試論中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷

許 丹

(西南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院， 四川 成都 610225)

制度的自我完善和發(fā)展是國家治理的核心問題①。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的創(chuàng)新發(fā)展是完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的迫切需要，也是國家致力于保障和改善民生的必然要求。如何提升中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度質(zhì)量，尤其是在推進(jìn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)制度融合發(fā)展時，以文化治理推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，已成為新時代中國國家制度建設(shè)的重要議題。為實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展和有效解決日益突出的“三農(nóng)”問題，學(xué)界對中國農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系、監(jiān)督與評估機(jī)制等基本制度安排展開了廣泛研究。然而，鮮有人從制度變遷角度系統(tǒng)地審視中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的發(fā)展過程與實踐樣態(tài)，并為中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度創(chuàng)新提供一種歷史鏡鑒。因此，本文以中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷歷程為線索，全面梳理改革開放以來中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的嬗變軌跡，總結(jié)制度變遷的規(guī)律特征，并明確制度改革的未來趨勢，以期為新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系的完善以及制度質(zhì)量提升提供經(jīng)驗借鑒和決策參考。

一、中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的嬗變軌跡

農(nóng)村公共文化服務(wù)制度是指以政府為主導(dǎo)、以提供基本的且有保障的公共文化產(chǎn)品為主要任務(wù)，旨在以確保農(nóng)民共享改革發(fā)展文化成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排與規(guī)則體系。改革開放以來，為適應(yīng)社會發(fā)展新變化，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷歷經(jīng)回歸復(fù)興、揚(yáng)棄發(fā)展和深化完善三個階段，構(gòu)成了中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)發(fā)展的歷史鏈條，呈現(xiàn)出不同的階段特征，賦予了農(nóng)村公共文化服務(wù)制度改革的創(chuàng)新性和可持續(xù)性。

(一)“意識形態(tài)工具”轉(zhuǎn)向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)工具”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的復(fù)興回歸(1978-2001年)

新中國成立以來，中國長期實行計劃經(jīng)濟(jì)，國家對包括經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)在內(nèi)的國家建設(shè)發(fā)展過程進(jìn)行了全面管理與嚴(yán)格控制。在此背景下，政府從整體上支配著社會生活的諸多領(lǐng)域，社會發(fā)展在一定程度上集聚了政治意志與行政邏輯。由此，中國農(nóng)村公共文化事業(yè)主要服務(wù)于政治意識形態(tài)建設(shè)需要。改革開放以后，農(nóng)村場域中仍存在大量的貧困人口，1978年中國農(nóng)村貧困發(fā)生率高達(dá)97.5%，有7.7億人處于貧困狀態(tài)②。為此，國家實施了“趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”，不僅推動了經(jīng)濟(jì)體制改革，而且匯聚所有力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。由于社會環(huán)境發(fā)生重大變化，加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)以滿足日益增長的物質(zhì)文化需要成為這一時期彰顯社會主義制度優(yōu)越性的迫切需要。此后，“隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心地位、優(yōu)先地位不斷鞏固，國家的政治合法性基礎(chǔ)較多地從個人魅力轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟(jì)增長，追求國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長成了各級政府的中心任務(wù)”③。由此，包括文化在內(nèi)的一切社會事業(yè)的“生產(chǎn)性功能”日益凸顯，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)逐漸成為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的附庸與工具。

從制度理念看，“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”成為這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的根本理念。十一屆三中全會以后，黨和政府逐步以“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展理念指導(dǎo)中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)秩序構(gòu)建的需要。黨的十二大報告指出，要清除錯誤觀念，加強(qiáng)文化建設(shè)，逐步改變文化同經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的狀況，同時也指出了精神文明建設(shè)的重任④。在此背景下，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)》也強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村文化建設(shè)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大作用⑤。在“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”價值理念的指導(dǎo)下，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的政治屬性開始淡化，其經(jīng)濟(jì)屬性則日益凸顯，并逐漸形成一種“補(bǔ)缺式”經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。這一時期，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)基本制度建設(shè)在延續(xù)中進(jìn)行了局部調(diào)整，并呈現(xiàn)出新的特征。

從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系單一化特征突出。這一時期，社會力量較為薄弱，地方政府仍是主要供給主體，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系并未突破單一化局限，延續(xù)著計劃經(jīng)濟(jì)時期“自上而下”的供給方式。同時，各級政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一定程度上弱化了地方政府的社會建設(shè)和公共服務(wù)職能，致使面向農(nóng)村地區(qū)的公共文化產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足。文化站、電影放映和娛樂演出等成為這一時期主要的公共文化供給產(chǎn)品。例如，隨著《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》《關(guān)于解決農(nóng)村鄉(xiāng)(鎮(zhèn))電影放映工作人員工資待遇問題的報告》等專項規(guī)劃出臺，文化站、電影放映等公共文化產(chǎn)品成為政府的主要供給內(nèi)容，目的在于加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)精神文明建設(shè)并與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

從財政保障看，地方分擔(dān)且農(nóng)民分?jǐn)偝蔀檗r(nóng)村公共文化服務(wù)重要財政保障，“以文養(yǎng)文”是主要的資金來源。為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要，20世紀(jì)80年代中央政府以“分權(quán)”為核心啟動了行政體制改革，以提高地方政府的財政能力和治理地方事務(wù)的積極性。至此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)主要依賴于地方資金投入，并通過“以文養(yǎng)文”的方式獲取資金保障。1984年，《當(dāng)前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》明確指出，文化站的經(jīng)費(fèi)投入主要依靠集體力量解決，地方政府對文化站的財政支出隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸增加。同時，文化也可以通過經(jīng)營、代銷活動抑或采取“以文補(bǔ)文”的方式增加收入，進(jìn)而用于人民群眾的文化活動⑥。1994年，隨著分稅制改革不斷推進(jìn)，地方財政逐漸上移，在未合理劃分事權(quán)的情況下，農(nóng)村公共文化服務(wù)資金來源仍依靠“屬地化”財政投入，基層政府在加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，無力承擔(dān)更多的農(nóng)村公共文化服務(wù)資金投入，只能面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或直接面向農(nóng)民進(jìn)行籌資。據(jù)統(tǒng)計，1993年農(nóng)村地區(qū)總稅額為687億元、人均稅費(fèi)為80.7元；1994年總稅額增長至958億元，人均稅費(fèi)112元；1995年總稅額達(dá)1154億元，人均稅費(fèi)134.3元⑦。顯然，這加重了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，使得農(nóng)民的分?jǐn)偱c收益嚴(yán)重失衡，對農(nóng)村社會的穩(wěn)定發(fā)展造成一定影響。

從運(yùn)行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行管理體制延續(xù)了以政府為中心的自上而下單向度、封閉式運(yùn)行模式。隨著文化事業(yè)市場化改革的推進(jìn)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的方針確定，為減少成本，國家開始以行政的邏輯對文化市場與文化事業(yè)進(jìn)行管理和規(guī)范⑧。這表明，農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)仍然遵循行政的、管理的邏輯，延續(xù)著傳統(tǒng)的部門式文化生產(chǎn)方式。同時，社會力量較為薄弱且市場發(fā)展并不完善，這使得各級政府仍然通過文化部門以行政邏輯進(jìn)行文化生產(chǎn)，以促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)并使其與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。這也意味著農(nóng)村公共文化事業(yè)的運(yùn)行管理始終沒有突破原有農(nóng)村公共文化運(yùn)行管理體制的剛性束縛，仍然依托政府部門單一主體結(jié)構(gòu)，通過“資源在內(nèi)、重心在內(nèi)”的指令性運(yùn)行管理模式建設(shè)農(nóng)村公共文化事業(yè)。

(二)“政府文化管理”邁向“文化權(quán)利保障”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的揚(yáng)棄發(fā)展(2002-2010年)

進(jìn)入21世紀(jì)，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制更加完善，社會生產(chǎn)力發(fā)展到新的水平，中國融入世界體系的速度日益加速⑨，中國的改革和發(fā)展都進(jìn)入到了一個新的階段。盡管經(jīng)濟(jì)總量大幅提高、收入分配方式更加多元，但城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、公共服務(wù)分配不均衡等問題日益凸顯，致使社會發(fā)展出現(xiàn)彌散化現(xiàn)象。為促進(jìn)各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建以人為本、實現(xiàn)人的全面發(fā)展的和諧社會建設(shè)成為國家治國理政的新規(guī)劃和社會改革的源生內(nèi)需。隨著政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民文化權(quán)利意識興起，公共文化服務(wù)建設(shè)不再簡單地依賴于行政邏輯和管理方式。同時，農(nóng)民文化權(quán)利倍受重視，并最終納入人民所享有的基本權(quán)利譜系之中。全社會公平享有政府提供的基本公共文化服務(wù)成為公共服務(wù)改革的核心議題，這也是政府公共服務(wù)職能的集中體現(xiàn)，既關(guān)系著農(nóng)民文化權(quán)利實踐，也事關(guān)社會治理績效提升。由此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)不再作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的附屬與工具，而是以保障農(nóng)民文化權(quán)益展開敘事。黨的十六大報告明確指出，要重視農(nóng)村地區(qū)人民的精神文化生活，不斷推動城鄉(xiāng)文化、區(qū)域文化的協(xié)調(diào)發(fā)展⑩。2005年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》進(jìn)一步要求，構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，同時保障和實現(xiàn)農(nóng)民的文化權(quán)益。這標(biāo)志著中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度理念已由“發(fā)展優(yōu)先，服務(wù)經(jīng)濟(jì)”邁向“公平優(yōu)先，權(quán)利導(dǎo)向”。以普惠化發(fā)展邏輯推進(jìn)中國農(nóng)村公共文化服務(wù)體系構(gòu)建成為這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的目標(biāo)。

從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系突破單一化局限，朝著多元化方向發(fā)展。一方面，隨著市場經(jīng)濟(jì)日益完善，社會力量得以成長并日漸展現(xiàn)出協(xié)助政府行使公共服務(wù)職能的重要性，國家準(zhǔn)許、鼓勵和支持以企業(yè)為代表的市場主體和社會組織參與農(nóng)村公共文化的生產(chǎn)與供給，供給主體呈現(xiàn)出“政府主導(dǎo)，多元參與”特征。另一方面，為滿足農(nóng)民文化需要，國家加快農(nóng)家書屋、村圖書室等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極開展電視入戶、電影放映等服務(wù)活動，不斷豐富文化供給內(nèi)容。2002年，文化部頒布《關(guān)于進(jìn)一步活躍基層群眾文化生活的通知》，明確要求為城鄉(xiāng)基層群眾提供快捷、豐富的文化信息產(chǎn)品和文化服務(wù)。此外，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給方式突破了政府單向度直接供給的傳統(tǒng)供給方式，開始以市場配置資源，通過政府購買、補(bǔ)貼、服務(wù)合同外包以及志愿者服務(wù)等方式供給農(nóng)村公共文化產(chǎn)品。2006年，《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，通過政府采購、服務(wù)合同外包、志愿服務(wù)等多種形式，實現(xiàn)供給方式的多元化。

從財政保障看，農(nóng)村公共文化服務(wù)資金保障仍由政府主導(dǎo)，但籌資渠道愈發(fā)多樣。因農(nóng)民分?jǐn)偟闹贫韧饣I資方式致使農(nóng)民的履約成本與實際收益嚴(yán)重失衡，對農(nóng)村社會穩(wěn)定造成了一定影響，為更好地保障農(nóng)民文化權(quán)益，國家通過稅費(fèi)改革完全取消了農(nóng)民分?jǐn)偟幕I資方式，開始通過轉(zhuǎn)移支付、建立專項資金、引導(dǎo)社會投資等多種方式保障農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)。2002年，文化部等聯(lián)合頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)基層文化建設(shè)指導(dǎo)意見的通知》明確指出，政府建立與健全專項資金制度，并鼓勵社會力量投資。這表明，以政府財政為主導(dǎo)的多渠道籌資方式逐步確立，這在很大程度上緩解了農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)因資金不足而與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相協(xié)調(diào)的問題，也緩解了農(nóng)村公共文化服務(wù)嚴(yán)重滯后于城市公共文化服務(wù)的矛盾。

從運(yùn)行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行管理體制逐漸從政府單一主體結(jié)構(gòu)的封閉型管理轉(zhuǎn)向多元參與的外向型管理。2005年文化部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見的通知》強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)需要深化改革，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)活力。2006年，《文化建設(shè)“十一五”規(guī)劃》明確了農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的改革目標(biāo)，要求建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府管理、企事業(yè)單位依法有效運(yùn)行與行業(yè)自律的文化管理體制，以及宏觀調(diào)控、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的調(diào)控體系。這表明，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的管理主體結(jié)構(gòu)不僅朝著多元化方向發(fā)展，而且隨著市場化改革的深入，運(yùn)行管理過程中的資源整合逐漸實現(xiàn)由內(nèi)向外的轉(zhuǎn)移。這種以公共需求為導(dǎo)向的運(yùn)行管理模式和過程，是一種面向社會、面向市場需求的開放型管理結(jié)構(gòu)，是多元主體協(xié)同互動的管理情景。由此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行與管理體制逐漸從政府單一主體結(jié)構(gòu)的封閉型管理轉(zhuǎn)向多元參與的外向型管理。

從監(jiān)督評估機(jī)制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制呈現(xiàn)出權(quán)力體系內(nèi)自上而下實施監(jiān)督評估的特征。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制建設(shè)，既是履行中國現(xiàn)行法律法規(guī)的必然結(jié)果，也是督促農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)各項措施得以落實的有效手段，更是政府提升公共文化服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量的重要途徑。2005年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見》明確規(guī)定，建立相應(yīng)的文化建設(shè)評估機(jī)制，將建設(shè)服務(wù)情況納入考核內(nèi)容。2009年，文化部頒布的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》指出，文化行政部門需對文化站等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入等基層文化工作建設(shè)的情況進(jìn)行定期檢查、考評。這表明，為確保文化成果惠及農(nóng)民，國家構(gòu)建監(jiān)督評估機(jī)制以確保各級政府履行農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)中的相應(yīng)責(zé)任，但這一階段的監(jiān)督評估局限于政府內(nèi)部自上而下進(jìn)行。

(三)“文化權(quán)利保障”走向“文化民生建設(shè)”：農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的深化完善(2011年至今)

黨的十八大以來，中國社會改革朝著縱深推進(jìn)。隨著社會發(fā)展的民生取向不斷強(qiáng)化，以人本發(fā)展為價值依歸，實現(xiàn)國家的良序、社會的善治和人民對美好生活期盼成為國家治國理政的新方針。在國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化成為社會發(fā)展總的目標(biāo)指引下，加快推進(jìn)社會事業(yè)建設(shè)，提高政府治理能力、治理質(zhì)量，實現(xiàn)全民共享治理效益和改革成果成為社會改革的重心，國家開始以治理邏輯推動文化民生建設(shè)以造就深刻中國文化品位。隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得巨大成就，民生問題備受重視，公共服務(wù)改革作為保障與改善民生的重要途徑，成為當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的核心議題。

中國政府關(guān)注農(nóng)民公共服務(wù)需求，長期致力于解決農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障等民生問題。黨的十七大報告指出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，要更加重視社會建設(shè)和改善民生，推進(jìn)社會體制改革，擴(kuò)大公共服務(wù)，完善社會管理，促進(jìn)社會公平正義。在此情境下，各級政府重視農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)和農(nóng)民文化權(quán)益保障。然而，城鄉(xiāng)基本公共文化服務(wù)建設(shè)實踐表明，公共文化資源過多集中于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的文化生活仍較為匱乏?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確提出，政府致力于改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系，并把農(nóng)村文化廣播電視、送書送報等公益性文化服務(wù)納入基本公共服務(wù)建設(shè)的重點任務(wù)。這一規(guī)劃出臺，標(biāo)志著公共文化服務(wù)被納入基本公共服務(wù)范疇并成為民生建設(shè)的重要內(nèi)容。由此，“公平主導(dǎo)，民生引領(lǐng)”制度理念得以確立，此理念并非前一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)制度價值理念的簡單延續(xù)，而是全面的優(yōu)化升級，是適應(yīng)國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的制度建設(shè)的價值取向。盡管，城鄉(xiāng)居民是具有不同利益訴求的群體，但都享有平等參加國家文化治理的權(quán)利，理應(yīng)均等享受政府基本公共文化服務(wù)。因此，推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)均等化以實現(xiàn)“文有所惠”，成為這一時期中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的目標(biāo)指向，這既是現(xiàn)代化治理進(jìn)程中政府實施有效治理的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也是農(nóng)民需求的演化邏輯與歷史發(fā)展實際進(jìn)程相契合的應(yīng)然選擇。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)基本制度安排已置于國家治理體系框架之中，處于體系化、整體性的調(diào)整與完善中。

從供給體系看，農(nóng)村公共文化服務(wù)“一核多元”供給體系得以確立。為改善與保障農(nóng)村文化民生，國家正式確立了政府主導(dǎo)、多元參與的“一核多元”供給體系。一方面，國家不斷激發(fā)多元供給主體的參與動力。國家先后出臺各項優(yōu)惠政策以引導(dǎo)民間資本向農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域投資，同時頒布了諸如向社會力量購買農(nóng)村公共服務(wù)以及對公益事業(yè)捐贈減免稅收的一系列相關(guān)政策，以提高市場、社會參與農(nóng)村公共文化服務(wù)生產(chǎn)供給的積極性。例如，國家相繼頒布《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等文件。另一方面，國家繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并積極開展“結(jié)對子”等公共文化活動，以增加農(nóng)村公共文化產(chǎn)品供給數(shù)量。與此同時，政府在充分肯定政府購買、特許經(jīng)營、合同委托、服務(wù)外包等供給方式所取得的成效后，逐步對其進(jìn)行更大范圍的推廣。

從財政保障看，公共財政主導(dǎo)下多渠道投入的財政保障制度逐步完善。國家通過設(shè)定強(qiáng)制性指標(biāo)和財政支出比例，激勵各級政府履行公共文化服務(wù)建設(shè)職責(zé)，以提高資金使用效率?！吨醒胙a(bǔ)助地方美術(shù)館公共圖書館文化館(站)免費(fèi)開放專項資金管理暫行辦法》規(guī)定：“中央財政對東、中、西部地區(qū)分別按照基本補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的20%、50%和80%的比例安排補(bǔ)助資金，其余部分由地方財政負(fù)責(zé)安排。”這既明確了地方財政支出的責(zé)任，也擴(kuò)大了縣鄉(xiāng)政府對農(nóng)村公共文化服務(wù)的財政支出。同時，國家繼續(xù)以優(yōu)惠政策激發(fā)社會投資的積極性，以增加中國農(nóng)村公共文化服務(wù)籌資渠道，進(jìn)一步完善公共財政主導(dǎo)下多渠道投入的財政保障制度。

從運(yùn)行管理體制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)運(yùn)行管理體制提檔升級，以需求為導(dǎo)向的協(xié)同集成式運(yùn)行管理體制得以形成，有效集聚了各方力量并高效整合了各種資源。例如，2013年，《文化部“十二五”時期公共文化服務(wù)體系建設(shè)實施綱要》明確提出：“建立黨政相關(guān)部門共同參與的溝通協(xié)商機(jī)制，共同承擔(dān)公共文化服務(wù)體系建設(shè)職責(zé)，形成工作合力。與此同時，國家探索建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，吸納有代表性的社會人士、專業(yè)人士、基層群眾參與管理。”可見，隨著制度理念與目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，為了能更好地回應(yīng)農(nóng)民需求，為農(nóng)民提供均等優(yōu)質(zhì)公共文化產(chǎn)品，這一時期農(nóng)村公共文化服務(wù)的運(yùn)行管理體制繼續(xù)完善，逐步建立了開放的、以需求為導(dǎo)向的協(xié)同集成式運(yùn)行管理體制。

從監(jiān)督評估機(jī)制看，農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估機(jī)制逐步向權(quán)力體系內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督評估機(jī)制轉(zhuǎn)型。2012年，《關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知》指出：“要自覺接受同級人大、政協(xié)和人民群眾的監(jiān)督。鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估?！边@表明，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)監(jiān)督評估除依靠政府外，還需構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的評估系統(tǒng)，引入更多的社會力量參與其中，以有效的外部制衡機(jī)制彌補(bǔ)傳統(tǒng)的政府自我監(jiān)督評估的缺陷。由此，加快實現(xiàn)監(jiān)督評估內(nèi)容的指標(biāo)化、具體化，積極引入農(nóng)民、社會中介組織進(jìn)入評估系統(tǒng)，既有利于提高農(nóng)民的滿意度、獲得感，又使得權(quán)力體系內(nèi)外相結(jié)合的監(jiān)督評估機(jī)制得以形成。

二、中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷的規(guī)律特征

中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷以現(xiàn)代社會發(fā)展為基本標(biāo)尺。伴隨社會轉(zhuǎn)型、政府治理變革等，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度在縱向的、長時段的歷史維度凸顯了社會發(fā)展以人的全面發(fā)展為終極目標(biāo)，彰顯了國家賦予和保障農(nóng)民文化權(quán)利以及政府公共服務(wù)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。在制度變遷過程中，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷也體現(xiàn)出特有的規(guī)律特征。

(一)彰顯社會公平是制度變遷的基本價值遵循

按照羅爾斯的觀點，公平正義下的社會基本結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)被理解為一個公共規(guī)則的系統(tǒng)，主要用來賦予每個公民權(quán)利與義務(wù)的資格，并對其權(quán)利義務(wù)進(jìn)行合理分配。文化權(quán)利是現(xiàn)代社會發(fā)展中全體公民應(yīng)當(dāng)平等享有的一項基本權(quán)利。公民文化權(quán)利的時代表達(dá)，既需要張揚(yáng)公民文化權(quán)利的基本保障性，也需要張揚(yáng)公民文化權(quán)利的全面發(fā)展性，更需要在實踐中建構(gòu)公民文化權(quán)利的制度基礎(chǔ)。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷是國家認(rèn)定和保障農(nóng)民文化權(quán)利的制度基礎(chǔ)構(gòu)建過程，是對社會公平正義基本價值的遵循。改革開放初期，基于“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”這一戰(zhàn)略規(guī)劃，政府以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重心，通過相應(yīng)的制度安排對文化資源進(jìn)行了行政性分配。這在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，凸顯了制度建設(shè)中局部帶動整體的功效。然而，文化資源配置的長期失衡，卻使得中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的公平性日漸式微。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度與經(jīng)濟(jì)制度明顯不同，它作為一項公共性制度安排，理應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)制度的公益性和均等性，這也是中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度賴以生存發(fā)展的根基。隨著農(nóng)村場域中民生取向不斷強(qiáng)化，政策制定與制度建設(shè)的“天平”也逐漸向農(nóng)村落后地區(qū)傾斜。均等化、公平性也逐漸成為中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的話語形態(tài)，為農(nóng)村場域提供均等、優(yōu)質(zhì)的公共文化服務(wù)成為制度建設(shè)的終極目標(biāo)，也成為保障農(nóng)民文化權(quán)利實踐的重要制度基礎(chǔ)。

(二)價值理性與工具理性相整合是制度變遷的系統(tǒng)特質(zhì)

理性的制度建構(gòu)不僅要考慮社會環(huán)境與效益的問題，還必須考慮制度構(gòu)成中的價值問題。在人類認(rèn)識和改造世界的過程中，價值理性與工具理性作為人的不同思維方式而存在，各自發(fā)揮著不可替代的作用。在制度構(gòu)建中，價值理性決定了制度發(fā)展的有效性與連續(xù)性。若制度目標(biāo)脫離價值理性的規(guī)范，這一制度建設(shè)必然是盲目的。相反，如果制度目標(biāo)失去工具理性的支持，這一制度建設(shè)必然是理想化的。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷作為“人”的理性活動，也存在工具理性與價值理性的選擇問題。從本質(zhì)上看，制度變遷過程反映了價值理性與工具理性的階段性權(quán)衡，二者逐步由原來的相互分離走向交互影響。在中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度復(fù)興回歸時期，國家制定并實施了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先”戰(zhàn)略規(guī)劃，追求“經(jīng)濟(jì)績效”的工具理性成為社會發(fā)展的目標(biāo)。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度設(shè)計圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而展開，發(fā)展與效率成為制度建設(shè)的價值依據(jù)，其公益性、均等性等本質(zhì)屬性并未在農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)中彰顯，價值理性陷入迷失狀態(tài)。盡管這一時期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，但由于這一制度設(shè)計忽視了社會發(fā)展的復(fù)雜性與多樣性，出現(xiàn)了社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的不協(xié)調(diào)。進(jìn)入21世紀(jì)，為改變“重經(jīng)濟(jì)輕社會”的發(fā)展模式，擴(kuò)大改革受益面和調(diào)整社會利益結(jié)構(gòu)，“以人民為中心”逐漸成為社會發(fā)展的價值共識。農(nóng)民的多樣化、多層次文化需求開始得到重視，城鄉(xiāng)公共文化資源均等配置成為社會發(fā)展的重大政策議題。國家開始從公平優(yōu)先的角度審視中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的合理性，在以農(nóng)民文化權(quán)益保障為中心的基礎(chǔ)上，以農(nóng)民全面發(fā)展為出發(fā)點、以聚合城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域發(fā)展的均等化為目標(biāo)推動中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度創(chuàng)新。由此，價值理性在中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度設(shè)計中得到高揚(yáng)。黨的十八大以后，隨著國家治國理政新戰(zhàn)略逐步確立，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)作為改善農(nóng)村文化民生的重要保障，被納入國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)中，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系、保障制度、運(yùn)行管理體制、監(jiān)督評估機(jī)制等基本制度安排得以持續(xù)優(yōu)化完善，制度建設(shè)整體上體現(xiàn)了從最初的“工具本位”轉(zhuǎn)向“以人民為中心”。至此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建構(gòu)的工具理性與價值理性交互影響并有機(jī)整合。

(三)強(qiáng)制性變遷與誘致性變遷并存構(gòu)成制度的變遷路徑

制度變遷路徑包含強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷。強(qiáng)制性制度變遷往往依靠政府命令和法律引入得以實現(xiàn)，是權(quán)力中心在憲法成效以及行為的倫理道德規(guī)范下提供新的制度安排的能力、意愿，這種能力和意愿是制度變遷的主要決定因素。誘致性制度變遷指個人或群體為獲利機(jī)會誘使、組織與實行對現(xiàn)行制度安排進(jìn)行變更或建立新的制度。從制度變遷路徑看，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷具有雙重特征，既存在政府供給主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷，也存在農(nóng)村需求引導(dǎo)下的誘致性變遷。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷是在政府權(quán)力中心推動下所完成的制度改革與發(fā)展，這并不意味著政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷過程中不存在誘致性變遷因素。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度供給的整體戰(zhàn)略安排和變遷進(jìn)程由中央政府掌控，不論是整體規(guī)劃和頂層設(shè)計，還是對各項基本制度規(guī)則的積極探索、試點和全覆蓋，均體現(xiàn)為政府供給主導(dǎo)下的強(qiáng)制性變遷，這有利于減少制度變遷的成本，一定程度上避免了制度供給滯后等問題。從制度變遷動力看，農(nóng)民的文化需求是制度變遷的誘致性因素，一直倒逼著政府進(jìn)行制度創(chuàng)新。改革開放初期，國家集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，文化事業(yè)建設(shè)屈從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度改革主要是在政府供給主導(dǎo)下強(qiáng)制推動的。隨著農(nóng)民公共服務(wù)需求增長，需要新的公共服務(wù)制度安排回應(yīng)這些新需求、新變化。對于關(guān)涉民生的公共服務(wù)，學(xué)界提出“第三種范式”，該范式旨在使公共服務(wù)的戰(zhàn)略安排回歸到社會發(fā)展的“每個人全面而自由發(fā)展”的人性基石。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度作為公共服務(wù)制度建設(shè)的一項重要內(nèi)容，其供給非均衡狀態(tài)難以滿足人民日益增長的美好文化生活需要，無法有效實現(xiàn)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。由此，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度持續(xù)發(fā)生了兩次變遷，即文化權(quán)利保障與文化民生建設(shè)成為制度發(fā)展歷程中的兩個重要變革階段。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的供給體系、監(jiān)督評估機(jī)制、運(yùn)行與管理機(jī)制等基本制度安排作為制度改革的系統(tǒng)工程，以保障和改善民生為內(nèi)核，以實現(xiàn)公共文化服務(wù)均等化為目標(biāo)，以促進(jìn)農(nóng)民的自由全面發(fā)展為基本立場，實現(xiàn)了新的內(nèi)涵生長?？梢?，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷路徑兼具強(qiáng)制性和誘致性特征。

(四)增量發(fā)展到存量優(yōu)化是制度變遷的漸進(jìn)性過程展現(xiàn)

從制度變遷方式看，制度變遷主要有“漸進(jìn)式變遷”和“激進(jìn)式變遷”兩種。漸進(jìn)式制度變遷總體上表現(xiàn)為“循序漸進(jìn)”的方式，而非一次性完成和總體推進(jìn)式的改革方式。這種變遷方式是在舊制度改革阻力較大時，先在其旁邊或周圍發(fā)展起新的體制，隨著這部分新制度成分不斷壯大、制度結(jié)構(gòu)的不斷變化以及舊體制環(huán)境的不斷改善，逐步改革舊制度，而非一開始就徹底改革。縱觀中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷，其制度發(fā)展過程相對平穩(wěn)，并未引起較大社會震蕩，新舊制度之間軌跡平順、銜接較好，主要是以漸進(jìn)式方式進(jìn)行。同時，在制度變遷過程中，國家也積極探索適合中國國情的農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)道路，既注重激活制度增量，也積極盤活制度存量，不斷地優(yōu)化既有制度規(guī)則?；厮葜袊r(nóng)村公共文化制度建設(shè)歷程，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷經(jīng)歷了復(fù)興回歸、揚(yáng)棄發(fā)展與深化完善三個階段，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)在這個過程中日趨系統(tǒng)和完善。在農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的復(fù)興回歸時期，國家僅對農(nóng)村公共文化服務(wù)供給體系、保障制度、運(yùn)行管理體制進(jìn)行了局部調(diào)整。究其原因，這源于制度信息不完全性的客觀存在以及政府財政收入較低，政府及其職能部門只能利用有限信息做出最有利于推行制度的決策與判斷，以減少成本投入和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益增長。在農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的揚(yáng)棄發(fā)展時期，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度呈快速增長態(tài)勢，政府除對多元化供給體系、公共財政主導(dǎo)的保障制度進(jìn)行調(diào)整以改革制度存量，也構(gòu)建以需求為重心外向型的運(yùn)行與管理體制與監(jiān)督評估機(jī)制以實現(xiàn)制度增量。黨的十八大以后，社會轉(zhuǎn)型更為深入，這對中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)提出更高要求，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的多元供給體系、財政保障制度、運(yùn)行與管理機(jī)制等基本制度安排被納入國家治理體系框架下以加強(qiáng)體系化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展。由此，在漸進(jìn)式變革過程中，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度在整體上已從“量的發(fā)展”邁向“質(zhì)的提高”。

三、新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的改革趨勢

改革開放至今，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度變遷體現(xiàn)了人本主義發(fā)展理念，也拓展了農(nóng)民的權(quán)利譜系。中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度在政府主導(dǎo)下，在漸進(jìn)性變遷過程中逐漸從分散走向集中，從部分走向整體，不斷地回應(yīng)社會發(fā)展的新議題和農(nóng)民的新需求，發(fā)展公平已成為社會共識，制度價值理性得到重視，充分彰顯了黨執(zhí)政為民以實現(xiàn)人民美好生活需要的政治追求和執(zhí)政情懷，這為探索中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗與啟示。進(jìn)入新時代，社會發(fā)展有了鮮明的目標(biāo)指向，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度改革也呈現(xiàn)出新的趨勢。

(一)“高質(zhì)量發(fā)展”成為制度建設(shè)的價值理念

隨著中國進(jìn)入社會主義建設(shè)的新時代，高質(zhì)量發(fā)展成為國家發(fā)展的最新指向，旨在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。所謂“高質(zhì)量發(fā)展”，既包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改革開放、城鄉(xiāng)建設(shè)等傳統(tǒng)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也因社會主要矛盾的變化，囊括了生態(tài)環(huán)境、資源利用、社會民生等后工業(yè)時代話題。為提高農(nóng)村公共文化服務(wù)質(zhì)量，改善農(nóng)村公共文化產(chǎn)品品質(zhì)，并對城鄉(xiāng)文化資源均等再分配以提升文化治理的社會功能，需要以“高質(zhì)量發(fā)展”作為制度建設(shè)的價值理念，由此實現(xiàn)農(nóng)村公共文化服務(wù)制度的優(yōu)質(zhì)化發(fā)展。一方面，國家需強(qiáng)調(diào)農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)高質(zhì)量，繼續(xù)以“促公平、惠民生”為指導(dǎo)原則，加強(qiáng)中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的頂層設(shè)計和整體部署，在尊重農(nóng)村地區(qū)差異性的基礎(chǔ)上構(gòu)建農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的總目標(biāo)。另一方面，各級政府要確保農(nóng)村公共文化服務(wù)制度運(yùn)行高質(zhì)量，堅持以農(nóng)民文化需求為基礎(chǔ)，在提高農(nóng)民滿意度、獲得感的基礎(chǔ)上對農(nóng)村公共文化服務(wù)進(jìn)行績效評估，并建立及時、有效的反饋渠道，使制度實施過程中遇到的所有問題都能及時有效地反饋，以確保制度運(yùn)行高質(zhì)量。與此同時，各級政府部門須切實強(qiáng)化制度意識，嚴(yán)格執(zhí)行制度、維護(hù)制度權(quán)威，在提升規(guī)劃體系建設(shè)實施能力、提升凝聚各方力量協(xié)調(diào)能力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建專業(yè)化、法治化、協(xié)同化的執(zhí)行組織，進(jìn)而提高制度執(zhí)行質(zhì)量。

(二)“體系化建設(shè)”成為制度建設(shè)的錨定方向

當(dāng)前，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村社會改革與發(fā)展的新方向。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化在鄉(xiāng)村場域的具體實踐樣態(tài)是追求現(xiàn)代性與理性并存的過程，包括治理體系現(xiàn)代化與治理能力現(xiàn)代化。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化語境下，需要完善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、文化、公共服務(wù)等制度體系，為鄉(xiāng)村治理秩序提供規(guī)則支撐。因為，從制度與治理的關(guān)系看，二者是相互聯(lián)系、相互依存的：制度是治理的基礎(chǔ)和前提，治理的有效性、合理性和科學(xué)性都需要建立在合理的制度建設(shè)之上。盡管中國農(nóng)村公共文化服務(wù)已形成了多元化供給體系、公共財政主導(dǎo)的資金保障制度、以需求為中心的開放型運(yùn)行管理體制、第三方參與的監(jiān)督評估機(jī)制等制度安排，但其制度框架依然欠缺完整性，體制機(jī)制仍不完善。因此，新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度改革將以“體系化建設(shè)”為制度建設(shè)的錨定方向。一方面，農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系建設(shè)將融入國家總體發(fā)展規(guī)劃中，與政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)相協(xié)調(diào)。這需要繼續(xù)創(chuàng)新供給體系、公共財政保障機(jī)制，健全農(nóng)村公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制和績效評估體系等基本制度安排，確保農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系與社會發(fā)展規(guī)劃相銜接、相協(xié)調(diào)。另一方面，國家需根據(jù)社會發(fā)展不同階段的實際情況和公共需求的發(fā)展變化，制定總體的農(nóng)村公共文化服務(wù)專項規(guī)劃，明確農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)、基本原則與實施步驟。與此同時，要構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的政府責(zé)任制度、市場參與責(zé)任制度以及政府購買農(nóng)村公共文化服務(wù)風(fēng)險預(yù)警等程序性制度安排，完善農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系。

(三)“民主化發(fā)展”成為制度建設(shè)的路徑依賴

隨著現(xiàn)代政府公共服務(wù)職能的復(fù)雜化和專業(yè)化程度加深，少數(shù)政治代表越來越難以保證對社會公眾需求的準(zhǔn)確把握。公共需求的形成不是自然的過程，必須以政府和公民之間通過溝通和對話達(dá)成的共識為基礎(chǔ)。這就需要將農(nóng)民廣泛參與的民主政治理念融入中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)過程。如果中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)缺乏廣泛的農(nóng)民參與，這一制度建設(shè)實踐將失去民主價值意蘊(yùn)和源生動力，也會對制度的公平和效率造成損害。改革開放以來，黨和政府一直較為重視基層民主制度建設(shè)，在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過程中，也著力于推進(jìn)民主政治建設(shè)。然而，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)過程中農(nóng)民參與依然呈弱積極性，缺乏參與制度決策的有效途徑，對農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)存在認(rèn)知偏差，這嚴(yán)重影響到農(nóng)村公共文化服務(wù)制度決策的精準(zhǔn)性和服務(wù)供給的精確性，在一定程度上弱化了制度安排的有效性和合理性。因此，新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)將以“民主化發(fā)展”作為制度建設(shè)的路徑依賴，致力于提高和增進(jìn)農(nóng)民滿意度、獲得感。一方面，在尊重農(nóng)民意愿和首創(chuàng)精神的基礎(chǔ)上，培育農(nóng)民的公共精神、公共意識和公共責(zé)任，以提高其參與農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的能力和主體地位。另一方面，暢通農(nóng)民參與農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的渠道，進(jìn)一步拓寬農(nóng)民參與制度決策的途徑，以匯聚、整合農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的社會資源。

(四)“智慧化建設(shè)”成為制度建設(shè)的重要內(nèi)容

阿瑪?shù)賮啞ど赋?，“工業(yè)化、技術(shù)進(jìn)步、社會現(xiàn)代化，都可以對擴(kuò)展人類自由做出重大共獻(xiàn)”。隨著信息技術(shù)的興起與發(fā)展，中國農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的方式有了較大幅度的提升，如國家數(shù)字文化網(wǎng)、公共文化云等多級云服務(wù)的架構(gòu)已初步建立，農(nóng)村公共文化服務(wù)供給智能化的程度越來越高，這在一定程度上滿足了農(nóng)村地區(qū)的公共文化服務(wù)需求，有利于農(nóng)民實現(xiàn)自由而全面的發(fā)展。李克強(qiáng)在2018年的政府工作報告中指出，應(yīng)通過加強(qiáng)人工智能的開發(fā)與運(yùn)用，回應(yīng)文化領(lǐng)域中所提出的“互聯(lián)網(wǎng)+”的新要求。顯然，高新技術(shù)進(jìn)入農(nóng)村公共文化服務(wù)領(lǐng)域，所帶來的不僅是農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)方式及理念的創(chuàng)新，也將體現(xiàn)在中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度、規(guī)則和內(nèi)容層面。新時代，“智慧化建設(shè)”成為中國農(nóng)村公共服務(wù)制度建設(shè)的重要內(nèi)容，這既是鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興的關(guān)注焦點，也是構(gòu)建鄉(xiāng)村社會共建共治共享社會治理格局的重要內(nèi)容和主要方式。一方面，國家需構(gòu)建橫向主體聯(lián)動、縱向融通的動態(tài)整合智慧化供給體系，以確保農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)過程中決策、組織、指揮、監(jiān)督全過程的智慧化供給的有效運(yùn)行。另一方面，政府職能部門要建立農(nóng)村公共文化需求清單以構(gòu)建需求體系，并在精準(zhǔn)判斷農(nóng)村文化需求的基礎(chǔ)上，適時調(diào)整并明確農(nóng)村公共文化服務(wù)制度智慧化內(nèi)容建設(shè)的局限條件與創(chuàng)新方向。同時，還需建立相應(yīng)的互動協(xié)調(diào)機(jī)制體系，以多元主體利益協(xié)調(diào)機(jī)制、信息資源共享機(jī)制、信息網(wǎng)絡(luò)集成協(xié)同機(jī)制以及技術(shù)協(xié)同機(jī)制等保障農(nóng)村公共文化服務(wù)的智慧化建設(shè)和智能化發(fā)展。

(五)“法治化規(guī)范”成為制度建設(shè)的重要保障

中國農(nóng)村公共文化服務(wù)法治化建設(shè)已成為構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村公共文化服務(wù)體系的高效制度性保障。2017年，中國正式實施《公共文化服務(wù)保障法》，這部法律勾勒了中國農(nóng)村公共文化服務(wù)的基本制度體系框架，使農(nóng)民文化權(quán)益逐步由政策性保障轉(zhuǎn)向制度性立法，文化惠民由此真正有了相應(yīng)法律保障，標(biāo)志著中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)邁入法治化軌道。然而，隨著農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的深入，不僅相關(guān)配套法律法規(guī)還未完善，而且諸如涉及農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的公民參與、民主監(jiān)督、市場和政府相應(yīng)責(zé)任、文化供給過程以及政府向社會力量購買農(nóng)村公共文化服務(wù)風(fēng)險預(yù)警等程序性制度安排并未完全納入法治化規(guī)范之中，這就需要為現(xiàn)代農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供更為全面的法治保障。一方面，應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的法治思維，運(yùn)用法治手段培育和提高農(nóng)民文化權(quán)益保護(hù)的觀念和意識，促使其相信、認(rèn)同并恪守文化權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范，將法律權(quán)威內(nèi)化于心。另一方面，應(yīng)提高政府及其職能部門的法治意識，使其在農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)過程中秉持法治理念，增強(qiáng)法治意識，運(yùn)用法治手段推進(jìn)農(nóng)村公共文化服務(wù)制度體系建設(shè)。與此同時，應(yīng)優(yōu)化農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)的法治環(huán)境。新時代農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)有了明確的價值取向、目標(biāo)方向并且各項具體制度安排有了相應(yīng)頂層設(shè)計，農(nóng)村公共文化服務(wù)建設(shè)的責(zé)任歸屬、評價內(nèi)容、監(jiān)督方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等被賦予法律屬性，但政府向社會購買農(nóng)村公共文化服務(wù)的流程、風(fēng)險，農(nóng)民參與農(nóng)村公共文化服務(wù)途徑等程序性制度安排還未納入法治化軌道中。因此，加快程序性制度立法是中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)迫切需要解決的問題。這樣，新時代中國農(nóng)村公共文化服務(wù)制度建設(shè)將更加凸顯法治化規(guī)范的特征。

注釋

①王浦劬、梁宇、李天龍：《十八大以來我國省級機(jī)關(guān)事務(wù)管理體制改革的發(fā)展及其思考》，《中國行政管理》2018年第3期。

②馬建堂：《中國發(fā)展戰(zhàn)略的回顧與展望》，《管理世界》2018年第5期。

③郁建興：《中國的公共服務(wù)體系：發(fā)展歷程、社會政策與體制機(jī)制》，《學(xué)術(shù)月刊》2011年第3期。

④胡耀邦：《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》，《人民日報》1982年9月8日。

⑥《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村文化站問題的請示的通知》，1984年3月28日，http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/12494.shtml，2019年12月8日。

⑦根據(jù)1990-1995年《中國統(tǒng)計年鑒》發(fā)布數(shù)據(jù)整理。

⑧吳理財、解勝利：《中國公共文化服務(wù)體系建設(shè)40年：理念演進(jìn)、邏輯變遷、實踐成效與發(fā)展方向》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。

⑨顏德如：《改革開放40年來政府改革的動力轉(zhuǎn)換——基于1979—2018年國務(wù)院政府工作報告的文本分析》，《行政論壇》2019年第1期。

⑩江澤民：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《人民日報》2002年11月13日。