北京水影響評價(jià)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在水土保持方案編制中適用性的幾點(diǎn)思考
——“水影響評價(jià)適用性標(biāo)準(zhǔn)研究”課題成果

劉德軍，祁興會(huì)，祝 荻，彭桂云，李旭陽

（1.北京市水科學(xué)技術(shù)研究院，北京 100048；2.北京市水影響評價(jià)中心，北京 100073；3.北京市懷柔區(qū)水務(wù)局，北京 101400；4.北京外交人員服務(wù)局，北京 100010）

2013 年，為貫徹落實(shí)北京市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化投資項(xiàng)目審批流程的辦法（試行）》，做好涉水行政審批事項(xiàng)試點(diǎn)工作，規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目水影響評價(jià)報(bào)告編制、技術(shù)審查、申報(bào)、審批的管理，市水務(wù)局制定了《關(guān)于落實(shí)進(jìn)一步優(yōu)化投資項(xiàng)目流程涉水行政審批事項(xiàng)試點(diǎn)指導(dǎo)方案》和《北京市建設(shè)項(xiàng)目水影響評價(jià)報(bào)告編制指南（試行）》。2016 年，按照國家簡化行政審批程序的要求，北京市將“建設(shè)項(xiàng)目水資源論證”“開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案”和“建設(shè)項(xiàng)目洪水影響評價(jià)”3 項(xiàng)行政許可整合為1 項(xiàng)“水影響評價(jià)審查”。黨的“十九大”以后，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，水影響評價(jià)制度繼續(xù)進(jìn)行了深化。水影響評價(jià)審查制度是北京市水務(wù)制度改革的一個(gè)重大創(chuàng)新，其目的是落實(shí)習(xí)近平總書記提出的“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”和“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”戰(zhàn)略思路，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，實(shí)現(xiàn)北京市水安全、防洪安全、生態(tài)安全的目標(biāo)，促進(jìn)北京市水資源可持續(xù)利用和城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。北京市實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目水影響評價(jià)制度，是水務(wù)部門貫徹落實(shí)國家和北京市簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)要求的具體體現(xiàn)。

水土保持篇章是水影響評價(jià)報(bào)告的重要組成部分，雖然北京市山區(qū)面積略大于平原區(qū)，但絕大多數(shù)項(xiàng)目均處于平原區(qū)（城區(qū)），雖然總體目標(biāo)相同，但水土保持篇章編制與傳統(tǒng)水土保持方案還是有一些差異。根據(jù)筆者從業(yè)經(jīng)歷，從以下幾個(gè)方面對相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在水土保持篇章中的適用性進(jìn)行分析。

1 法律、條例及標(biāo)準(zhǔn)

1.1 法律、條例分析

2010 年修訂的《中華人民共和國水土保持法》（以下簡稱《水土保持法》）和2019年修正的《北京市水土保持條例》（以下簡稱《條例》），其主體內(nèi)容和要求是一致的，但也存在一定差異。在《條例》中增加了“山區(qū)生態(tài)清潔小流域建設(shè)”“雨水控制與利用”和“施工降水”等內(nèi)容，由此決定了水影響評價(jià)報(bào)告中水土保持篇章相關(guān)內(nèi)容及技術(shù)難度會(huì)適當(dāng)增加。

1.2 國家標(biāo)準(zhǔn)和水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)

2018年以來，《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB50433-2018）、《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 50434-2018）和“水利部辦公廳關(guān)于印發(fā)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)文件編寫和印刷格式規(guī)定（試行）的通知”（辦水?！?018〕135號）等文件和標(biāo)準(zhǔn)相繼發(fā)布，進(jìn)一步完善了各類建設(shè)項(xiàng)目水保方案編制時(shí)需執(zhí)行的要求。通過梳理發(fā)現(xiàn)，水利部系統(tǒng)內(nèi)現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)及通知逾40項(xiàng)，這些均是傳統(tǒng)水土保持方案編制的基礎(chǔ)，而水影響評價(jià)報(bào)告中的水土保持篇章需要編制的內(nèi)容還略有增加，由此可見，依據(jù)各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，編制好水影響評價(jià)報(bào)告中的水土保持篇章有相當(dāng)?shù)募夹g(shù)含量。

1.3 地方標(biāo)準(zhǔn)及其它

近年來，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、北京市也相繼發(fā)布過一些涉及水土保持的標(biāo)準(zhǔn)及文件，如《雨水控制與利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/685-2013）、《綠色建筑設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》（DB11/938-2012）、《居住區(qū)綠地設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/T 214-2016）和《城鎮(zhèn)雨水調(diào)蓄工程技術(shù)規(guī)范》（GB 51174-2017）等，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部系統(tǒng)單位（含北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)）擅長于城市規(guī)劃、給排水、雨水控制與利用、園林綠化，與水利部的水土保持行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)一致，技術(shù)手段各有所長，都是水影響評價(jià)報(bào)告水土保持篇章編制的重要技術(shù)支撐。

綜上，法律、條例是必須遵照的。技術(shù)層面上，北京水影響評價(jià)報(bào)告水土保持篇章編制時(shí)需要參考的各類通知及標(biāo)準(zhǔn)眾多，編制單位的技術(shù)人員需要不斷學(xué)習(xí)，通過具體建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行了解、掌握及應(yīng)用才能編制出實(shí)際操作性更強(qiáng)的水土保持篇章。

2 方案與篇章

2.1 章節(jié)對比分析

水影響評價(jià)報(bào)告中水土保持篇章名為“水土流失防治分析”，其中包括：水土流失預(yù)測、水土流失防治方案（防治目標(biāo)和防治措施）和投資估算，其核心內(nèi)容與水土保持方案一致。因北京水影響評價(jià)報(bào)告中還包含水資源論證和洪水影響評價(jià)內(nèi)容，故在報(bào)告綜合說明部分和項(xiàng)目附圖部分包含了傳統(tǒng)水土保持方案要求的相關(guān)內(nèi)容。

2.2 特性表及相關(guān)指標(biāo)對比分析

水影響評價(jià)報(bào)告書的特性表基本包含了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案特性內(nèi)容，防治指標(biāo)中水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護(hù)率、表土保護(hù)率、林草植被恢復(fù)率和植被覆蓋率6項(xiàng)指標(biāo)均涵蓋；土石方量中的4 項(xiàng)（挖、填、借、余/棄）并存；水影響評價(jià)報(bào)告特性表中增加了表土剝離量和表土利用率2項(xiàng)。水土保持專業(yè)方向的各項(xiàng)指標(biāo)基本一致。

北京水影響評價(jià)報(bào)告特性表中（水土保持篇章）增加的內(nèi)容包括：蓄水池容積、硬化地面透水率和綠地下凹率等《雨水控制與利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》中的指標(biāo)，傳統(tǒng)水土保持專業(yè)的編制人員學(xué)習(xí)市政相關(guān)專業(yè)知識勢在必行。

2.3 增加章節(jié)分析

除特性表內(nèi)容增加外，還可以從“北京市建設(shè)項(xiàng)目水影響評價(jià)文件專家審查表”（17 項(xiàng)）中找到水土保持篇章需要回應(yīng)的增加條目，如：第14 條：“施工降水方案明確及最大限度減少外排水量”，針對這個(gè)條目，沒有一定水文地質(zhì)相關(guān)知識并通曉北京市節(jié)水政策法規(guī)的方案編制人員會(huì)有一點(diǎn)難度。

水影響評價(jià)報(bào)告書中增加的海綿城市建設(shè)內(nèi)容亦需要編制技術(shù)人員對政策、條例、相關(guān)規(guī)定及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)真學(xué)習(xí)。在項(xiàng)目規(guī)劃文件涉水事項(xiàng)中經(jīng)常出現(xiàn)的是《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)工程用地內(nèi)雨水資源利用的暫行規(guī)定》（市規(guī)發(fā)〔2003〕258 號）、《關(guān)于加強(qiáng)雨水利用工程規(guī)劃管理有關(guān)事項(xiàng)的通知（試行）》（市規(guī)發(fā)〔2012〕791 號）和《雨水控制與利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范》（DB11/685-2013）等。這些內(nèi)容與建設(shè)項(xiàng)目水影響評價(jià)報(bào)告中水土保持篇章關(guān)聯(lián)緊密。從文件排序上可以看出，部門規(guī)定和通知優(yōu)先于地方標(biāo)準(zhǔn)。

3 難點(diǎn)分析

3.1 施工降水

2020 年10 月9 日，中共北京市委生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)印發(fā)了《北京市節(jié)水行動(dòng)實(shí)施方案》（京生態(tài)文明委〔2020〕5號），其中第16條對施工降水有明確描述。從該文件具體內(nèi)容及要求分析，其內(nèi)容與《北京市建設(shè)工程施工降水管理辦法》（京建科教〔2007〕1158 號）和《北京市建設(shè)工程施工降水管理辦法實(shí)施細(xì)則》（京建科教〔2008〕92 號）一致。水土保持篇章編寫人員只要充分學(xué)習(xí)上述3 個(gè)文件，面對實(shí)際項(xiàng)目時(shí)，即能處理得當(dāng)。北京市水務(wù)局、國家稅務(wù)總局和北京市稅務(wù)局于2018 年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范取水許可管理做好水資源稅征收工作的通知》，實(shí)際操作中，建設(shè)單位在降水水量計(jì)量、復(fù)核及繳稅依據(jù)方面需要參照項(xiàng)目所在地各區(qū)相關(guān)要求執(zhí)行。上述通知內(nèi)容需要編制人員了解并掌握，并且有義務(wù)向建設(shè)單位宣傳，避免建設(shè)單位因?yàn)槲蠢U納水資源稅而受到處罰。

3.2 雨水控制與利用

條例第三十條明確規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目雨水控制與利用工程應(yīng)當(dāng)納入水土保持方案，與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用（即水土保持“三同時(shí)”）。從實(shí)際出發(fā)，水土保持篇章編制人員首先需要掌握水影響評價(jià)3、5、7 具體內(nèi)涵，與主體設(shè)計(jì)單位緊密配合，摘取滿足水影響評價(jià)報(bào)告中要求的各項(xiàng)指標(biāo)。雖然不需要水土保持篇章編制人員具體編制雨水控制與利用相關(guān)設(shè)計(jì)，但需要熟悉了解相關(guān)政策及標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要深入學(xué)習(xí)海綿城市建設(shè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。水土保持篇章編制人員將在原來的專業(yè)基礎(chǔ)上，拓展市政排水乃至園林、景觀專業(yè)，只有不斷學(xué)習(xí)，才能編制出好的篇章。

3.3 林草覆蓋率

按照標(biāo)準(zhǔn)釋義，林草覆蓋率是指項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)林草類植被面積占總面積的百分比。從定義內(nèi)容分析，該指標(biāo)與規(guī)劃文件中的綠化率幾近相同，但從實(shí)際項(xiàng)目來說，還是存在一定區(qū)別。根據(jù)北京市園林綠化局、北京市規(guī)劃委員會(huì)《關(guān)于北京市建設(shè)工程附屬綠化用地面積計(jì)算規(guī)則（試行）》（京綠規(guī)發(fā)〔2012〕6 號）文件規(guī)定：覆土厚度達(dá)到0.6～0.8 m 的屋頂綠化面積可按20%計(jì)入附屬綠化用地面積。覆土厚度達(dá)1.5 m（含1.5 m）以上、不足3 m 的，其綠化面積可按50%計(jì)入附屬綠化用地面積。北京市多數(shù)城區(qū)項(xiàng)目用地緊張，大部分項(xiàng)目林草覆蓋率和綠化率有可能不達(dá)標(biāo)。另外一種情況是，在林草覆蓋率達(dá)標(biāo)的情況下，項(xiàng)目綠化率有可能不達(dá)標(biāo)。雖然綠化率指標(biāo)是規(guī)劃部門的要求，但如果建設(shè)項(xiàng)目綠化率或林草覆蓋率指標(biāo)不達(dá)標(biāo)，這還需要編制人員根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)際情況和主設(shè)思路進(jìn)行認(rèn)真把握。

3.4 屋頂綠化

由于個(gè)別項(xiàng)目完成水土保持驗(yàn)收后，屋頂綠化措施即取消，使得水土保持主管部門對屋頂綠化面積納入林草覆蓋率不一定予以認(rèn)可。從屋頂綠化實(shí)際來看，其綠化面積是否可計(jì)入林草覆蓋率，沒有文件明確規(guī)定。從城市整體方面看，屋頂綠化對城市是有好處的，是政府鼓勵(lì)項(xiàng)目。從技術(shù)和造價(jià)來看，在考慮屋頂承重和灌溉等因素后，實(shí)現(xiàn)較為容易。難點(diǎn)在于，后期管理維護(hù)需要專人負(fù)責(zé)，只有有實(shí)力的單位和個(gè)人可以支撐屋頂綠化的長期養(yǎng)護(hù)。由于個(gè)別單位只是在建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)考慮林草覆蓋率指標(biāo)而突擊實(shí)施了屋頂綠化工程，驗(yàn)收通過后即無人養(yǎng)護(hù)，相當(dāng)于恢復(fù)了硬化屋頂，所以，主管單位在驗(yàn)收時(shí)一般不把屋頂綠化面積計(jì)入林草覆蓋率指標(biāo)。因此，水影響評價(jià)報(bào)告編制單位在選取該選項(xiàng)時(shí)，需要同時(shí)考慮政策因素、業(yè)主和主體設(shè)計(jì)的思路，由于覆土厚度、植被選擇、灌溉方式及水源保障等不一定是水影響評價(jià)編制單位特長，所以在水土保持篇章中容易出現(xiàn)紕漏。

3.5 節(jié)水灌溉

由于北京市的政策要求，所有水影響評價(jià)4 類項(xiàng)目的報(bào)告書中涉及綠化灌溉時(shí)幾乎都是“無灌溉不節(jié)水”，對于滴灌，很好理解。但是，大部分的建設(shè)項(xiàng)目都“愿意”選用噴灌，還都在報(bào)告中承諾使用再生水。無論是滴灌還是噴灌，對水質(zhì)和水壓都是有一定要求的，面對設(shè)計(jì)精美的節(jié)水灌溉管網(wǎng)，很多報(bào)告中卻描述不清再生水水源或臨時(shí)保障用水水源，也沒有對噴頭的使用壽命及更換頻次進(jìn)行描述。給人的感覺就是直接接自來水管網(wǎng)并且多年不用更換噴頭。如果建設(shè)單位的本意就是使用自來水或地下水，水影響評價(jià)報(bào)告編制單位有責(zé)任和義務(wù)宣傳北京市節(jié)水法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

3.6 地上拆除物歸屬

目前，在建設(shè)項(xiàng)目紅線范圍內(nèi)的地上構(gòu)筑物拆除中存在2 種說法：水土保持工作始于項(xiàng)目區(qū)正負(fù)零以下動(dòng)土范疇，地上原有構(gòu)筑物拆除等一系列工作屬市政市容委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理；地上和地下均屬水土保持工作范疇，水影響評價(jià)報(bào)告中需要描述清楚。2 種說法并無最終定論，所以水影響評價(jià)編制單位一般選擇后者。但是，許多項(xiàng)目工作不一定全部由建設(shè)單位負(fù)責(zé)，有可能是代建單位或總承包單位負(fù)責(zé)。北京市地域差異大，甲單位的棄土和余方可能就是乙單位的外購?fù)?。不完全是一張?jiān)料{說明就能解決所有問題，具體項(xiàng)目需要具體分析。

4 解決方案及建議

4.1 明晰項(xiàng)目外圍條件

項(xiàng)目前期支撐材料信息量大，是各專業(yè)門類技術(shù)人員智慧的結(jié)晶，水影響評價(jià)報(bào)告編制人員在認(rèn)真學(xué)習(xí)后，即會(huì)產(chǎn)生出第一印象，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生一些涉水事宜的疑問。許多材料不能只停留在市政綜合和相關(guān)證明。建議編制人員多了解周邊道路、已建成項(xiàng)目及街區(qū)等相關(guān)情況。

4.2 掌握項(xiàng)目紅線內(nèi)各項(xiàng)內(nèi)容

紅線內(nèi)各項(xiàng)內(nèi)容更是咨詢或評價(jià)工作的主體，無論遇到哪一類項(xiàng)目，建議水土保持篇章編制人員首先考慮的是項(xiàng)目區(qū)豎立高程規(guī)劃及現(xiàn)狀，地下室挖深、是否施工降水、屋頂綠化、灌溉制度設(shè)計(jì)情況等，著眼項(xiàng)目難點(diǎn)情況分析。

4.3 選取適用的水影響評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

在符合政策法律、條例、規(guī)定及通知的基礎(chǔ)上，從地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到國家標(biāo)準(zhǔn)中斟酌選取適用于本項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)條款，按照項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，逐一回應(yīng)水影響評價(jià)報(bào)告中水土保持篇章需要解決的各類問題，在頂層設(shè)計(jì)基本完成后，即可著手報(bào)告編制工作。

5 結(jié)語及建議

5.1 水土保持篇章切入點(diǎn)

從性質(zhì)上看，水影響評價(jià)報(bào)告是咨詢，也是評價(jià)；不是可行性研究報(bào)告，也不是主體設(shè)計(jì)。報(bào)告技術(shù)深度要求有限，自取消編制資質(zhì)以來，眾多咨詢單位介入其中，報(bào)告質(zhì)量參差不齊。但是，水影響評價(jià)主管部門對報(bào)告編制質(zhì)量控制較嚴(yán)，就水影響評價(jià)水土保持篇章編制而言，編制人員既要掌握水土保持方案編制的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)了解水利部對建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編制的各類通知和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，還需要對水文地質(zhì)、市政給排水和園林景觀等專業(yè)有所了解，尤其需要參考限定性因素的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)。水土保持篇章編制人員需要對適用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合性分析、考慮并運(yùn)用，才能充分界定好工作任務(wù)，明確工作責(zé)任主體。

5.2 標(biāo)準(zhǔn)的非唯一性分析

從水影響評價(jià)報(bào)告水土保持篇章的編制過程分析，標(biāo)準(zhǔn)的效力是排在法律、條例和部門規(guī)章之后的，前者側(cè)重于行業(yè)管理，內(nèi)容重點(diǎn)在“干什么、怎么干和罰則”，后者只是在細(xì)化“怎么干”。建設(shè)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)的部門較多，水利部門與住建、環(huán)保等部門標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同，水影響評價(jià)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)知識性強(qiáng)，文字嚴(yán)謹(jǐn)，內(nèi)涵豐富，因此，在編制水影響評價(jià)報(bào)告水土保持篇章時(shí)，既要符合各主管部門的宏觀要求，也要謹(jǐn)慎選取適用的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，即分析選取與建設(shè)項(xiàng)目關(guān)聯(lián)度高的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

5.3 編制起點(diǎn)

作為一個(gè)咨詢評價(jià)類技術(shù)服務(wù)成果，其最終目標(biāo)是架好建設(shè)單位與審批主管部門之間的“橋梁”。從這個(gè)角度分析，水影響評價(jià)編制單位也承擔(dān)了向建設(shè)單位宣傳類相關(guān)規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，作為“宣傳員”，其自身的專業(yè)知識門類應(yīng)該是齊全的。同時(shí)，由于專業(yè)性強(qiáng)，可行性研究和主體設(shè)計(jì)編制單位對涉水相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)不一定掌握齊全，水影響評價(jià)編制單位還有對他們進(jìn)行“普法宣傳”的義務(wù)，水影響評價(jià)編制人員需要具備較高專業(yè)素質(zhì)，所以，水影響評價(jià)從業(yè)人員的學(xué)習(xí)是持續(xù)和常態(tài)化的。

5.4 項(xiàng)目全流程考慮

不謀全局者不足以謀一域。在水影響評價(jià)報(bào)告中，水土保持篇章是一個(gè)特殊的章節(jié)，由于有上位法和“三同時(shí)”要求的存在，所以在水土保持篇章的編寫過程中需要有項(xiàng)目建設(shè)全流程的考慮，立足于方案期，著眼于監(jiān)測和驗(yàn)收期，把未來有可能出現(xiàn)的狀況充分考慮清楚。認(rèn)真開展前期調(diào)研及分析工作，全心全意服務(wù)好建設(shè)單位。

建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收政策實(shí)施以來，有關(guān)單位即著手開展了執(zhí)行中項(xiàng)目的“跟蹤調(diào)查”和完成驗(yàn)收項(xiàng)目的“自驗(yàn)核查”等工作?！端帘３址ā泛汀稐l例》中各項(xiàng)罰則比較齊全，相信建設(shè)單位和報(bào)告編制單位會(huì)認(rèn)真對待，把服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)工作做好。