新時(shí)代背景下我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系完善研究

牛書(shū)花

（南通大學(xué)國(guó)有資產(chǎn)管理處 江蘇·南通 226019）

2020年2月14 日，國(guó)家主席習(xí)近平在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要把應(yīng)急物資保障作為國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)的重要內(nèi)容，要健全國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備的品類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)，提升儲(chǔ)備效能。

應(yīng)急物資儲(chǔ)備是應(yīng)急物資保障的關(guān)鍵一環(huán)，尤其在突發(fā)事件初期發(fā)揮著重要作用，因此完善應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系對(duì)為抓住黃金救援時(shí)間，最大限度的保證人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全具有重要意義。

1 我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的現(xiàn)狀

近年來(lái)，面對(duì)面對(duì)各類突發(fā)事件的發(fā)生，我國(guó)政府高度重視應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作，先后印發(fā)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家安全生產(chǎn)事故應(yīng)急預(yù)案》《國(guó)家突發(fā)環(huán)境事故應(yīng)急預(yù)案》等國(guó)家總體預(yù)案和專項(xiàng)預(yù)案，目前我國(guó)已初步建立國(guó)家、省、市三級(jí)政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，為有效應(yīng)對(duì)各類突發(fā)性事件奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

我國(guó)自1998年張北地震后，逐步建立了救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展壯大，中央級(jí)的救災(zāi)物資儲(chǔ)備庫(kù)由10個(gè)增加到24個(gè)。根據(jù)公開(kāi)新聞報(bào)道，現(xiàn)在已經(jīng)建成的儲(chǔ)備庫(kù)位于拉薩、合肥、成都、哈爾濱、渭南、蘭州、長(zhǎng)沙、天津、格爾木、武漢、重慶、鄭州、烏魯木齊、喀什、沈陽(yáng)、南寧等城市。初步形成以政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備為核心，以合同儲(chǔ)備、生產(chǎn)儲(chǔ)備為基礎(chǔ)，以社會(huì)捐助、捐贈(zèng)和家庭儲(chǔ)備為補(bǔ)充的應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。

2 我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系存在的問(wèn)題

（1）應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理體制分散。根據(jù)專業(yè)領(lǐng)域的質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)要求，應(yīng)急物資一般是歸口到各個(gè)部委及其下屬單位儲(chǔ)備和管理，“食品儲(chǔ)備歸商務(wù)部，災(zāi)害物資歸民政部，醫(yī)藥儲(chǔ)備歸衛(wèi)生部門”，這些年雖然經(jīng)過(guò)幾輪機(jī)構(gòu)改革，但物資儲(chǔ)備的專業(yè)歸口基本原則沒(méi)有變化，儲(chǔ)備管理涉及環(huán)節(jié)較多，參與的部門多，職能部門之間聯(lián)動(dòng)性差，缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得應(yīng)急物資呈現(xiàn)“各自為政，各自為戰(zhàn)”的局面，此外，中央與國(guó)家應(yīng)急物資儲(chǔ)備之間、中央與地方應(yīng)急物資儲(chǔ)備之間也都缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制。[2]特別是應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件時(shí)，應(yīng)急物資不能充分發(fā)揮其綜合保障能力，降低了應(yīng)急反應(yīng)速度和效率。

（2）應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式不健全。應(yīng)急物資儲(chǔ)備從儲(chǔ)備方式上看可分為實(shí)物儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)儲(chǔ)備三大類。目前我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備的實(shí)物儲(chǔ)備比重較大，合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)能力儲(chǔ)備所占比重太小，還不能真正發(fā)揮作用。以這次新型冠狀肺炎的疫情為例，雖然我國(guó)是世界上最大的口罩生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)，而這次新型冠狀肺炎疫情暴發(fā)時(shí)，各類醫(yī)用口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資出現(xiàn)了很大的缺口，顯現(xiàn)出我國(guó)在應(yīng)對(duì)長(zhǎng)時(shí)間重大公共衛(wèi)生事件中，過(guò)度依賴日常應(yīng)急物資儲(chǔ)備，協(xié)議供貨和生產(chǎn)儲(chǔ)備企業(yè)信息不完善等問(wèn)題。

（3）應(yīng)急物資儲(chǔ)備社會(huì)化程度弱。國(guó)家級(jí)應(yīng)急物資儲(chǔ)備從全社會(huì)的角度來(lái)看可分為政府、市場(chǎng)(流通)、企業(yè)、非政府組織(尤其是慈善機(jī)構(gòu))、家庭儲(chǔ)備等五種形式。目前主要存在過(guò)度依賴政府儲(chǔ)備的問(wèn)題，其他四種儲(chǔ)備形式未能充分發(fā)揮其作用。一是目前我國(guó)市場(chǎng)(流通)制度尚不完善，未能將品種多且數(shù)量大市場(chǎng)物資納入應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。二是企業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作不全面。一方面是政府將企業(yè)的產(chǎn)品納入應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系的種類和數(shù)量較少，并且生產(chǎn)儲(chǔ)備協(xié)議健全；另一方面是企業(yè)沒(méi)有根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)特征（容易產(chǎn)生安全隱患的部分）儲(chǔ)備足夠的應(yīng)急物資，一旦遭遇突發(fā)安全事故，主要還是等待政府部門救援。三是非政府組織應(yīng)急物資儲(chǔ)備處在“爬坡”階段，儲(chǔ)備物資的種類和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。四是家庭作為突發(fā)事件的第一應(yīng)對(duì)者，對(duì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備重要性的認(rèn)識(shí)不足，幾乎未儲(chǔ)備必要的逃生物資和基本的自救工具。

（4）缺乏有效的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理平臺(tái)。我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備信息化水平低下，未建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資綜合管控體系，缺乏統(tǒng)一的物資信息發(fā)布平臺(tái)，無(wú)法準(zhǔn)確獲得各類應(yīng)急物資的綜合信息的最新動(dòng)態(tài)，各部門的應(yīng)急物資儲(chǔ)備得不到有效利用，影響應(yīng)急物資的調(diào)配，資源共享管理體系仍需要加強(qiáng)。

3 完善我國(guó)應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系對(duì)策

（1）建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制。為了保障緊急突發(fā)事件的應(yīng)急物資高效率供給，需建立物資儲(chǔ)備工作聯(lián)席會(huì)議制度，明確各部門職責(zé)，做好應(yīng)急物資的儲(chǔ)備和區(qū)域布局工作。政府需要在中央和地方之間、政府各部門之間、區(qū)域之間建立應(yīng)急物資儲(chǔ)備聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，開(kāi)展應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)化管理，有利于應(yīng)急物資的緊急調(diào)調(diào)配，保證各地區(qū)、各部門的應(yīng)急物資能夠高效、有序的運(yùn)送到事故發(fā)生地，強(qiáng)化共管、共贏，有效整合各方資源，產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，避免重復(fù)建設(shè)，提高應(yīng)急物資的保障能力。[3]例如，在此次國(guó)家應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中，由熟悉企業(yè)情況的工信部作為醫(yī)療物資保障組組長(zhǎng)單位，牽頭組織生產(chǎn)，并直接將物資從企業(yè)調(diào)撥到需求單位，由此提高了應(yīng)急狀態(tài)下的物資供給效率。

（2）大力發(fā)展社會(huì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。隨著我國(guó)社會(huì)化改革進(jìn)一步深化，社會(huì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備將會(huì)在我國(guó)應(yīng)急救援中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。[2]因此，大力發(fā)展社會(huì)應(yīng)急物資儲(chǔ)備，增加社會(huì)捐助、捐贈(zèng)等多種儲(chǔ)備方式，提高協(xié)議儲(chǔ)備、生產(chǎn)儲(chǔ)備在儲(chǔ)備庫(kù)中的比例，科學(xué)規(guī)范儲(chǔ)存規(guī)模，完善民間應(yīng)急物資和運(yùn)輸能力緊急征用和補(bǔ)償機(jī)制，形成結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、運(yùn)行高效的應(yīng)急物資保障體系的救災(zāi)物資儲(chǔ)備體系。[4]一是加強(qiáng)市場(chǎng)流通儲(chǔ)備。充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，讓超市等大型商場(chǎng)的流通物資納入應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系，一旦發(fā)生緊急突發(fā)事件，政府可以調(diào)用市場(chǎng)流通物資進(jìn)行緊急救援，同時(shí)按照協(xié)議供貨約定給予相應(yīng)的補(bǔ)償。二是規(guī)范企業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備。選擇信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)的企業(yè)來(lái)保障應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急物資。企業(yè)儲(chǔ)備大量應(yīng)急物資的同時(shí)，會(huì)占用企業(yè)部分資金，有可能影響到企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)濟(jì)效益，為此，政府可通過(guò)優(yōu)先貸款、減免稅收、補(bǔ)貼等方式對(duì)合約企業(yè)進(jìn)行扶持。此外，按照安全生產(chǎn)規(guī)范要求，企業(yè)必須根據(jù)自己的風(fēng)險(xiǎn)特征儲(chǔ)備必要的應(yīng)急物資，否則責(zé)令停止生產(chǎn)。如?；飞a(chǎn)以及儲(chǔ)存相關(guān)企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)特征，儲(chǔ)備應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品爆炸、泄漏的產(chǎn)品、滅火器、勞動(dòng)防護(hù)用品等應(yīng)急救援物資。三是鼓勵(lì)非政府組織進(jìn)行應(yīng)急物資儲(chǔ)備。鼓勵(lì)紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備一定數(shù)量的應(yīng)急物資，使其充分發(fā)揮應(yīng)急救援作用。四是積極推進(jìn)家庭應(yīng)急物資儲(chǔ)備。家庭是突發(fā)事件的第一承載體，從事故發(fā)生到應(yīng)急救援隊(duì)伍到達(dá)是家庭自救和互救的黃金救援時(shí)間，因此做好宣傳教育，鼓勵(lì)家庭儲(chǔ)備個(gè)人基本應(yīng)急物資，如防火毯、救生哨、逃生繩、呼吸面具、醫(yī)用藥品、口罩等來(lái)實(shí)現(xiàn)自救。

（3）合理分配應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式。根據(jù)應(yīng)急物資儲(chǔ)備模式進(jìn)行分類，主要分為實(shí)物儲(chǔ)備、合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)儲(chǔ)備三大類。政府實(shí)物儲(chǔ)備是最主要的應(yīng)急物資供應(yīng)模式。應(yīng)急物資儲(chǔ)備的作用，體現(xiàn)在災(zāi)害初期第一時(shí)間響應(yīng)，可以首發(fā)到災(zāi)區(qū)，政府不可能大量囤積應(yīng)對(duì)各類災(zāi)害所需要的物資，因?yàn)闉?zāi)害畢竟是偶發(fā)、非常規(guī)的，沒(méi)有災(zāi)害的時(shí)候，大量?jī)?chǔ)備必然造成浪費(fèi)。因此在做好政府實(shí)物儲(chǔ)備的同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)力儲(chǔ)備的作用，促使應(yīng)急物資儲(chǔ)備方式多元化，合理配置資源。此外，根據(jù)應(yīng)急儲(chǔ)備物資的特性進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上選擇合適的儲(chǔ)備模式，例如，汽油、柴油等保質(zhì)期長(zhǎng)、使用后不能回收、生產(chǎn)供應(yīng)來(lái)源特定、救災(zāi)過(guò)程的消耗物資采用政府儲(chǔ)備的方式；又如像瓶裝水、食品需求量大，市場(chǎng)供應(yīng)能力充足，生產(chǎn)供應(yīng)商時(shí)間短，社會(huì)生產(chǎn)能力強(qiáng)，對(duì)于這類物資采用合同儲(chǔ)備的方式；再如像新型疫苗類應(yīng)急物資，具有一定的特殊性和專業(yè)性，需要臨時(shí)組織研制和生產(chǎn)，可進(jìn)行生產(chǎn)儲(chǔ)備。此外，政府在進(jìn)行合同儲(chǔ)備和生產(chǎn)儲(chǔ)備時(shí)，選擇實(shí)力雄厚、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、信譽(yù)好、規(guī)模大的企業(yè)，簽訂合同時(shí)，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，并定期檢查企業(yè)的應(yīng)急物資儲(chǔ)備情況和生產(chǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)情況，科學(xué)調(diào)整儲(chǔ)備的品類和數(shù)量，提升儲(chǔ)備效能。

（4）建立統(tǒng)一的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理平臺(tái)。通過(guò)信息化建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)儲(chǔ)備物資的動(dòng)態(tài)管理，應(yīng)急物資管理機(jī)構(gòu)隨時(shí)可以掌握應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類、數(shù)量、存放地點(diǎn)、更新年限以及市場(chǎng)流通企業(yè)的信息及儲(chǔ)備情況，保證做到應(yīng)急物資的及時(shí)補(bǔ)充和更新，有利于充分發(fā)揮應(yīng)急物資儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)效益。因此，推進(jìn)應(yīng)急物資儲(chǔ)備系統(tǒng)信息化建設(shè)，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+應(yīng)急救援，積極探索建立應(yīng)急狀態(tài)下的跨部門、跨區(qū)域合作機(jī)制，公路、鐵路、航空聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急救援平臺(tái)的聯(lián)通對(duì)接和數(shù)據(jù)交互，切實(shí)掌握應(yīng)急物資“有什么、有多少、在哪里、如何調(diào)”等情況，有助于實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資的動(dòng)態(tài)監(jiān)控及戰(zhàn)略物資的可持續(xù)、高質(zhì)量供給。做到關(guān)鍵時(shí)刻調(diào)得出、用得上、不誤事，為妥善應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共事件提供可靠的救援保障。

（5）提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理人員綜合素質(zhì)。新時(shí)代背景下，應(yīng)急物資儲(chǔ)備的種類、數(shù)量和金額越來(lái)越大，技術(shù)要求、性能指標(biāo)也越來(lái)越高，對(duì)應(yīng)急物資管理人員的專業(yè)知識(shí)水平、業(yè)務(wù)技能、工作效率等要求也越來(lái)越高，這就要求我們要加強(qiáng)應(yīng)急物資儲(chǔ)備隊(duì)伍建設(shè)，提升應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理人員的綜合素質(zhì)。一是優(yōu)化物資儲(chǔ)備管理隊(duì)伍。注重調(diào)節(jié)應(yīng)急物資儲(chǔ)備隊(duì)伍的學(xué)歷、專業(yè)、能力結(jié)構(gòu)，根據(jù)不同人員的專業(yè)特長(zhǎng)情況分配工作，充分發(fā)揮其潛能，提高效率。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)理論學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、舉辦講座、專題討論等方式，不斷提升物資儲(chǔ)備隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。同時(shí)，樹(shù)立現(xiàn)代化意識(shí)，與時(shí)俱進(jìn)，緊跟應(yīng)急物資儲(chǔ)備變革和發(fā)展形勢(shì)，提高服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，優(yōu)質(zhì)高效做好服務(wù)，提高應(yīng)急能力和救災(zāi)效率。三是加強(qiáng)道德廉政教育。通過(guò)學(xué)習(xí)黨的文件精神及觀看廉政教育紀(jì)錄片等方式增強(qiáng)物資儲(chǔ)備人員的法律意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、廉潔意識(shí)。應(yīng)急物資儲(chǔ)備款物是“帶電高壓線”，一定要把好應(yīng)急物資采購(gòu)關(guān)，管理好采購(gòu)物資，嚴(yán)禁弄虛作假、虛報(bào)領(lǐng)用數(shù)量；分發(fā)物資有度有序，任何人不得截留、挪用或者擅自改變應(yīng)急物資的用途，切不可在應(yīng)急物資款物上出現(xiàn)問(wèn)題。