河長制在跨區(qū)域水資源治理中的運行困境及優(yōu)化

郝 麗 寇建輝

（1淮安市淮陰區(qū)水利局； 2淮安市淮陰區(qū)水政監(jiān)察大隊）

0 前言

在工業(yè)化社會發(fā)展的進程中，社會經(jīng)濟的增長伴隨著一定的環(huán)境污染。雖然長期以來我國水資源豐富，但受地區(qū)分布不均以及污染嚴重等因素的影響，我國水資源整體發(fā)展形勢不容樂觀，水資源治理問題亟待解決?！昂娱L制”作為一項由地方政府首創(chuàng)并得以全國推廣的新生制度，其受到社會的廣泛關注和爭議。如何在既能夠解決水資源治理問題的同時實現(xiàn)治理制度的創(chuàng)新發(fā)展，以及如何在制度創(chuàng)新的同時解決制度實際運行中面臨的困境，成為當前需要加強探究的問題。

1 “河長制”及跨區(qū)域水資源治理內容概述

隨著生態(tài)環(huán)境問題的凸顯以及生態(tài)治理體系的建設完善，加強水資源環(huán)境治理已成為當前生態(tài)治理的重要內容。水資源作為社會生產(chǎn)、人們生活的必要資源，如何在生態(tài)治理中提升水資源治理水平和質量，成為各地政府關注的重要問題。河長制作為地方政府獨創(chuàng)的一項治理水資源的制度，其優(yōu)勢逐漸在治理實踐中得以顯現(xiàn)。所謂的“河長制”，其主要是指由各級黨政主要領導人通過擔任“河長”等職位，對其負責轄區(qū)內的河流進行污染治理的制度機制。從本質上來看，“河長制”是一項水污染治理延伸出的首長負責制、生態(tài)問責制的水環(huán)境治理新模式?！昂娱L制”的推行體現(xiàn)了水資源治理方面的首長承包制，通過將河流水質情況與各級黨政主要領導政績相結合，能夠很大程度上提升政府治理執(zhí)行力，進而有效提高整體環(huán)境治理水平和治理效率。

水資源是一種事關國計民生、社會發(fā)展的重要自然資源，在其開發(fā)利用的過程中逐漸顯現(xiàn)出一些問題亟待解決。從水資源的特質上來看，其之所以在開發(fā)使用以及治理中存在一定難度，主要受其自身自然屬性以及行政管理屬性等因素的影響。在水資源的開發(fā)利用中，不難發(fā)現(xiàn)，由于水資源的流動性等特性，容易對上中下游以及河道兩岸等區(qū)域利益產(chǎn)生沖突，而在行政管理方面則受地域等因素的影響，改變行政區(qū)域管理的完整性，進而造成跨區(qū)域水資源的共享沖突，這也給跨區(qū)域的水資源治理帶來一定難度。除此之外，由于跨區(qū)域水資源治理主體的多元化以及水資源治理情況的復雜性等，都使得跨區(qū)域水資源治理工作難上加難，急需新的治理模式和治理機制。

2 “河長制”在跨區(qū)域水資源治理中的運行困境

“河長制”下的跨區(qū)域水資源治理主體問題?！昂娱L制”這一新治理機制的誕生源于地方生態(tài)環(huán)境惡化，尤其是水資源污染等問題引發(fā)的水危機，其實施的主要目的在于修復改善水生態(tài)環(huán)境、保護水資源、防治水污染。為了提高水資源治理效率和治理水平，“河長制”主張由各級地方黨政干部為主要負責人，并將水資源治理與政績掛鉤，將行政一把手列為治理的第一責任人。這項治理機制在治理主體設置上最大限度整合地方各級黨政政府力量，有助于實現(xiàn)高效率的水資源治理。但在實際的實施過程中，不難發(fā)現(xiàn)各級地方政府依然是“河長制”的第一治理主體，甚至是唯一的治理主體。從水資源的社會屬性上來看，其屬于社會公共產(chǎn)品，鑒于社會多方力量都是水資源的獲益方，其治理主體也應當多元化。然而在“河長制”機制運行下，企業(yè)、社會組織以及公民等多方主體的治理作用很難得以發(fā)揮，這勢必會影響跨區(qū)域水資源治理的整體效果。

“河長制”下的跨區(qū)域水資源治理中的治理理念問題。在建設美麗中國以及提高社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展目標指引下，尤其是在生態(tài)環(huán)境問題日益突出的今天，如何實現(xiàn)跨區(qū)域水資源治理成為各地政府關注的問題。在“河長制”運行下的跨區(qū)域水資源治理雖然在一定程度上取得顯著成效，但究其深層原因在很大程度上是由于水資源治理成效與地方政績相掛鉤，甚至與地方黨政官員的職位升遷有密切聯(lián)系。地方政府官員很難從根本上認識到水資源環(huán)境治理的生態(tài)效益以及社會效益，往往過度關注其治理帶來的經(jīng)濟效益。在這種錯誤治理理念的影響下，“河長制”治理機制的實施考核評價標準需要進一步優(yōu)化。如何將生態(tài)環(huán)境保護以及以人為本的治理理念貫穿在“河長制”運行過程中，成為社會各界需要考慮的問題。

“河長制”下的跨區(qū)域水資源治理中的法律制度建設問題?！昂娱L制”的出現(xiàn)雖然在本質上打破了“九龍治水、多頭管理”的傳統(tǒng)格局，通過由地方各級黨政干部作為主要負責人實現(xiàn)了一河一長、一河一管的治理體系。但“河長制”的本質是行政首長負責制，在實際的跨區(qū)域水資源管理中，地方黨政干部具有較大的行政自主權和決策權，勢必會出現(xiàn)臨時抱佛腳、拍腦門子的現(xiàn)象，這不利于跨區(qū)域水資源的治理質量和治理效果?！昂娱L制”作為一種新生制度，盡管其相關的法律機制處在不斷完善的過程中，但仍然較為滯后，不能解決“河長制”在實際運行中出現(xiàn)的現(xiàn)實問題，如河長的權力和責任界限、權力運行監(jiān)督以及問責程序設計等。

3 “河長制”在跨區(qū)域水資源治理中的運行優(yōu)化措施

加強“河長制”相關的法律制度建設和完善，為進一步落實“河長制”提供法律保障和支撐。雖然“河長制”是地方政府獨創(chuàng)的一項治理制度，因其治理優(yōu)勢在全國得以推廣運行。但從本質上來看，“河長制”并不是國家法律制度，其相關具體規(guī)定并未在國家層面上取得立法，這勢必會影響“河長制”在整個跨區(qū)域水資源治理過程中的規(guī)范性與合法性。對此，國家相關立法部門通過法律條文的形式對“河長制”運行中的事項進行規(guī)定具有一定的必要性，這有助于推動“河長制”成為一項真正具有法律保障的制度。對于“河長制”法律制度的建設完善內容，這主要涉及河長在水資源治理中的權力與責任劃分、各部門之間的治理權限、治理效果評價考核以及問責相關程序的設計等，要對“河長制”運行過程中可能出現(xiàn)的法律問題進行規(guī)定，以進一步規(guī)范這一新生制度運行實施的規(guī)范性。

努力構建多元化主體參與的“河長制”領導下的跨區(qū)域水資源治理體系。長期以來，我國的環(huán)境治理模式尤其是跨區(qū)域水資源治理模式，基本上是以強政府、弱社會的形式出現(xiàn)。在這種社會治理模式下，政府其他部門、社會組織、企業(yè)、民眾等很難參與到實際的治理工作中，因此也很難在社會多個領域內形成多方合力、共同參與生態(tài)治理的良好局面。對此，政府要摒棄傳統(tǒng)的經(jīng)濟政績觀，貫徹落實綠色生態(tài)可持續(xù)政績觀，將生態(tài)保護、環(huán)境治理以及民生等作為新的考核指標。社會要加強跨區(qū)域水資源共同治理的宣傳引導，努力在全社會營造共享共管共治的社會氛圍。相關社會企業(yè)要在追求經(jīng)濟效益的同時，注意營造一定社會效益。作為普通民眾，要自覺樹立治水、護水的意識，內化于心、外化于行，在日常生活中踐行這一要求。

推動跨區(qū)域水資源治理信息公開化，進一步優(yōu)化“河長制”考核標準和相關細則。要想真正轉變“河長制”在跨區(qū)域水資源治理局面和現(xiàn)狀，必須從根本上轉變“河長制”背后的治理理念，牢固樹立生態(tài)環(huán)境保護、環(huán)境治理第一的治理理念。這一理念的轉變在于“河長制”相關考核評價機制的建設和完善。對此，政府要進一步推動跨區(qū)域水環(huán)境信息公開制度，讓公眾能夠及時了解當前我國水資源治理現(xiàn)狀，在滿足公眾知情權的同時便于公眾發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。與此同時，要適當開放公眾的參與領域和信息公開渠道，水資源治理需要社會多方合力，這不僅僅是國家政府的責任。因此政府可以適當拓寬公眾參與水資源治理領域，讓民眾不僅僅可以了解相關信息，更多的是可以通過實際的渠道參與進去。除此之外，“河長制”的相關考核評價體系建設可以將公眾評價納入其中，這樣能夠有效喚醒公眾參與水資源治理的積極性、主動性，進而推動水資源治理由象征式參與向民眾權力的階段轉變。

4 結語

綜上所述，水資源是中國社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要資源，“河長制”這一新制度的出現(xiàn)在一定程度上有助于改善水資源治理現(xiàn)狀，提高水資源治理水平。但面對“河長制”出現(xiàn)的運行困境，需要積極采取有效措施轉變這一局面，以有效改善生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀。