屠宰企業(yè)豬肉水分超標(biāo)行政處罰問題的探討分析

王小雷

（新鄉(xiāng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，河南 新鄉(xiāng)453000）

屠宰企業(yè)一頭連著養(yǎng)殖，一頭連著餐桌，對豬肉質(zhì)量安全起著承上啟下的把關(guān)作用。通過對屠宰企業(yè)開展豬肉水分抽檢，能督促企業(yè)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)施肉品品質(zhì)檢驗(yàn)，對于提升豬肉質(zhì)量，打擊生豬注水等違法行為發(fā)揮著積極作用。但在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，畜牧部門在辦理豬肉水分超標(biāo)案件時(shí)，面臨著適用法律不明確，界定不清晰，貨值認(rèn)定模糊等問題。筆者結(jié)合部分市縣辦理的豬肉水分超標(biāo)案件，對其中涉及的處罰情形進(jìn)行梳理總結(jié)，分析了適用法律的合理性和可行性，以供同行參考。

1 行政處罰面臨的問題

1.1 適用法律不明確

對于豬肉水分檢測超標(biāo)的，如何處罰，有關(guān)法律法規(guī)等并沒有明確規(guī)定，也沒有具體的法律原文和引用條款。國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）規(guī)定：豬肉的水分含量不得超過77%?！吨腥A人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第二條規(guī)定：強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品、服務(wù)，不得生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口或提供。同時(shí)第三十七條規(guī)定：生產(chǎn)、銷售、進(jìn)口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律、行政法規(guī)的規(guī)定查處。然而《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》（以下簡稱“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法”）等法律法規(guī)都沒有對水分超標(biāo)處罰的具體規(guī)定，基層執(zhí)法部門在辦理此類案件時(shí)往往無從下手。

1.2 貨值認(rèn)定不清

執(zhí)法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，豬肉經(jīng)抽檢水分超標(biāo)的，對于貨值的認(rèn)定沒有明確規(guī)定。比如抽檢10 份豬肉，來自于不同的養(yǎng)殖場（檢疫證不同），如果10 份豬肉中有3 份水分超標(biāo)，貨值是按檢疫證上的生豬頭數(shù)計(jì)算，還是只能代表3頭生豬，目前沒有明確的抽檢技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)可參照。若貨值按照3 頭計(jì)算，則起不到對企業(yè)的打擊震懾，若按照抽樣基數(shù)計(jì)算，又沒有法律依據(jù)或技術(shù)支撐，當(dāng)事人一旦采取行政復(fù)議、訴訟等行政救濟(jì)途徑，執(zhí)法部門將處于被動(dòng)局面。

2 適用法律探討

2.1 生豬屠宰管理?xiàng)l例

一是可適用《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十五條第一款“屠宰生豬不符合國家規(guī)定的操作規(guī)程和技術(shù)要求”之規(guī)定進(jìn)行處罰。此處的“國家規(guī)定的操作規(guī)程和技術(shù)要求”包括生豬屠宰有關(guān)法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)部公告以及屠宰產(chǎn)品質(zhì)量、加工技術(shù)、生產(chǎn)管理等國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）關(guān)于“豬肉水分含量不得超過77%”的規(guī)定就屬于國家強(qiáng)制性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，因此，對于水分超標(biāo)的可以依據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十五條進(jìn)行處罰。二是可適用《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十六條“生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）出廠（場）未經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)或經(jīng)肉品品質(zhì)檢驗(yàn)不合格的生豬產(chǎn)品的”之規(guī)定進(jìn)行立案處罰。《中華人民共和國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公告第10號(hào)》規(guī)定“生豬定點(diǎn)屠宰廠（場）應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定的肉品品質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)程進(jìn)行檢驗(yàn)。檢驗(yàn)內(nèi)容包括健康狀況、傳染性疾病和寄生蟲病以外的疾病、注水或者注入其他物質(zhì)等”。此處對“注水”的檢驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)按照《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）以及《鮮、凍片豬肉》（GB/9959.1-2001）中關(guān)于豬肉水分77%的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。因此對于豬肉水分超標(biāo)的，可視為肉品品質(zhì)檢驗(yàn)不合格，產(chǎn)品已經(jīng)銷售的，可依據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十六條進(jìn)行處罰。

2017 年7 月15 日，河南省畜牧局對新鄉(xiāng)輝縣市風(fēng)云食品有限公司監(jiān)督抽檢了12份豬肉樣，經(jīng)檢測有2份豬肉樣水分含量分別為77.7%和78.5%，超過國家水分限量標(biāo)準(zhǔn)。輝縣市畜牧局依法立案查處，并依據(jù)《生豬屠宰管理?xiàng)l例》第二十六條作出“沒收違法所得2 865.8 元、處貨值2.5倍罰款、對負(fù)責(zé)人罰款1.5萬元，總計(jì)25 030.3元罰款”的處罰決定。在該案中，違法貨值是按照2頭生豬的市場價(jià)格進(jìn)行計(jì)算的。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第五款規(guī)定“不得銷售其他不符合農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品”，《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作為國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也屬于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)范疇，因此對于水分超標(biāo)的處罰，可適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條規(guī)定進(jìn)行處罰。然而根據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十五條“生豬屠宰的管理按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”的規(guī)定，《生豬屠宰管理?xiàng)l例》屬于特殊法，按照特殊法優(yōu)于一般法的原則，建議畜牧部門對于水分超標(biāo)的處罰，優(yōu)先適用《生豬屠宰管理?xiàng)l例》。

2017年10月28日，河南省畜牧局對許昌市鑫匯肉類聯(lián)合加工有限公司進(jìn)行了突擊檢查，并對豬肉進(jìn)行監(jiān)督抽檢，經(jīng)檢測共有4份豬肉水分超標(biāo)。該企業(yè)違反了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第三十三條第五款規(guī)定，許昌建安區(qū)畜牧局依據(jù)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第五十條作出“沒收違法所得5 110元，罰款3 000元”的處罰決定。此處可發(fā)現(xiàn)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》相對《生豬屠宰管理?xiàng)l例》處罰程度輕。在該案中，違法貨值是按照4頭生豬的市場價(jià)格進(jìn)行計(jì)算的。

2.3 關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定

對水分超標(biāo)的處罰，也可適用《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》第三條規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營者不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品。不按照法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)或者生產(chǎn)、銷售不符合法定要求產(chǎn)品的，由農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)、工商、藥品等監(jiān)督管理部門依據(jù)各自職責(zé)，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品，貨值金額不足5 000元的，并處5萬元罰款；貨值金額5 000元以上不足1萬元的，并處10 萬元罰款等?！薄Ｍ瑫r(shí)對于“法定要求”的解釋，國務(wù)院下發(fā)的（《關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》若干問題的實(shí)施意見）（國質(zhì)檢法〔2007〕454 號(hào)）中指出“其中的法定要求，是指法律、法規(guī)、規(guī)章以及強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等安全技術(shù)規(guī)范規(guī)定的涉及人體健康和生命安全的強(qiáng)制性要求”，而《畜禽肉水分限量》（GB/18394 2001）作為國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，也屬于國家法定要求。因此對水分超標(biāo)的處罰，也可適用《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》。另外，相比較《生豬屠宰管理?xiàng)l例》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》處罰力度更大，震懾效果更強(qiáng)。

3 對策建議

3.1 明確適用法律法規(guī)

針對屠宰企業(yè)豬肉水分超標(biāo)的，筆者建議可按《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》等進(jìn)行處罰。但仍亟需從國家層面制定有關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確細(xì)化水分超標(biāo)處罰依據(jù)，如可通過修訂《生豬屠宰管理?xiàng)l例》、制定《生豬屠宰質(zhì)量管理規(guī)范》、完善《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗(yàn)規(guī)程》，將企業(yè)水分檢驗(yàn)作為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，有條件的地方也可探索制定地方法規(guī)或者政府規(guī)章，明確細(xì)化處罰依據(jù)，為執(zhí)法提供更加明確的法律保障。

3.2 加大水分抽檢力度

當(dāng)前生豬注水行為時(shí)有發(fā)生，由于注水行為過程短、時(shí)間快、轉(zhuǎn)瞬即逝，同時(shí)注水又往往比較隱蔽，調(diào)查取證難度大，治理成效不明顯。建議畜牧部門加大豬肉水分抽檢力度，提高抽檢比例，增加抽檢頻次，以檢測結(jié)果為導(dǎo)向，依法查處水分超標(biāo)行為，以有效提升監(jiān)管效能，倒逼企業(yè)落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任。