引入PPP新模式 煥發(fā)滹沱河新生機(jī)

□康曉亮

近年來，石家莊市委市政府認(rèn)真貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，按照省委省政府要求，立足人與自然和諧共生，堅(jiān)持生態(tài)恢復(fù)、防洪泄洪、涵養(yǎng)水源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化景觀相統(tǒng)籌，以“一年出形象、兩年見成效、三年成精品”為目標(biāo)，2017年，啟動(dòng)實(shí)施了規(guī)模大、范圍廣、標(biāo)準(zhǔn)高的滹沱河生態(tài)全面修復(fù)工程，并在一期工程中對(duì)主要工程采用PPP模式，2019年P(guān)PP項(xiàng)目主體工程完工，治理河段初現(xiàn)“清水綠岸、魚翔淺底”的滹沱美景。

1.滹沱河生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施背景

滹沱河發(fā)源于山西省忻州市繁峙縣，經(jīng)忻定盆地，東穿太行峽谷，在盂縣進(jìn)入河北省石家莊市平山縣，河道干流總長(zhǎng)588km，其中石家莊市境內(nèi)長(zhǎng)190km，是石家莊的“母親河”。早在5、6千年前，滹沱河兩岸就開始有人類居住，千百年來，滹沱河滋潤(rùn)了千萬(wàn)百姓，孕育了燦爛文明，見證了兩岸繁華。

自上世紀(jì)70年代以來，隨著兩岸人民對(duì)滹沱河開墾力度加大及地下水開采大量增加，滹沱河生態(tài)環(huán)境日益惡化，除汛期上游水庫(kù)開閘放水外，滹沱河常年處于斷流狀態(tài)，植被稀少、黃沙裸露、沙坑遍布，生態(tài)環(huán)境日漸脆弱。

十九大報(bào)告指出，建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。

省委省政府、市委市政府高度重視滹沱河生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，提出“滹沱河是城市的靈魂、是城市的眼、是城市的興奮點(diǎn)，應(yīng)發(fā)揮其在建設(shè)美麗河北中的綠色生態(tài)引導(dǎo)作用”。要求要充分發(fā)揮滹沱河河流帶動(dòng)效應(yīng)，引領(lǐng)滹沱河沿線區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，整合統(tǒng)籌沿線經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為全省河流生態(tài)環(huán)境建設(shè)的示范；堅(jiān)持政府主導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作，推進(jìn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益共贏。

為提高省會(huì)城市建設(shè)的檔次和品味，增強(qiáng)輻射帶動(dòng)功能，加快建設(shè)現(xiàn)代化省會(huì)城市，石家莊市委市政府決定實(shí)施滹沱河生態(tài)修復(fù)工程，2017年8月，石家莊市政府批復(fù)《滹沱河（黃壁莊至深澤界）生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃暨沿線地區(qū)綜合提升規(guī)劃》，規(guī)劃以“石家莊綠色發(fā)展帶，京津冀城市沿河發(fā)展示范區(qū)”為定位，對(duì)兩岸地區(qū)進(jìn)行全方位生態(tài)修復(fù)，引導(dǎo)滹沱河沿岸地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)筑兩岸經(jīng)濟(jì)帶、創(chuàng)新帶和景觀帶，促進(jìn)省會(huì)石家莊綠色崛起、跨越式發(fā)展。

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程規(guī)劃西起黃壁莊水庫(kù)東至深澤東界，全長(zhǎng)109km，規(guī)劃分三期實(shí)施，一期工程范圍為主城區(qū)中華大街至藁城城區(qū)東，長(zhǎng)度42km；二期工程范圍為藁城城區(qū)東至深澤東界，長(zhǎng)度43km；三期工程范圍為黃壁莊水庫(kù)至中華大街，長(zhǎng)度24km。主要建設(shè)內(nèi)容：河道兩岸貫通東西的景觀路、河道主槽疏浚及岸坡防護(hù)、溪流、湖區(qū)景觀建設(shè)，河道灘地景觀節(jié)點(diǎn)、灘地大地景觀，防洪堤及堤外景觀帶等生態(tài)修復(fù)工程，打造美麗的鄉(xiāng)野景觀。

2.探索新投融資治河模式

2017年9 月，石家莊市啟動(dòng)滹沱河生態(tài)修復(fù)一期工程，總投資105億元，主要工程79.76億元。資金投入是加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要保障，如按照政府投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)傳統(tǒng)模式，短時(shí)間需籌集大量建設(shè)資金，將對(duì)石家莊市財(cái)政產(chǎn)生較大壓力。經(jīng)過不斷研究、探討，了解到國(guó)務(wù)院、國(guó)家各部委局相繼出臺(tái)多部政策促進(jìn)政府與社會(huì)資本合作，鼓勵(lì)采用PPP模式用于水利工程建設(shè)運(yùn)行。近年來，水利部會(huì)同有關(guān)部委先后出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)的實(shí)施意見》《政府和社會(huì)資本合作建設(shè)重大水利工程操作指南（試行）》等文件，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以多種形式參與水利工程建設(shè)運(yùn)營(yíng)，對(duì)水利行業(yè)PPP項(xiàng)目提出具體要求。

河北省水利廳貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院和水利部安排部署，堅(jiān)持政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力，健全公共財(cái)政水利投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)水利建設(shè)的金融支持，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與水利建設(shè)，不斷深化水利投融資體制機(jī)制改革，多次對(duì)石家莊市水利投融資工作進(jìn)行指導(dǎo)。

石家莊市積極推動(dòng)水利投融資機(jī)制改革，探索市場(chǎng)化治水模式，多方研究破解資金瓶頸、防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能的路徑，準(zhǔn)確把握國(guó)家政策引導(dǎo)和支持鼓勵(lì)PPP模式的時(shí)機(jī)，做好項(xiàng)目的PPP模式準(zhǔn)備工作，編制《滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》。滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目是石家莊市市級(jí)采用PPP模式建設(shè)最大規(guī)模的項(xiàng)目，政府投入2.48億資本金，撬動(dòng)工程總投資79.76億元，解決了資金缺口，創(chuàng)新了建設(shè)和管理運(yùn)行模式。通過成立PPP項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)優(yōu)化、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)、移交，轉(zhuǎn)變政府職能；通過可行性缺口補(bǔ)助、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益獲得合理投資運(yùn)營(yíng)回報(bào)，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司多盈利，激發(fā)市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公共多方共贏。

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街—藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目，自2017年底啟動(dòng)，2018年7月完成社會(huì)資本方采購(gòu)，隨后組建項(xiàng)目公司，工程開工建設(shè)，2019年8月主體工程完工，目前正在組織工程驗(yàn)收和資料移交，準(zhǔn)備進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。

3.主要做法和取得經(jīng)驗(yàn)

3.1 轉(zhuǎn)變政府職能，提高項(xiàng)目整體效益

傳統(tǒng)水利基建項(xiàng)目在政府自建模式下，政府自行建設(shè)并運(yùn)營(yíng)，建設(shè)運(yùn)營(yíng)主體與監(jiān)督管理主體合一，不利于激發(fā)對(duì)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的主觀能動(dòng)性。滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目在PPP模式下，由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目2年建設(shè)和后期13年運(yùn)營(yíng)，在模式設(shè)置上，可以促進(jìn)項(xiàng)目公司更加注重施工質(zhì)量來保障后期運(yùn)行。在項(xiàng)目公司中，政府方通過出資代表，派工作人員進(jìn)入項(xiàng)目公司參與項(xiàng)目公司決策，監(jiān)督財(cái)務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等工作，通過加強(qiáng)政府的質(zhì)量監(jiān)督隊(duì)伍，對(duì)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。政府按照考核指標(biāo)體系對(duì)項(xiàng)目定期監(jiān)測(cè)考核，按效果付費(fèi)，政府方通過督促項(xiàng)目公司不斷改進(jìn)管理，改善服務(wù)效果，提高服務(wù)水平加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的管理，使政府部門從具體的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)事務(wù)中脫離出來，更加注重社會(huì)效益。

3.2 減輕財(cái)政壓力，平滑財(cái)政資金支出

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目工程總投資79.76億元，投資大、周期長(zhǎng)、運(yùn)營(yíng)難度大，政府基建任務(wù)重，在較短時(shí)間內(nèi)提供充足的資金難度大。在PPP模式下，政府注入2.48億元資本金和社會(huì)資本方一起成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)融資，緩解了政府在建設(shè)期投入的資金壓力，在合作期內(nèi)平滑支出建設(shè)及管理運(yùn)行費(fèi)用。對(duì)社會(huì)資本而言，降低成本以獲得更大的利潤(rùn)，是其組織的核心目標(biāo)所在，PPP模式充分利用這一特性，激勵(lì)社會(huì)資本在項(xiàng)目采購(gòu)及全過程中，通過制定最佳競(jìng)標(biāo)方案、適用規(guī)模經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新技術(shù)等方式，降低建設(shè)成本和管理運(yùn)行的一般費(fèi)用，從而提高效率、降低成本，從而減輕財(cái)政壓力、平滑財(cái)政支出。

3.3 回報(bào)機(jī)制靈活，減少政府實(shí)際支出

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街—藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目屬于具有使用者付費(fèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制主要為使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助。在PPP項(xiàng)目全過程中，項(xiàng)目公司可獲得使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助。對(duì)于項(xiàng)目公司而言，可行性缺口補(bǔ)助分為兩部分，一是項(xiàng)目公司為工程建設(shè)投入的資本性總支出而需要獲得的服務(wù)收入，二是項(xiàng)目公司為維持本項(xiàng)目可用性提供運(yùn)營(yíng)維護(hù)服務(wù)獲得的服務(wù)收入。使用者付費(fèi)，即項(xiàng)目實(shí)施范圍可以開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，通過對(duì)河道兩岸進(jìn)行旅游、無(wú)污染的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，可增加項(xiàng)目收益。同時(shí)，從鼓勵(lì)項(xiàng)目公司提高盈利能力并兼顧減輕政府付費(fèi)壓力的角度考慮，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期對(duì)項(xiàng)目公司的超額經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目收益采取超額累進(jìn)分享機(jī)制，由項(xiàng)目公司與政府方共享收益，鼓勵(lì)項(xiàng)目公司努力經(jīng)營(yíng)，減少政府支出。

3.4 嚴(yán)格資格預(yù)審，吸引優(yōu)秀企業(yè)入圍

常規(guī)項(xiàng)目的采購(gòu)，資格審查可以進(jìn)行預(yù)審也可以后審，一般為后審。按照《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》（財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)）第五條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審”，滹沱河生態(tài)修復(fù)工程PPP項(xiàng)目中，政府方根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)組織編制了資格預(yù)審文件，對(duì)企業(yè)信譽(yù)、企業(yè)資質(zhì)、施工業(yè)績(jī)、財(cái)務(wù)情況、融資能力等重要條件進(jìn)行預(yù)審，共13家全國(guó)各地的大型企業(yè)，甚至是國(guó)企、央企參加資格預(yù)審，有實(shí)力、有信譽(yù)的企業(yè)通過資格預(yù)審，入圍參與下一階段投標(biāo)，讓評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)能夠?qū)崿F(xiàn)好中選好、優(yōu)中選優(yōu)，為最終實(shí)力雄厚的優(yōu)質(zhì)企業(yè)中標(biāo)滹沱河生態(tài)修復(fù)工程奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5 推進(jìn)優(yōu)化設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)雙方“共贏”目標(biāo)

在整個(gè)項(xiàng)目立項(xiàng)及審批過程中，由政府方按照水利基建程序辦理前期手續(xù)，可行性研究報(bào)告批復(fù)完成后，利用PPP 實(shí)施方案編制及社會(huì)資本方采購(gòu)時(shí)間，同步編制初步設(shè)計(jì)和施工圖設(shè)計(jì)，節(jié)約項(xiàng)目整體時(shí)間。同時(shí)，在PPP項(xiàng)目模式設(shè)置上，允許并鼓勵(lì)社會(huì)資本方結(jié)合自己的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)工程設(shè)計(jì)進(jìn)行深化、調(diào)整、改善、提高優(yōu)化，既能實(shí)現(xiàn)政府方工程意圖，也便于社會(huì)資本施工方與政府方的整體設(shè)計(jì)協(xié)調(diào)，同時(shí)也能發(fā)揮社會(huì)資本施工方優(yōu)勢(shì)，最大限度改善施工條件、降低工程造價(jià)、加快施工進(jìn)度、保證施工質(zhì)量。

3.6 合理分配風(fēng)險(xiǎn)，最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)

風(fēng)險(xiǎn)分配遵循 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配3項(xiàng)原則，最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)分配原則、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則、風(fēng)險(xiǎn)可控原則。滹沱河生態(tài)修復(fù)工程PPP項(xiàng)目核心風(fēng)險(xiǎn)的分配框架和分配機(jī)制如下：設(shè)計(jì)優(yōu)化、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；政策、法律變更、政府行為和市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)等主要由政府承擔(dān)；非項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)維護(hù)原因，認(rèn)清責(zé)任后由責(zé)任方承擔(dān)；不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等由政府和項(xiàng)目公司合理共擔(dān)。同時(shí)，政府方建議項(xiàng)目公司可通過購(gòu)買保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)。

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目工程為河道內(nèi)主槽防洪工程、生態(tài)綠化等，總體目標(biāo)是生態(tài)修復(fù)，但防洪是首要目標(biāo)，根據(jù)水利工程的特點(diǎn)，對(duì)洪水和水資源風(fēng)險(xiǎn)做出特別界定。對(duì)未超過此項(xiàng)目防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水不定義為不可抗力，其應(yīng)為項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，由項(xiàng)目公司承擔(dān)；超出本項(xiàng)目防洪標(biāo)準(zhǔn)的洪水為不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由政府和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)。在運(yùn)營(yíng)期間有較大用水量需求，水量不足將影響項(xiàng)目產(chǎn)出效果,如在合作期內(nèi)因水資源相關(guān)政策變動(dòng)導(dǎo)致河道供水不足的風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)。合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，各方各司其職，保障項(xiàng)目安全平穩(wěn)運(yùn)行。

3.7 分?jǐn)傊С鲐?zé)任，有效保障支出來源

此項(xiàng)目采用PPP模式，解決項(xiàng)目建設(shè)資金和運(yùn)行資金問題，平滑財(cái)政支出，但是由于投資規(guī)模大，未來可行性缺口補(bǔ)助也較大。根據(jù)國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目支出財(cái)政預(yù)算管理的要求，由石家莊市市級(jí)財(cái)政統(tǒng)一籌措安排建設(shè)和運(yùn)行資金，建立了年度財(cái)政預(yù)算管理制度，同時(shí)按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)承擔(dān)”原則，由沿途受益各縣區(qū)建立統(tǒng)一臺(tái)賬管理，分?jǐn)偝袚?dān)部分資金用于PPP項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助支出，形成合力共同保障財(cái)政支出責(zé)任的落實(shí)，從而保證PPP項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助的可靠資金保障。

滹沱河生態(tài)修復(fù)工程（中華大街至藁城城區(qū)東）PPP項(xiàng)目開啟了石家莊市水利建設(shè)投資的新階段，也取得了初步的效果，是推行水利投融資機(jī)制改革的具體實(shí)踐探索，為河道生態(tài)修復(fù)采用PPP模式積累了初步經(jīng)驗(yàn)。