟”,對(duì)全球應(yīng)對(duì)氣候變化產(chǎn)生重大影響；(2)綠色協(xié)議可能成為 “歐洲綠色發(fā)展的新標(biāo)志”,對(duì)全球綠色發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重大影響；(3)綠色協(xié)議可能形成 “歐盟貿(mào)易新模式”,對(duì)國(guó)際貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生重大影響。