讓大魚回家的立法故事

姚玉潔 郭敬丹

面對保護(hù)中華鱘的嚴(yán)峻形勢，上海率先探索制度供給，立法保護(hù)。

對中華鱘等珍稀瀕危物種的保護(hù)管理是系統(tǒng)工程，需要通力協(xié)作，確立生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、嚴(yán)格監(jiān)管、社會(huì)共治的保護(hù)管理模式。

立法“護(hù)魚”，護(hù)的不僅是魚，更承載著“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的長江保護(hù)理念。

上海崇明島上，有一條路叫“護(hù)鱘路”。上海市水生野生動(dòng)植物保護(hù)研究中心基地就位于這條路上?！肮沧ゴ蟊Ｗo(hù)、不搞大開發(fā)”的紅底標(biāo)牌，醒目地豎在中心門前。一旁緊挨著的是另外五個(gè)大字：中華鱘夢園。這是研究中心主任劉健“想都不用想”就起好的名字。

中華鱘，我國一級野生保護(hù)動(dòng)物。為了這條“水中國寶”，上海歷時(shí)3年立了一部法規(guī)——《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》，開創(chuàng)了國內(nèi)特有物種立法保護(hù)的先河。

在劉健看來，立法“護(hù)魚”，護(hù)的不僅是魚，更是長江。

大魚之痛

水箱閘門依次打開，24尾中華鱘、2000尾胭脂魚從放流水槽躍入長江——6月6日，又一次長江口珍稀水生生物增殖放流活動(dòng)舉行，水中生靈將適應(yīng)長江口水域環(huán)境，游向大海。

這是上海連續(xù)第17年開展長江口珍稀水生生物增殖放流活動(dòng)。

“目前，保護(hù)中華鱘的形勢太嚴(yán)峻了?！眲⒔≌f，在2013年至2019年間，中華鱘未被發(fā)現(xiàn)有自然產(chǎn)卵行為，也未監(jiān)測到中華鱘幼魚。“一個(gè)家族都不生育孩子了，你說形勢有多嚴(yán)峻？”

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長江流域漁政監(jiān)督管理辦公室副主任趙依民表示，中華鱘產(chǎn)卵群體和產(chǎn)卵規(guī)模呈現(xiàn)波動(dòng)性遞減趨勢，自然種群數(shù)量急劇減少，保護(hù)形勢十分緊迫。

中華鱘是中國特有的魚類，這一古老家族曾與恐龍同時(shí)期生活，在地球繁衍了1.4億年。它們常年生活在大海，作為溯河洄游性魚類，中華鱘雄性8歲、雌性14歲性成熟后，要洄游到長江上游生殖產(chǎn)卵。10月至12月，它們在長江上游繁殖，產(chǎn)卵后的親魚順流而下返回大海。幼苗孵化后，于第二年4月至9月洄游至長江口并在這里停留數(shù)月適應(yīng)海水，繼而入海生活。

歷史中，洄游的距離可達(dá)2800公里以上。而由于生態(tài)環(huán)境惡化，這條洄游之路，如今充滿艱險(xiǎn)。劉健形象地描述道——

曾經(jīng)的濕地變成了碼頭、水閘，水生生物沒了，中華鱘難以攝食;沒了濕地，魚想休息也沒有合適的地方;水體污染，讓魚很難呼吸，“那滋味比人在霧霾天里苦多了”;船只帶來的噪聲，更讓魚像在機(jī)器轟鳴的車間里……

“最后，精疲力竭的中華鱘‘咣一下撞在漁網(wǎng)上，那是壓死它的最后一根稻草?！眲⒔≌f。

為魚立法

從《中華鱘拯救行動(dòng)計(jì)劃（2015—2030年）》，到《關(guān)于加強(qiáng)長江水生生物保護(hù)工作的意見》，保護(hù)中華鱘，各方都在行動(dòng)。

“對于洄游魚類尤其是中華鱘等重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物，降低捕撈強(qiáng)度能使中華鱘等旗艦物種餌料明顯增加，同時(shí)也能顯著降低誤捕、誤傷的風(fēng)險(xiǎn)?！壁w依民說，為全面降低長江流域捕撈強(qiáng)度，2020年1月1日，長江流域332個(gè)水生生物保護(hù)區(qū)實(shí)行全面禁捕，2021年1月1日起長江流域重點(diǎn)水域?qū)嵭?0年禁捕。

在上海，長江口水道是中華鱘的必經(jīng)通道。這里既是親魚繁殖的“待產(chǎn)房”，又是親魚產(chǎn)卵后的攝食處，更是為幼魚快速生長提供餌料的“幼兒園”。

上海與中華鱘如此特殊的緣分，意味著義不容辭的責(zé)任：2002年，上海市政府批準(zhǔn)建立上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū);2005年4月，《上海市長江口中華鱘自然保護(hù)區(qū)管理辦法》施行;率先實(shí)施長江流域（上海段）退捕制度;成立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，開展長江口珍稀水生生物增殖放流活動(dòng)等。同時(shí)，上海率先探索制度供給，立法保護(hù)。2017年，上海人大啟動(dòng)中華鱘保護(hù)立法調(diào)研。2018年，中華鱘保護(hù)被列入上海市人大常委會(huì)立法計(jì)劃。

2020年3月，《上海市長江中華鱘保護(hù)條例（草案）》提交上海市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議一審。一審稿明確上海中華鱘保護(hù)實(shí)行政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門分工負(fù)責(zé)、全社會(huì)共同參與的保護(hù)體制。

上海市人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委副主任委員李富榮介紹，一些委員建議在條例名稱中增加“管理”，并刪去“長江”二字?！霸黾印芾恚欣谕苿?dòng)制定科學(xué)高效、有針對性的管理措施?！崩罡粯s說，而鑒于條例保護(hù)的物種學(xué)名為“中華鱘”，條例適用范圍是上海全市行政區(qū)域，不局限于長江（上海段）水域，刪去“長江”二字，涵蓋面更廣。

5月14日，上海市十五屆人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議表決通過《上海市中華鱘保護(hù)管理?xiàng)l例》。這是全國第一部有關(guān)長江流域特定單一物種保護(hù)的地方性法規(guī)。

讓大魚回家

“全方位”保護(hù)中華鱘讓劉健感到很給力。而這也折射出此次大動(dòng)干戈為一條魚立法的意義：保護(hù)的不僅是魚，更是母親河長江。

“條例的出臺(tái)在機(jī)制上作出了表率，科學(xué)高效、有的放矢的制度供給，對中華鱘及長江有關(guān)水域的保護(hù)具有積極作用?！壁w依民說，對中華鱘等珍稀瀕危物種的保護(hù)與管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要發(fā)展改革、財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、交通運(yùn)輸、水利、林草和漁業(yè)等部門通力協(xié)作，積極發(fā)揮中央、地方、企業(yè)等各方面積極性，確立生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、嚴(yán)格監(jiān)管、社會(huì)共治的保護(hù)管理模式?！皸l例使各項(xiàng)職責(zé)有法可依、有法可循、有法可查?！?/p>

條例共六章四十條，其中有整整一章是“區(qū)域協(xié)作”，再次體現(xiàn)了“魚”與“江”不可分割的關(guān)系。上海市人大常委會(huì)法工委主任丁偉說：“由于中華鱘具有洄游特性，對其保護(hù)需要與長江流域其他地區(qū)協(xié)同合作，條例設(shè)專章對此作出規(guī)定。”

其中包括，上海市漁業(yè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)與長江流域其他地區(qū)相關(guān)部門開展執(zhí)法合作，搭建區(qū)域性執(zhí)法協(xié)作平臺(tái);加強(qiáng)科研合作，協(xié)同開展中華鱘資源調(diào)查和生存環(huán)境監(jiān)測，推動(dòng)中華鱘全生命周期聯(lián)動(dòng)保護(hù);強(qiáng)化中華鱘救助合作，與長江流域其他地區(qū)相關(guān)部門共享收容救護(hù)設(shè)施設(shè)備與技術(shù)資源，共同提升收容救護(hù)水平等。

“這部法規(guī)更是為了保護(hù)具有極高生物多樣性水平的長江口水域生態(tài)環(huán)境?！痹趧⒔】磥?，“區(qū)域協(xié)作是條例亮點(diǎn)，也應(yīng)該是保護(hù)江和魚的基本制度?！?/p>

“中華鱘是長江精靈，整個(gè)生命周期都離不開母親河長江，所以她也是這條大河健康的標(biāo)志指征。中華鱘的立法故事，正是‘共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的長江保護(hù)理念的承載。讓大魚回家，也是讓蘆花霜笛、鷗鷺沙汀的詩畫長江重回生機(jī)?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任蔣卓慶說。

摘自《決策探索》