論審計(jì)責(zé)任的法律性質(zhì)與制度完善

摘 要：國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，而國(guó)家法律為審計(jì)權(quán)力的行使提供了指引和匡扶。文章在探討國(guó)家審計(jì)責(zé)任體系構(gòu)建的重要性基礎(chǔ)之上，厘清了審計(jì)責(zé)任的基本概念及其與刑事責(zé)任的差異性，指明審計(jì)責(zé)任僅為行政責(zé)任，并不能夠替代民事責(zé)任，最后圍繞明確審計(jì)責(zé)任的行政責(zé)任性質(zhì)、明確審計(jì)決定的具體行政責(zé)任內(nèi)容、審計(jì)監(jiān)督與司法追究的法治協(xié)同三個(gè)方面，提出審計(jì)責(zé)任的制度完善和優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：審計(jì)責(zé)任 法律性質(zhì) 制度完善 約束

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）11-111-02

一、國(guó)家審計(jì)責(zé)任體系構(gòu)建的重要性

國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的重要組成部分。審計(jì)機(jī)關(guān)雖可相對(duì)獨(dú)立地開(kāi)展各類審計(jì)活動(dòng)并采取相應(yīng)審計(jì)行為，但審計(jì)權(quán)力的行使卻也要受到國(guó)家法律的約束。為將國(guó)家審計(jì)權(quán)力始終控制在合法合規(guī)的范圍內(nèi)，就必須構(gòu)建健全的審計(jì)責(zé)任體系，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)審計(jì)職能。審計(jì)人員既是國(guó)家公務(wù)人員，又是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管控人員，他們?cè)诠ぷ鲗?shí)踐中難免會(huì)受到各種經(jīng)濟(jì)誘惑和利益取舍，為保證他們?cè)趯徲?jì)實(shí)踐中能夠嚴(yán)格遵循各項(xiàng)職業(yè)道德規(guī)范，就必須有強(qiáng)制性的審計(jì)責(zé)任進(jìn)行約束，以保證審計(jì)工作的整體成效。從目前的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)在審計(jì)領(lǐng)域中已建立了完善的法律法規(guī)，但仍存在著審計(jì)責(zé)任體系震懾力不足的問(wèn)題。為提升審計(jì)工作的實(shí)效性和震懾力，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果與社會(huì)多元化需求的和諧統(tǒng)一，就應(yīng)繼續(xù)健全國(guó)家審計(jì)責(zé)任體系，明確審計(jì)責(zé)任的法律性質(zhì)和制度優(yōu)化策略，確保審計(jì)質(zhì)量最大限度地滿足社會(huì)期望。

二、審計(jì)責(zé)任的法律性質(zhì)研究

（一）審計(jì)責(zé)任的基本概念

深入理解國(guó)家審計(jì)責(zé)任的法律屬性，關(guān)鍵前提在于清晰界定審計(jì)責(zé)任的基礎(chǔ)概念和內(nèi)涵。但目前《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》（以下簡(jiǎn)稱《審計(jì)法》）及其配套法規(guī)性文件中，對(duì)于審計(jì)責(zé)任的具體概念尚未作出直接而明確的闡釋。通過(guò)學(xué)習(xí)《布萊克法律詞典》等國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)資料可了解審計(jì)責(zé)任的基本定義，從上位的角度來(lái)看審計(jì)責(zé)任就是一種法律責(zé)任，因一些不符合法律規(guī)范的行為而產(chǎn)生的受懲罰的義務(wù)以及對(duì)導(dǎo)致的不良后果而進(jìn)行不同形式的補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，簡(jiǎn)而言之，犯錯(cuò)誤一方或是行為不規(guī)范一方在法律層面上一定要對(duì)被損害一方進(jìn)行賠償并受到相應(yīng)懲罰。該法律責(zé)任涵蓋三大核心要素，首先，它涉及對(duì)違反法律法規(guī)行為的負(fù)面法律評(píng)判;其次，行為主體必須面對(duì)并承擔(dān)由此產(chǎn)生的不利法律后果;最后，司法機(jī)構(gòu)所作出的法律裁決具有不可逃避性，體現(xiàn)為一種強(qiáng)制執(zhí)行的法定義務(wù)。因法律行為在性質(zhì)上的差別就會(huì)產(chǎn)生行政責(zé)任、刑事責(zé)任和民事責(zé)任等三種常見(jiàn)的法律責(zé)任類型，所以，應(yīng)在明確審計(jì)責(zé)任基本概念的基礎(chǔ)上確定其法律責(zé)任類型，從而確定其法律性質(zhì)。審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)審計(jì)活動(dòng)開(kāi)展的具體情況給出審計(jì)評(píng)價(jià)時(shí)，一定要遵循與地方財(cái)政收支和內(nèi)部財(cái)務(wù)收支有關(guān)的各類法律法規(guī)以及其他有關(guān)規(guī)定中的內(nèi)容，在職權(quán)范圍內(nèi)給出審計(jì)結(jié)果。審計(jì)活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中所采取的各類行為必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)被審計(jì)單位及相關(guān)責(zé)任人的各項(xiàng)行為進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，如果發(fā)現(xiàn)了違法違規(guī)行為就責(zé)令其承擔(dān)相應(yīng)后果[1]。

（二）審計(jì)責(zé)任與刑事責(zé)任的差異性分析

刑事責(zé)任是以違法違規(guī)者實(shí)施了的具體犯罪行為為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，其本質(zhì)上就是因?yàn)榉缸镄袨槎a(chǎn)生的法律后果，司法機(jī)關(guān)會(huì)根據(jù)犯罪行為的具體情況強(qiáng)制要求犯罪者承擔(dān)相應(yīng)的刑事處罰。其主要有三大表現(xiàn)特征：一是行為人確實(shí)違反了刑法中的法規(guī)內(nèi)容。二是刑事處罰結(jié)果需由國(guó)家司法部門給出。三是行為人有權(quán)尋求權(quán)利救濟(jì)。簡(jiǎn)而言之，刑事責(zé)任就是司法機(jī)關(guān)對(duì)行為人因觸犯刑法而采取的刑事懲罰措施。各種形式的審計(jì)行為雖然會(huì)導(dǎo)致刑事責(zé)任問(wèn)題的出現(xiàn)，但刑事責(zé)任卻仍不應(yīng)被算在審計(jì)責(zé)任的組成部分內(nèi)，原因有三：一是審計(jì)工作本質(zhì)上是一種高度獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)審核、監(jiān)察及評(píng)估活動(dòng)，其核心在于通過(guò)審計(jì)手段對(duì)被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督。審計(jì)責(zé)任所關(guān)聯(lián)的審計(jì)行為，主要聚焦于被審計(jì)單位的財(cái)政與財(cái)務(wù)支出領(lǐng)域，但刑事責(zé)任卻與這兩方面的內(nèi)容無(wú)關(guān)。二是刑事責(zé)任對(duì)應(yīng)的懲罰措施是由國(guó)家司法機(jī)關(guān)給出的，而審計(jì)責(zé)任對(duì)應(yīng)的懲罰措施則由審計(jì)機(jī)關(guān)確定，相比于其他類型的機(jī)關(guān)事業(yè)單位，審計(jì)部門更具獨(dú)立性。在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)享有獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督權(quán)力，并能自主制定審計(jì)策略與決策，與此同時(shí)各級(jí)政府均設(shè)有專項(xiàng)基金，以確保審計(jì)工作的順利執(zhí)行與持續(xù)發(fā)展。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)能夠基于獨(dú)立判斷，明確審計(jì)責(zé)任，并據(jù)此作出相應(yīng)的審計(jì)決定?！秾徲?jì)法》中涉及的一些刑事責(zé)任或許與審計(jì)行為有所聯(lián)系，但刑事處罰措施卻不能夠由審計(jì)機(jī)關(guān)作出，需由公安機(jī)關(guān)聯(lián)同監(jiān)察部門深入調(diào)查，之后檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人提出訴訟，審計(jì)機(jī)關(guān)在整個(gè)刑事司法活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中并不會(huì)有過(guò)多參與。三是審計(jì)責(zé)任的救濟(jì)措施無(wú)法通過(guò)完成刑事司法程序給出，只有采取行政手段才能順利實(shí)施救濟(jì)措施，如當(dāng)前政府部門通過(guò)其裁決機(jī)制來(lái)保障財(cái)政收支問(wèn)題得到有效解決，而財(cái)務(wù)收支爭(zhēng)議則依賴行政訴訟途徑進(jìn)行保障，但目前現(xiàn)行的上述保障機(jī)制并不直接適用于《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》的范疇，其本質(zhì)原因便是審計(jì)責(zé)任與刑事責(zé)任存在顯著差異，即使按照規(guī)范制度完成了刑事司法程序，也無(wú)法保證審計(jì)責(zé)任的合法權(quán)益。

（三）審計(jì)責(zé)任并不能夠替代民事責(zé)任

審計(jì)行為應(yīng)該對(duì)應(yīng)哪些民事責(zé)任，在我國(guó)《審計(jì)法》中并未有明確體現(xiàn)，但學(xué)術(shù)界的大部分研究學(xué)者仍認(rèn)為應(yīng)將民事責(zé)任包含在審計(jì)責(zé)任內(nèi)[2]。但從邏輯上來(lái)看審計(jì)責(zé)任與民事責(zé)任的制度類型并不能夠完美融合，審計(jì)責(zé)任作為公法調(diào)整下的產(chǎn)物，其性質(zhì)與私法領(lǐng)域內(nèi)的民事責(zé)任截然不同。在公法領(lǐng)域，國(guó)家對(duì)于審計(jì)責(zé)任的自治性持有特定立場(chǎng);相反，在私法范疇內(nèi)，國(guó)家對(duì)民事責(zé)任的自治則展現(xiàn)出不同的態(tài)度，公法領(lǐng)域摒棄自治，私法領(lǐng)域中則鼓勵(lì)自治。審計(jì)責(zé)任以審計(jì)行為為基礎(chǔ)，民事責(zé)任則以民事行為為基礎(chǔ)，兩者的法律責(zé)任并不相同。審計(jì)行為的追責(zé)方式主要是行政手段，如記過(guò)、警告、開(kāi)除和撤職等責(zé)任類型。國(guó)家會(huì)在基于公權(quán)力的刑事基礎(chǔ)上履行賠償責(zé)任，并可起到預(yù)防職務(wù)侵權(quán)行為的作用。

（四）審計(jì)責(zé)任僅為行政責(zé)任

行政責(zé)任是指行政法律關(guān)系的主體因違反行政法律法規(guī)而必須在法律領(lǐng)域內(nèi)承擔(dān)的處罰后果，其可以是行政主體、行使行政權(quán)力的公職人員和行政相對(duì)人，實(shí)際工作中應(yīng)根據(jù)不同行政法律關(guān)系的主體對(duì)其進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)或是制定行政處罰措施。審計(jì)活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位及相關(guān)責(zé)任人就是一種行政法律關(guān)系，《審計(jì)法》中規(guī)定了兩者的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)。但由于兩者在同一個(gè)行政體系中且都是行政主體，因監(jiān)督和被監(jiān)督而構(gòu)建的審計(jì)關(guān)系則是一種內(nèi)部的行政法律關(guān)系。另外，審計(jì)單位可要求被審計(jì)單位在限期內(nèi)整改相應(yīng)責(zé)任內(nèi)容，給出處罰措施。

三、審計(jì)責(zé)任的制度完善和優(yōu)化策略

（一）明確審計(jì)責(zé)任的行政責(zé)任性質(zhì)

通過(guò)對(duì)最新修改的《審計(jì)法》進(jìn)行分析和研究后可進(jìn)一步解構(gòu)國(guó)家審計(jì)工作的法律責(zé)任，從而準(zhǔn)確定位審計(jì)責(zé)任的法律性質(zhì)。鑒于對(duì)審計(jì)責(zé)任在理論探索和法律法規(guī)制定等方面存在的弊端和問(wèn)題，實(shí)踐中一定要正面回應(yīng)各種理論爭(zhēng)議，同時(shí)通過(guò)完善的制度建設(shè)回答好與法律責(zé)任有關(guān)的各個(gè)問(wèn)題[3]。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)在準(zhǔn)確把握《審計(jì)法》中核心要點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上從兩方面工作入手，進(jìn)而明確審計(jì)責(zé)任的行政責(zé)任性質(zhì)。在《審計(jì)法》的總則中規(guī)定清楚審計(jì)責(zé)任的具體概念。首先，《審計(jì)法》第一章雖已詳盡定義了“審計(jì)監(jiān)督”與“審計(jì)決定”的概念范疇，但在關(guān)鍵領(lǐng)域——“審計(jì)責(zé)任”的界定上未有明確說(shuō)明，這也是造成審計(jì)責(zé)任法律屬性模糊不清的根源所在。鑒于此，可在《審計(jì)法》第三條中增加適當(dāng)內(nèi)容，旨在清晰界定審計(jì)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)與義務(wù)邊界。新增內(nèi)容應(yīng)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)明確的權(quán)限，使其能夠依據(jù)國(guó)家行政規(guī)章、政策法規(guī)等，對(duì)被審計(jì)實(shí)體及其責(zé)任個(gè)體實(shí)施精準(zhǔn)的政務(wù)紀(jì)律處分與行政法律制裁，進(jìn)而明確審計(jì)責(zé)任的行政法屬性。其次，應(yīng)保證立法的細(xì)致性和精準(zhǔn)性，在《審計(jì)法》第六章中增加適當(dāng)內(nèi)容以明確被審計(jì)單位的責(zé)任類型。在我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)審計(jì)責(zé)任進(jìn)行分析和探討的過(guò)程中，尚未能夠清晰界定審計(jì)責(zé)任的法律性質(zhì)。舉例來(lái)說(shuō)，《審計(jì)法》的第四十七條明確說(shuō)明了審計(jì)單位有權(quán)利和義務(wù)追究被審計(jì)單位的法律責(zé)任，但對(duì)責(zé)任的具體類型卻沒(méi)有明確說(shuō)明，也找不到責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中可以參考的法律內(nèi)容，法律依據(jù)未能做到清晰可見(jiàn)。同樣《審計(jì)法》第五十條規(guī)定則指出了審計(jì)單位可根據(jù)具體情況處罰被審計(jì)單位，但處罰過(guò)程中可依據(jù)的法律條文卻未表達(dá)清晰。所以，在我國(guó)《審計(jì)法》施行和完善的過(guò)程中，可根據(jù)不同情況和要求進(jìn)一步明確審計(jì)決定對(duì)應(yīng)的法律依據(jù)和責(zé)任類型[4]。

（二）明確審計(jì)決定的具體行政責(zé)任內(nèi)容

在《審計(jì)法》第四十七條、第四十九條、第五十條及第五十三條中均有針對(duì)審計(jì)活動(dòng)進(jìn)行時(shí)被審計(jì)單位應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的相關(guān)條款。然而，這些條款多為概括性表述，未能詳盡闡述審計(jì)責(zé)任的具體內(nèi)容，從而使得《審計(jì)法》在描述審計(jì)責(zé)任時(shí)顯得較為模糊。審計(jì)責(zé)任的落實(shí)需緊密依托審計(jì)單位所做出的審計(jì)決定，但不可否認(rèn)審計(jì)決定本質(zhì)上是一種行政行為，其清晰界定與有效執(zhí)行亟需立法層面的進(jìn)一步完善，以更精確地界定被審計(jì)單位所需承擔(dān)的行政責(zé)任內(nèi)容。審計(jì)決定所承擔(dān)的責(zé)任內(nèi)容主要涵蓋行政處罰與行政強(qiáng)制措施兩大方面。此外，還有部分責(zé)任內(nèi)容需通過(guò)政務(wù)處分的途徑來(lái)得以實(shí)現(xiàn)，它們共同構(gòu)成了審計(jì)決定責(zé)任內(nèi)容的完整框架。

明確行政責(zé)任內(nèi)容，可以重點(diǎn)考量以下兩方面的內(nèi)容。一是明確審計(jì)責(zé)任的法律依據(jù)。當(dāng)前《審計(jì)法》在界定被審計(jì)單位承擔(dān)審計(jì)責(zé)任時(shí)的法律依據(jù)方面存在缺失，這在實(shí)際操作中易引發(fā)責(zé)任類型界定的爭(zhēng)議。為有效解決這一問(wèn)題，提議在《審計(jì)法》的相應(yīng)條款中增補(bǔ)詳盡的規(guī)范內(nèi)容，旨在清晰闡明被審計(jì)單位及其負(fù)責(zé)人在法律責(zé)任承擔(dān)框架下的法理依據(jù)，同時(shí)，明確劃定各主體間的責(zé)任界限。二是在審計(jì)責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中優(yōu)化其方式方法。實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)被審計(jì)單位及相關(guān)責(zé)任人的行為會(huì)牽涉到多部法律法規(guī)文件和不止一項(xiàng)法律責(zé)任，對(duì)于那些不是十分清晰的責(zé)任類型，《審計(jì)法》就應(yīng)對(duì)其采取行政強(qiáng)制或是行政處罰等措施，從而讓審計(jì)責(zé)任的行政責(zé)任性質(zhì)更為清晰和明確。通過(guò)優(yōu)化審計(jì)責(zé)任在具體責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中的方式方法，促使被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人以此為基礎(chǔ)落實(shí)各項(xiàng)權(quán)利救濟(jì)內(nèi)容，保證審計(jì)單位與被審計(jì)單位之間權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)的平衡性和合理性。

（三）審計(jì)監(jiān)督與司法追究的法治協(xié)同

《審計(jì)法》在第六章中對(duì)被審計(jì)單位和相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任給出了明確說(shuō)明，同時(shí)也初步規(guī)范了他們?cè)诼男行淌仑?zé)任過(guò)程中都應(yīng)該承擔(dān)哪些問(wèn)題。但在具體落實(shí)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)因各類審計(jì)行為而帶來(lái)的刑事責(zé)任問(wèn)題卻未有完整說(shuō)明，如審計(jì)單位將審計(jì)決定和審計(jì)結(jié)果移交給司法機(jī)關(guān)時(shí)，隸屬于不同部門的兩個(gè)單位在制定層面上未制定相應(yīng)的銜接規(guī)定，也未能明確刑事責(zé)任承擔(dān)過(guò)程中的追究主體[5]。目前審計(jì)實(shí)踐的精細(xì)化探索中，隨著審計(jì)活動(dòng)的深入剖析，一旦識(shí)別出被審計(jì)單位或其領(lǐng)導(dǎo)層涉嫌職務(wù)違法犯罪行為的跡象，審計(jì)機(jī)構(gòu)需嚴(yán)格遵循法定程序與規(guī)范，將觸及刑事追責(zé)的檢察性線索正式轉(zhuǎn)介至國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，以便其運(yùn)用法定職權(quán)進(jìn)行深入調(diào)查與審查。監(jiān)察機(jī)關(guān)在完成詳盡且嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)察流程后，基于其調(diào)查結(jié)果與證據(jù)體系，將依法提請(qǐng)國(guó)家司法機(jī)關(guān)介入，對(duì)被審計(jì)單位及其直接責(zé)任人采取適當(dāng)?shù)男淌路纱胧?，以彰顯法治的權(quán)威與公正。此過(guò)程深刻體現(xiàn)了審計(jì)監(jiān)督與司法追究在法治框架內(nèi)的無(wú)縫對(duì)接與高效協(xié)同，為審計(jì)學(xué)科的理論構(gòu)建與實(shí)踐創(chuàng)新提供堅(jiān)實(shí)的支撐與豐富的素材。

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（責(zé)編：趙毅）

[基金項(xiàng)目：陜西省職業(yè)技術(shù)教育學(xué)會(huì)2022年度課題《總體國(guó)家安全觀視角下公安院校學(xué)生培根鑄魂教育路徑研究》（課題編號(hào)：2022SZX223）。]

[作者簡(jiǎn)介：趙琦（1979—），女，漢族，河南洛陽(yáng)人，碩士，副教授，研究方向：法學(xué)。]