“參與主體下沉”趨勢(shì)中的地方外交——以中俄地方合作交流年為例
2020-01-10 01:03:24彭昕
銅仁學(xué)院學(xué)報(bào) 2020年3期
彭 昕
【國(guó)際問(wèn)題研究】
“參與主體下沉”趨勢(shì)中的地方外交——以中俄地方合作交流年為例
彭 昕
（外交學(xué)院，北京 西城區(qū) 100037）
隨著全球化的不斷深入，越來(lái)越多的次國(guó)家行為體正在逐步參與到國(guó)家對(duì)外交往和國(guó)際事務(wù)合作中，地方外交已然成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家總體外交布局的重要環(huán)節(jié)和聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的重要渠道。當(dāng)前“一帶一路”建設(shè)不斷推進(jìn)，為地方外交的進(jìn)一步發(fā)展提供了強(qiáng)大契機(jī)和內(nèi)生動(dòng)力。中俄關(guān)系作為“一帶一路”沿線國(guó)家中典范性的新型大國(guó)關(guān)系，基于國(guó)家戰(zhàn)略的精準(zhǔn)對(duì)接，在元首外交高層引領(lǐng)、中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃、地方參與主體不斷擴(kuò)大的情況下，逐漸走出一條以經(jīng)濟(jì)合作、人文交流為方向的地方外交之路。2018年至2019年是中俄地方合作交流年。地方合作的深入對(duì)我國(guó)外交的多元化發(fā)展、大國(guó)關(guān)系的進(jìn)一步推進(jìn)具有重大意義。
外交主體； 地方外交； 中國(guó)外交； 中俄關(guān)系
隨著全球化進(jìn)程的多維度深入，全球性問(wèn)題持續(xù)擴(kuò)散帶動(dòng)了國(guó)際交往主體的多元化趨勢(shì)。在這一背景下，外交行為正在不斷超越嚴(yán)格集中于主權(quán)國(guó)家政府間的互動(dòng)，擴(kuò)展為有超國(guó)家行為體、次國(guó)家行為體共同參與的廣義外交實(shí)踐。學(xué)界針對(duì)國(guó)際、國(guó)家和個(gè)體層面的理論研究也正在出現(xiàn)更為細(xì)致的層級(jí)分化，向更為全面的研究層次拓展。
在廣義的外交學(xué)研究框架下，就體系層次而言，針對(duì)國(guó)際組織等超國(guó)家行為體的研究，自一戰(zhàn)后威爾遜提出“國(guó)際聯(lián)盟”起就已受到重視，當(dāng)前研究也已較為成熟。與此同時(shí)，針對(duì)行為主體下沉①、次國(guó)家行為體參與實(shí)踐的研究也已在不同研究層次取得成果。自20世紀(jì)80年代以來(lái)西方學(xué)界對(duì)基于聯(lián)邦政府體制中觀層面的“平行外交”研究方興未艾；伴隨著各國(guó)城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，“城市外交”已然成為研究熱點(diǎn)②；此外，也有學(xué)者提出較為成熟的“次國(guó)家政府外交”概念③；等等?？傮w來(lái)說(shuō)，這些研究都聚焦中央政府以外的地方行為體，分析地方主體的參與動(dòng)力、參與內(nèi)容與參與機(jī)制。
地方作為與中央相對(duì)的概念，其指射因一國(guó)政治結(jié)構(gòu)的差異而不同。就對(duì)外交往而言，“地方”作為通則性概念有助于打通不同層次國(guó)家行為體間的身份認(rèn)知，更便于合作。在當(dāng)前國(guó)際交往實(shí)踐中，行為體日益多元、議題領(lǐng)域不斷拓展、相互依賴不斷加深，地方作為中央統(tǒng)籌指導(dǎo)下深入落實(shí)合作規(guī)劃的主要參與行為體，其現(xiàn)實(shí)作用需要被重新衡量和評(píng)估，其學(xué)理概念需要進(jìn)行明確地辨析和界定。地方外交，作為外交社會(huì)化趨勢(shì)中的一個(gè)重要現(xiàn)象，伴隨著其現(xiàn)實(shí)意義的不斷深化，加強(qiáng)學(xué)理研究也成為必要。
就中國(guó)發(fā)展現(xiàn)實(shí)而言，伴隨著共建“一帶一路”倡議的不斷推進(jìn)，新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交已然呈現(xiàn)出全方位、多層次、立體化的特點(diǎn)。在總體布局中，地方政府對(duì)接中央戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)地方企業(yè)團(tuán)體和個(gè)人，在實(shí)踐中不斷探索地方外交這一次國(guó)家行為體外交模式，其作用越來(lái)越重要，影響越來(lái)越廣泛。以中俄為例，作為當(dāng)今世界極具典范的新型大國(guó)關(guān)系，中俄關(guān)系在高水平上持續(xù)、穩(wěn)定、健康地發(fā)展。兩國(guó)高層保持密切往來(lái)、不斷釋放高水平政治關(guān)系的積極效應(yīng)，兩國(guó)地方政府間也逐漸走出一條以經(jīng)濟(jì)合作和人文交流為方向的地方外交之路。以2018至2019年中俄地方合作交流年為契機(jī)，兩國(guó)地方交流合作在經(jīng)貿(mào)、人文領(lǐng)域進(jìn)一步提質(zhì)升級(jí)，也為兩國(guó)總體關(guān)系的穩(wěn)步邁進(jìn)夯實(shí)了社會(huì)基礎(chǔ)。在此背景下，從理論角度再次深入地思考地方外交在國(guó)家總體外交布局中的地位和作用，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
本文通過(guò)梳理既有研究，剖析全球化背景下外交參與主體的下沉趨勢(shì)，界定地方外交行為主體及其在總體外交框架中的占位。結(jié)合中國(guó)地方外交的整體發(fā)展現(xiàn)狀，探尋中俄作為當(dāng)今世界政體不同的兩個(gè)大國(guó)，在“一帶一路”合作框架下地方外交的運(yùn)行狀況。從而為當(dāng)前各國(guó)在包容政體差異和國(guó)情差異的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)更為廣泛的國(guó)際合作提供思路，為未來(lái)我國(guó)更為深入的外交轉(zhuǎn)型提供理論支撐。
一、“參與主體下沉”趨勢(shì)中的地方外交
（一）外交轉(zhuǎn)型中的“參與主體下沉”趨勢(shì)
冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著跨國(guó)界社會(huì)性問(wèn)題的不斷涌現(xiàn)，越來(lái)越多非國(guó)家行為體走上了國(guó)際舞臺(tái)，廣泛參與到一些低政治化、低安全性的外交議題之中。這種現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變推動(dòng)當(dāng)代外交出現(xiàn)以多元化、專(zhuān)業(yè)化、公眾化為方向的轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，日益呈現(xiàn)出一種涉及各層次、各領(lǐng)域和各方面的大外交格局。[1]8-12在這一整體拓展的變革中，外交權(quán)作為一國(guó)主權(quán)的重要體現(xiàn)仍掌握在國(guó)家手中，主權(quán)國(guó)家仍是當(dāng)今國(guó)際體系的主導(dǎo)行為體，是外交制度得以存續(xù)的基石，這一點(diǎn)毋庸置疑。但20世紀(jì)以來(lái)，外交社會(huì)化已成為世界外交發(fā)展不可阻擋的趨勢(shì)。[1]169除“主權(quán)國(guó)家”這一單一行為體，尤其是在非主權(quán)事務(wù)上，外交的參與主體已出現(xiàn)向次國(guó)家行為體層面的下沉趨勢(shì)。具體實(shí)踐中，由次國(guó)家行為體直接擔(dān)任行為主體而展開(kāi)的對(duì)外交往屢見(jiàn)不鮮。次國(guó)家行為體，尤其是地方力量積極參與的對(duì)外交往，在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)議題等低政治領(lǐng)域所起到的作用，所具有的影響力越來(lái)越廣泛和深入，在新形勢(shì)下對(duì)傳統(tǒng)外交進(jìn)行了補(bǔ)充、拓展。但是，這些內(nèi)部關(guān)切及其外部層面（external dimension）有力影響到公眾、地方和省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的利益與福祉，并通過(guò)他們足以影響到國(guó)內(nèi)外政治之間的復(fù)雜互動(dòng)。[2]針對(duì)外交泛化中的參與主體下沉趨勢(shì)，當(dāng)前已出現(xiàn)諸多不同角度的理論闡述。
在國(guó)際關(guān)系研究中，對(duì)次國(guó)家行為體的關(guān)注在新自由制度主義的理論建構(gòu)中就已出現(xiàn)。約瑟夫·奈（Joseph S. Nye）與羅伯特·基歐漢（Robert O. Keohane）提出的“復(fù)合相互依賴”理論有力沖擊了“國(guó)家中心”范式。[3]這一理論實(shí)際認(rèn)可了國(guó)際行為體的多元化特點(diǎn)，認(rèn)為除國(guó)家之外，跨國(guó)家行為體和次國(guó)家行為體同樣也是國(guó)際體系中的重要行為主體。次國(guó)家行為體間的互動(dòng)也是“復(fù)合相互依賴”的重要特征之一。
20世紀(jì)90年代美國(guó)學(xué)者詹姆斯·羅斯諾(James N Rosenau)提出“兩枝世界政治論”，再次論述了“次國(guó)家行為體”概念。其重要理論依據(jù)“分合論”認(rèn)為，在后國(guó)際政治時(shí)代，世界發(fā)展正處于兩種趨勢(shì)，由次國(guó)家行為體推動(dòng)產(chǎn)生分散化，由跨國(guó)家行為體推動(dòng)形成一體化。這些處于競(jìng)爭(zhēng)中的次國(guó)家行為體和跨國(guó)家行為體，正在不斷削弱以國(guó)家為中心的世界中國(guó)家行為體所擁有的主導(dǎo)地位。[4-5]
此外，有學(xué)者從治理實(shí)踐角度，基于歐盟研究提出了多層治理理論。他們認(rèn)為在歐盟政治實(shí)體的具體運(yùn)轉(zhuǎn)中，國(guó)家不再是單一核心，次國(guó)家行為體也積極參與其中。[6-7]在全球多層治理中，地方政府與國(guó)際組織之間的關(guān)系不斷發(fā)展，已成為全球治理體系中的重要一環(huán)。[8]也有學(xué)者從國(guó)際法“國(guó)際法律人格”的角度對(duì)次國(guó)家行為體進(jìn)行了相關(guān)研究，較為明確地劃定了次國(guó)家行為體中的次國(guó)家政府層級(jí)。[9]
由此可見(jiàn)，當(dāng)前學(xué)界對(duì)于國(guó)際關(guān)系中的參與主體下沉現(xiàn)象已有較為廣泛的共識(shí)與深入的研究。參與主體下沉趨勢(shì)中，眾多次國(guó)家行為體參與的國(guó)家間交往行為也受到學(xué)者關(guān)注。針對(duì)次國(guó)家行為體的外交行為研究，主要集中在“平行外交理論”“多層外交理論”和“公共外交”。依據(jù)平行外交理論，次國(guó)家行為體參與對(duì)外交往實(shí)踐，與中央外交既相互合作、互為補(bǔ)充，也存在利益爭(zhēng)奪、政策抗衡。[10]但其分析對(duì)象是聯(lián)邦制國(guó)家對(duì)外交往中的央地合作實(shí)踐，其適用性邊界并未拓展至單一制國(guó)家。相對(duì)而言，基于全球化背景下世界政治多層博弈結(jié)構(gòu)建立的多層外交理論更具全局性。[11]當(dāng)前，針對(duì)外交參與主體下沉的研究熱點(diǎn)主要集中于公共外交研究領(lǐng)域。早期公共外交實(shí)踐的“行為主體依然是一國(guó)政府”[12]，但伴隨著時(shí)代發(fā)展，公共外交出現(xiàn)了主體拓展現(xiàn)象以及“委托”環(huán)節(jié)[13-14]，非外交職能部門(mén)、地方政府、非政府行為體都參與其中。這些關(guān)于次國(guó)家行為體的理論觀點(diǎn)豐富并拓展了傳統(tǒng)外交理論研究的主體范圍，為次國(guó)家行為體頻繁參與國(guó)際事務(wù)的實(shí)踐進(jìn)步提供了理論依據(jù)。
（二）“參與主體下沉”趨勢(shì)下的地方外交
地方政府，作為次國(guó)家行為體的重要組成部分，是各國(guó)對(duì)外交往實(shí)踐中的重要行為體，地方外交是大外交格局中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。在外文文獻(xiàn)中，地方外交概念常常與“次國(guó)家政府外交”“平行外交”等形式通用。在國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)中，以中國(guó)深入改革，持續(xù)開(kāi)放為背景，地方外交作為單一制國(guó)家的特色外交形式得到了深入闡釋。
陳志敏“將地方政府在中央政府政策指導(dǎo)下所從事的對(duì)外交往活動(dòng)視為中國(guó)外交的一部分”[15]；原茵在關(guān)于地方外交興起的動(dòng)因分析中，綜合各種與“地方外交”相近或重合的概念，為“地方外交”給出如下定義：地方外交是在一國(guó)憲政框架下以地方政府為主體進(jìn)行的旨在調(diào)和國(guó)家和地方利益的多元化而開(kāi)展的對(duì)外交往活動(dòng)。[16]國(guó)內(nèi)外交學(xué)經(jīng)典教材中在論述“總體外交”概念時(shí)，也認(rèn)為我國(guó)新時(shí)期對(duì)外交往具有全方位多層次的特點(diǎn)，這其中就包括以中國(guó)地方縣市對(duì)外開(kāi)放，在城市設(shè)立領(lǐng)事機(jī)構(gòu)，友好省級(jí)和城市的結(jié)成等具體內(nèi)容，旨在促進(jìn)國(guó)家關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)外總政策服務(wù)的對(duì)外交往，即“地方外交”。[17]
在實(shí)際研究中，由于不同國(guó)家結(jié)構(gòu)下的政權(quán)整合形式不同，也由于“次國(guó)家行為體”概念隨著外交泛化出現(xiàn)模糊，各國(guó)對(duì)于次國(guó)家行為體的具體界定，權(quán)責(zé)劃分存在差異，對(duì)次國(guó)家行為體內(nèi)部的層級(jí)劃分不甚明朗。“地方”主體作為“次國(guó)家行為體”的一個(gè)重要層級(jí)，研究其外交行為需要對(duì)其行為主體進(jìn)行細(xì)化整理。
就不同國(guó)家的政體差異而言，地方政府的對(duì)內(nèi)指射有所不同。在聯(lián)邦制國(guó)家，其政府層級(jí)可劃分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。聯(lián)邦組成單位不屬于地方政府，而是具有相對(duì)獨(dú)立性的準(zhǔn)中央政府。聯(lián)邦組成單位以下的區(qū)域性政府才是地方政府。[18]其地方政府包括郡、市（鎮(zhèn)）政府，以及一些鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)、特區(qū)政府等地域性政府。在對(duì)外交往實(shí)踐中，各級(jí)政府彼此間既存在合作傾向，也存在利益競(jìng)爭(zhēng)。在單一制國(guó)家，中央政府以下的地域性政府都屬于地方政府。按照中華人民共和國(guó)憲法第九十五條規(guī)定：“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、 鎮(zhèn)設(shè)立人民代表大會(huì)和人民政府。地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府的組織由法律規(guī)定?！笨梢?jiàn)，我國(guó)的地方政府概念，是相對(duì)于中央人民政府的各級(jí)人民政府。當(dāng)前我國(guó)地方政府的行政區(qū)劃和管理模式，基本延續(xù)了20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放以來(lái)的建制，主要分為三級(jí)或四級(jí)。各級(jí)地方政府在中央政府授權(quán)范圍內(nèi)，可以作為“有限參與行為體”加入到全球聯(lián)系中去。[19]
基于上文對(duì)涉及地方外交現(xiàn)有研究的梳理，可以看出，隨著外交概念的泛化，雖然不同政體國(guó)家的地方政府自治程度不同，各級(jí)地方政府也不享有獨(dú)立主權(quán)或完全的國(guó)際法地位，但實(shí)際上，地方政府已然是活躍在國(guó)際社會(huì)外交舞臺(tái)上的重要力量，其合法性也已得到理論背書(shū)。地方外交以地方政府為行為主體，或受一國(guó)中央政府委托授權(quán)從事對(duì)外交往，或在一國(guó)總體戰(zhàn)略框架下自主參與對(duì)外交流。它是一國(guó)官方外交與民間對(duì)外交流的樞紐，是國(guó)家總體外交的重要組成部分，
地方外交承上啟下的特殊位置，為國(guó)際政治的廣泛議題提供了探討和落實(shí)空間。相對(duì)于各國(guó)中央政府間官方外交所關(guān)注的政治、軍事和安全等強(qiáng)政治性領(lǐng)域，地方外交作為一個(gè)中間環(huán)節(jié)，向上承接中央政府總體外交的戰(zhàn)略規(guī)劃和部署，向下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)、文化、教育、環(huán)保、社會(huì)福利等弱政治性議題上開(kāi)展日益頻繁的民間對(duì)外交流實(shí)踐；有效聯(lián)通了官方民間兩個(gè)層面，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)大局。既為地方的對(duì)外開(kāi)放提供了機(jī)會(huì)，也為國(guó)家間交往夯實(shí)了社會(huì)基礎(chǔ)。這樣既最大限度地調(diào)動(dòng)了國(guó)內(nèi)對(duì)外交流的主體資源，又為不斷涌現(xiàn)的全球性問(wèn)題提供了解決渠道，使各國(guó)地方政府參與對(duì)外交往成為必要，也對(duì)地方政府的行為能力提出了新的要求。
二、中國(guó)特色大國(guó)外交框架下的地方外交
就中國(guó)外交而言，地方合作交流作為國(guó)家總體外交的重要補(bǔ)充和實(shí)踐途徑之一，自建國(guó)以來(lái)持續(xù)發(fā)展、不斷完善。在新時(shí)代中國(guó)特色大國(guó)外交框架下，地方交流合作亦是實(shí)現(xiàn)國(guó)家外交布局的重要環(huán)節(jié)和聯(lián)通國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局的重要渠道。
相對(duì)于完全外交概念，中國(guó)單一制政體下地方政府對(duì)外活動(dòng)受限較多。但是隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，我國(guó)次國(guó)家行為體參與對(duì)外交往的機(jī)會(huì)逐步增多，權(quán)責(zé)范圍也相應(yīng)擴(kuò)大。改革開(kāi)放以來(lái)為滿足對(duì)外開(kāi)放與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要，中央政府進(jìn)行適度放權(quán)，授予地方政府開(kāi)展對(duì)外交往的權(quán)力，這直接鼓勵(lì)地方政府更多地參與到中國(guó)外交與國(guó)家安全決策中來(lái)。[20]隨著國(guó)家對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大，改革不斷深入，地方成為中央外交的重要補(bǔ)充和配合環(huán)節(jié)。十九大報(bào)告中明確要求“加強(qiáng)同各國(guó)政黨和政治組織的交流合作，推進(jìn)人大、政協(xié)、軍隊(duì)、地方、人民團(tuán)體等的對(duì)外交往”，我國(guó)對(duì)外交往格局整體得以持續(xù)拓展和完善。[21]當(dāng)前形勢(shì)下鼓勵(lì)開(kāi)展地方外交，加強(qiáng)與國(guó)外地方政府合作、民間交流，在服務(wù)于總體外交的同時(shí)，也有助于國(guó)家外交的持續(xù)穩(wěn)固。
現(xiàn)階段，中國(guó)的地方外交實(shí)踐主要以四種形式開(kāi)展：一是地方會(huì)議外交，即地方政府承辦國(guó)際會(huì)議、展會(huì)、運(yùn)動(dòng)會(huì)等國(guó)際活動(dòng)，如2019年在黑龍江哈爾濱舉辦的第6屆中俄博覽會(huì)暨第30屆哈洽會(huì)；二是城市外交，即城市行為體與其他國(guó)家發(fā)展友好關(guān)系，尤其以締結(jié)國(guó)際友好城市（省州）為主要形式。截至2019年初，我國(guó)有31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市（不包括臺(tái)灣省及港、澳特別行政區(qū)）和491個(gè)城市與五大洲136個(gè)國(guó)家的543個(gè)?。ㄖ荨⒖h、大區(qū)、道等）和1675個(gè)城市建立了2629對(duì)友好城市（省州）關(guān)系[22]；三是地方主體參與的次區(qū)域合作機(jī)制，如涵蓋我國(guó)東北三省和內(nèi)蒙古、朝鮮羅津經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)，蒙古東部省份、韓國(guó)東部沿海城市和俄羅斯濱海邊疆區(qū)部分地區(qū)的“大圖們江區(qū)域合作”機(jī)制等；四是地方政府作為參與主體的國(guó)際組織或機(jī)構(gòu)，如中國(guó)長(zhǎng)江中上游和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會(huì)，中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會(huì)。[23]
就中國(guó)地方外交的作用而言，主要分為國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)層面。在國(guó)際層面，中國(guó)地方政府的積極參與在促進(jìn)國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，也為國(guó)際低政治性議題的討論與解決提供了交流合作平臺(tái)。這在當(dāng)前國(guó)際社會(huì)相互依賴日益加深，交流日益密切的背景下顯得尤為重要。中國(guó)作為當(dāng)前世界第二大經(jīng)濟(jì)體、政治最穩(wěn)定國(guó)家，其內(nèi)部地方主體是發(fā)展的直接實(shí)踐者和保障者，地方政府的合作實(shí)踐為國(guó)際社會(huì)交往提供了扎實(shí)基礎(chǔ)和有利環(huán)境。就國(guó)內(nèi)發(fā)展而言，內(nèi)涵豐富、形式多樣的地方外交在國(guó)家總體外交實(shí)踐中發(fā)揮了不可替代的作用：一是補(bǔ)充中央外交，構(gòu)建合理的總體布局。得益于地方外交靈活性高、政治性低的特點(diǎn)，地方外交常常從經(jīng)濟(jì)、文化、教育等議題進(jìn)行滲透，對(duì)中央外交在內(nèi)容和形式上形成基礎(chǔ)性補(bǔ)充與配合，推動(dòng)國(guó)家總體關(guān)系發(fā)展。二是帶動(dòng)地方發(fā)展，為改革開(kāi)放提供動(dòng)力和空間。當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)處于彼此聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)鏈模式，地方經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展不僅需要國(guó)內(nèi)政策的鼎力支持，也離不開(kāi)國(guó)際市場(chǎng)的資源供給、市場(chǎng)開(kāi)拓。地方政府參與對(duì)外交流，更易于因地制宜尋求發(fā)展資源，及時(shí)統(tǒng)籌地方企業(yè)團(tuán)體和個(gè)人行為。三是直接對(duì)外發(fā)聲，向世界展示最真實(shí)的中國(guó)。全球化浪潮，尤其是交通與通信技術(shù)的飛速發(fā)展，加速了人員和信息流動(dòng)，為中央政府以外的機(jī)構(gòu)、人員頻繁參與對(duì)外交往提供了可能。相比一國(guó)元首和中央政府的政治宣示，地方政府參與，引導(dǎo)的對(duì)外交往活動(dòng)受眾范圍更加廣闊，宣傳效果更為顯著，是國(guó)際社會(huì)了解中國(guó)的重要渠道。
近年來(lái)，隨著共建“一帶一路”倡議如火如荼地推進(jìn)，對(duì)于沿線各國(guó)，尤其是中俄兩大國(guó)而言，新一輪外交下沉已不僅限于本國(guó)政府對(duì)于其他次國(guó)家行為體的借助，也出現(xiàn)了中央政府授權(quán)擴(kuò)大，地方政府自主性增強(qiáng)，企業(yè)參與感提升的新現(xiàn)象，這為地方合作交流的進(jìn)一步深化提供了有利契機(jī)。反之，地方合作交流的加強(qiáng)也有利于“一帶一路”建設(shè)的順利推進(jìn)和中國(guó)特色大國(guó)外交總體框架的深入完善。遵循于構(gòu)建“人類(lèi)命運(yùn)共同體”這一中國(guó)智慧，當(dāng)前的中俄地方合作交流實(shí)踐相較于民間外交層次更高，相較于平行外交對(duì)政體的兼容性更強(qiáng)，相較于公共外交具體實(shí)踐內(nèi)容范圍更大。2018年至2019年中俄地方合作交流年，標(biāo)志著地方合作成為這一時(shí)期內(nèi)雙方合作的主線。在日益深入的地方合作中，政府支持之強(qiáng)、參與領(lǐng)域之廣、帶動(dòng)層面之深，都得益于“地方外交”作用的發(fā)揮。
三、地方外交實(shí)踐：以2018—2019年中俄地方合作交流年為例
（一）中俄地方外交的發(fā)展動(dòng)力
中俄關(guān)系是新型大國(guó)關(guān)系的典范，冷戰(zhàn)結(jié)束以后雙邊關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展，徹底解決了影響雙邊關(guān)系300多年的邊界問(wèn)題，簽訂了《中俄睦鄰友好條約》，確立了“世代友好，永不為敵”的雙邊關(guān)系原則。隨著中俄關(guān)系的穩(wěn)步提升，兩國(guó)達(dá)成高度政治互信，建立起完備的高層交往和各領(lǐng)域合作機(jī)制，進(jìn)行了內(nèi)容豐富，具有戰(zhàn)略意義的務(wù)實(shí)合作，在雙邊、地區(qū)和國(guó)際層面的交往中不斷取得重大成果。2019年6月中俄兩國(guó)元首決定將中俄關(guān)系提升至“新時(shí)代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系”，并指出新時(shí)代“中俄務(wù)實(shí)合作的目標(biāo)是為雙邊關(guān)系奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。雙方將拓寬思路，創(chuàng)新模式，推動(dòng)兩國(guó)務(wù)實(shí)合作全面體制升級(jí)；實(shí)現(xiàn)利益深度交融，互利共贏”。[24]中俄雙邊關(guān)系的健康深入發(fā)展為兩國(guó)地方交流合作創(chuàng)造了良好氛圍，中俄最高程度的政治互信也為地方外交提供了發(fā)展前提。
2018年至2019年是中俄地方合作交流年。在兩國(guó)新時(shí)代全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系總體定位下，中俄地方合作服務(wù)于兩國(guó)總體外交，合作機(jī)制日臻完善。雙方建立中國(guó)長(zhǎng)江中上游和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會(huì)、中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會(huì)兩大區(qū)域合作機(jī)制，設(shè)立中俄地區(qū)合作發(fā)展投資基金，組建中俄友好、和平與發(fā)展委員會(huì)地方合作理事會(huì)，舉行中俄地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)。當(dāng)前，兩國(guó)區(qū)域性合作已實(shí)現(xiàn)多產(chǎn)業(yè)覆蓋，共同投資項(xiàng)目涉及科技和農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)、建材生產(chǎn)、機(jī)械和汽車(chē)制造、造船、林業(yè)等諸多領(lǐng)域；大項(xiàng)目合作成效顯著，特別是在能源領(lǐng)域、核領(lǐng)域、航天領(lǐng)域、跨境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括北極開(kāi)發(fā)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新興領(lǐng)域，都呈現(xiàn)出良好的合作前景。
2018年9月11日在中俄地方領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)話會(huì)上，習(xí)近平就兩國(guó)地方合作提出了發(fā)揮政府作用、創(chuàng)新合作思路、深挖互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)、密切人文交流的四點(diǎn)建議，為新形勢(shì)下中俄地方外交指明道路。[25]新時(shí)期中俄地方合作面臨著新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，同時(shí)也迎來(lái)了新的歷史性機(jī)遇。在2018至2019年中俄地方合作交流年框架下，兩國(guó)地方層面舉行了數(shù)百場(chǎng)互訪、會(huì)面，中國(guó)多個(gè)省市與俄羅斯地方政府簽署合作文件，各地方主體間交往取得了卓有成效的進(jìn)展。中俄雙邊貿(mào)易額連續(xù)兩年突破1000億美元，中俄東線天然氣管道、同江鐵路橋、黑河公路橋等戰(zhàn)略性大項(xiàng)目相繼落成。伴隨著中俄地方合作交流年的圓滿落幕，兩國(guó)合作之路由中央到地方不斷拓寬，交流范圍自政府到民間不斷深入。中俄地方外交實(shí)踐穩(wěn)步向前邁進(jìn)。
近年來(lái)中俄地方外交表現(xiàn)亮眼，既得益于兩國(guó)頂層互動(dòng)釋放的積極信號(hào)，國(guó)家戰(zhàn)略對(duì)接提供的施展空間；也得益于地方參與主體本身的參與意愿和發(fā)展動(dòng)力。
元首外交高層引領(lǐng)，激發(fā)潛能。一直以來(lái)中俄兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人頻繁互訪、在雙邊與多邊場(chǎng)合舉行會(huì)晤，直接或間接助力地方外交。高質(zhì)量的元首外交既推動(dòng)中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系不斷深入發(fā)展，也拓展了地方外交格局，是引導(dǎo)、促進(jìn)中俄地方合作的主要因素。在具體實(shí)踐中，兩國(guó)元首在互訪期間通過(guò)訪問(wèn)地方，了解當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)情況，視察兩國(guó)地方合作項(xiàng)目，對(duì)地方外交工作做出總體指示，對(duì)中俄地方合作起到了直接促進(jìn)作用，刺激地方外交的進(jìn)一步開(kāi)展。此外，在元首外交的訪問(wèn)團(tuán)隊(duì)中常常有地方領(lǐng)導(dǎo)隨行，這也為兩國(guó)地方外交的開(kāi)展起到促進(jìn)作用。
國(guó)家戰(zhàn)略精準(zhǔn)對(duì)接，提供動(dòng)能。中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大國(guó)家戰(zhàn)略與俄羅斯遠(yuǎn)東開(kāi)發(fā)的國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)不謀而合。2015年兩國(guó)簽署《關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟建設(shè)對(duì)接合作聯(lián)合聲明》使兩國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)成功對(duì)接，為中俄以及中俄與沿線國(guó)家的區(qū)域合作提供了新的動(dòng)力支持?！耙粠б幻恕钡木珳?zhǔn)對(duì)接，為兩國(guó)落實(shí)地方產(chǎn)能合作和項(xiàng)目聯(lián)通提供新的實(shí)現(xiàn)渠道，提供更多融資機(jī)會(huì)。伴隨著兩國(guó)地方合作的加強(qiáng)，2019年1-10月中國(guó)對(duì)俄直接投資同比增長(zhǎng)了10.7%，新簽工程承包合同153.8億美元，是前一年的5倍多，一批中資企業(yè)在俄羅斯投資的項(xiàng)目順利投產(chǎn)落地。[26]以“一帶一盟”為抓手，雙方多領(lǐng)域合作機(jī)制不斷強(qiáng)化，核能、航空、航天、衛(wèi)星導(dǎo)航、信息技術(shù)等領(lǐng)域都已成為新的增長(zhǎng)點(diǎn)。兩國(guó)地方政府充分利用第二屆進(jìn)博會(huì)、第六屆中俄博覽會(huì)、俄羅斯東方經(jīng)濟(jì)論壇、圣彼得堡經(jīng)濟(jì)論壇等重點(diǎn)展會(huì)平臺(tái)，推動(dòng)兩國(guó)地方團(tuán)體和企業(yè)深度交流，雙方合作的需求和潛力不斷得到釋放。
中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，精準(zhǔn)放權(quán)。中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃是地方拓展對(duì)外交往，開(kāi)展交流合作的前提。一方面，中央政策背書(shū)增加了地方合作溝通的權(quán)威性和可信度，是地方政府、企業(yè)達(dá)成合作的信任基石；另一方面，中央統(tǒng)籌規(guī)劃為地方合作提供了全局角度的政策指導(dǎo)，協(xié)調(diào)發(fā)展方向和資源配置，提高合作質(zhì)量和效率。在中俄地方交流合作進(jìn)程中，中俄政府既做出全面、有效的綜合布局，加強(qiáng)中俄地方合作的整體性效應(yīng)，也積極簡(jiǎn)政放權(quán)，給予中俄地方政府足夠的自主權(quán)。中國(guó)在持續(xù)改革開(kāi)放的背景下，為加快區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，頒布《關(guān)于授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計(jì)劃單列市人民政府審批外資企業(yè)的通知（附英文）》（國(guó)發(fā)[1988]36號(hào)）等綱領(lǐng)性文件，下放對(duì)外貿(mào)易審批權(quán)等經(jīng)濟(jì)事權(quán)，積極推進(jìn)分稅制改革。十八大以來(lái)，中央推動(dòng)地方政府參與對(duì)外交流的力度也不斷加大。這些舉措都為地方政府把握全球化進(jìn)程，找準(zhǔn)自身發(fā)展定位，獲取發(fā)展資源拓展了自主選擇余地。就俄方而言，2012年普京第三任期伊始，已將遠(yuǎn)東開(kāi)發(fā)提升為國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，并設(shè)立以地區(qū)發(fā)展為職能的中央部委。在政府機(jī)構(gòu)中特設(shè)遠(yuǎn)東發(fā)展部，設(shè)立俄總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表及遠(yuǎn)東發(fā)展部部長(zhǎng)職務(wù)。此外，俄羅斯政府還宣布遠(yuǎn)東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展國(guó)家計(jì)劃，頒布《俄聯(lián)邦超前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)聯(lián)邦法》，設(shè)立俄遠(yuǎn)東發(fā)展基金等以推動(dòng)落實(shí)涉及遠(yuǎn)東地區(qū)發(fā)展的國(guó)家總體規(guī)劃，為地區(qū)外交的開(kāi)展提供政策、資金支持。
地方參與主體擴(kuò)大，領(lǐng)域拓展。隨著全球化進(jìn)程不斷深入，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)一步擴(kuò)大，地方國(guó)際化已成趨勢(shì)，企業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人成為國(guó)際合作的積極參與者和重要實(shí)踐者。以2019年第六屆中俄博覽會(huì)為例，中方21個(gè)省(區(qū)、市)1246家企業(yè)、23個(gè)副省部級(jí)以上政府經(jīng)貿(mào)團(tuán)組，俄方5個(gè)聯(lián)邦區(qū)18個(gè)州區(qū)的137家企業(yè)參展、25個(gè)副省州級(jí)以上代表團(tuán)共同參會(huì)，為兩國(guó)地方合作凝聚廣泛共識(shí)。[27]地方合作內(nèi)容基本實(shí)現(xiàn)全領(lǐng)域、各行業(yè)覆蓋，地方政府、企業(yè)團(tuán)體等已不僅僅是中央委托對(duì)外交往任務(wù)的執(zhí)行者，也是總體外交框架下積極尋求對(duì)外交流的自主行為體，在國(guó)際經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)議題中形成一股重要的影響力量。地方政府作為一國(guó)中央與基層的銜接扣，地方外交作為一國(guó)內(nèi)外交流的輔助面，使地方、國(guó)家、國(guó)際三個(gè)層面的互動(dòng)行之有序，為頂層規(guī)劃的具體落實(shí)提供推進(jìn)渠道，為民間力量影響政府決策提供傳導(dǎo)機(jī)制。
（二）中俄地方外交的主要路徑
在國(guó)家戰(zhàn)略持續(xù)引領(lǐng)，地方合作不斷拓展的配合帶動(dòng)下，近年來(lái)中俄地方外交表現(xiàn)亮眼。尤其是過(guò)去兩年，基于地方交流合作年平臺(tái)，兩國(guó)在機(jī)制保障、平臺(tái)建設(shè)、主體動(dòng)員三個(gè)方向上持續(xù)發(fā)力，為地方政府交流合作提供資源與動(dòng)力，兩國(guó)地方外交實(shí)踐取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
建立機(jī)制，為地方外交提供政策保障。在兩國(guó)總體戰(zhàn)略對(duì)接的前提下，地方合作機(jī)制的建立，為地方外交的長(zhǎng)久運(yùn)行提供了制度保障，為合作的具體落實(shí)進(jìn)行步驟規(guī)劃、提供政策動(dòng)力。2015年9月和2016年7月，中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)地方合作理事會(huì)，中國(guó)長(zhǎng)江中上游地區(qū)和俄羅斯伏爾加河沿岸聯(lián)邦區(qū)地方合作理事會(huì)分別召開(kāi)首次會(huì)議。2016年11月，兩國(guó)決定在中俄總理定期會(huì)晤機(jī)制框架下，建立中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)戰(zhàn)略對(duì)接和政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)兩國(guó)在這一地區(qū)經(jīng)貿(mào)、投資、旅游、人文等領(lǐng)域的全方位合作。2017年5月舉辦的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)宣布設(shè)立總規(guī)模為1000億元人民幣的中俄地區(qū)合作發(fā)展投資基金，為推動(dòng)兩國(guó)重大項(xiàng)目啟動(dòng)與落實(shí)、深化兩國(guó)經(jīng)貿(mào)發(fā)展提供了資金保障。2018年?yáng)|方經(jīng)濟(jì)論壇期間俄羅斯遠(yuǎn)東發(fā)展部和中國(guó)商務(wù)部就中俄區(qū)域間合作簽署了《中俄遠(yuǎn)東地區(qū)合作發(fā)展規(guī)劃（2018-2024年）》，，各部門(mén)還同意成立遠(yuǎn)東和貝加爾湖地區(qū)以及中國(guó)東北部的商業(yè)理事會(huì)。[28]這一系列舉措保證了中俄兩國(guó)地方合作的機(jī)制化運(yùn)行，成為了中俄地方外交行穩(wěn)向好、不斷提質(zhì)升級(jí)的政策保障。
搭建平臺(tái)，為地方外交提供發(fā)展契機(jī)。當(dāng)前中俄地方政府依托國(guó)家主題年、專(zhuān)題會(huì)議論壇等平臺(tái)，擴(kuò)大合作領(lǐng)域，夯實(shí)民間基礎(chǔ)。自2006年、2007年中俄互辦國(guó)家年以來(lái)，兩國(guó)互辦國(guó)家年已成為一項(xiàng)規(guī)律性部署，成為兩國(guó)交流合作中的標(biāo)志性事件。數(shù)千次友好交流活動(dòng)深入地方、增進(jìn)兩國(guó)人民相互了解、促進(jìn)雙方各領(lǐng)域合作，夯實(shí)兩國(guó)外交深化的民意基礎(chǔ)。2018年至2019年中俄“地方合作交流年”期間，兩國(guó)充分利用中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)、中俄博覽會(huì)、俄羅斯東方經(jīng)濟(jì)論壇、圣彼得堡經(jīng)濟(jì)論壇等重點(diǎn)展會(huì)、論壇平臺(tái)，推動(dòng)兩國(guó)地方政府間、企業(yè)間的深度合作，釋放雙方合作的需求和潛力。這都為地方外交的不斷擴(kuò)展提供了良好契機(jī)和廣闊空間，也為提升兩國(guó)戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，促進(jìn)兩國(guó)戰(zhàn)略互信，各領(lǐng)域合作和民間往來(lái)作出了巨大貢獻(xiàn)。
締結(jié)友好城市，為地方合作拓寬空間。國(guó)際友好城市（省州）關(guān)系的締結(jié)，是次國(guó)家政府開(kāi)展國(guó)際活動(dòng)的最初形式，也是中俄地方外交的重要實(shí)踐途徑。城、省、州是兩國(guó)間地方外交機(jī)制落實(shí)，平臺(tái)運(yùn)作的重要協(xié)調(diào)主體。截止2019年底，中俄友好省州和城市已增至146對(duì)。[29]雙方友好省州和城市作為國(guó)家對(duì)外交往的重要參與者，奉行和平交往、服務(wù)地方發(fā)展，通過(guò)組織代表團(tuán)參與國(guó)際交流，建立城市（省州）間交流平臺(tái)和機(jī)制，舉辦專(zhuān)題論壇、展覽演出等活動(dòng)，兩國(guó)地方政府在經(jīng)貿(mào)、投資、科教、人文等領(lǐng)域開(kāi)展了廣泛交流與合作，有力推動(dòng)了地方發(fā)展，充實(shí)了總體外交。
（三）中俄地方外交面臨的潛在風(fēng)險(xiǎn)
近年來(lái)，盡管中俄地方合作交流受到多方驅(qū)動(dòng)，逐步納入頂層規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)蓬勃發(fā)展，但中俄關(guān)系一直以來(lái)都面臨著政治互信雖高，經(jīng)濟(jì)互信卻不足的尷尬局面。國(guó)有企業(yè)（或國(guó)有控股企業(yè)）間的大型投資項(xiàng)目有著十分成功的實(shí)例，但以中小型私人企業(yè)為投資主體的地方間投資合作水平始終在低位徘徊。[30]地方外交在具體實(shí)踐中仍面臨一系列障礙，如：地方主體對(duì)外交往能力相對(duì)不足，地方政府間、重點(diǎn)企業(yè)間存在競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致合作規(guī)劃落實(shí)不到位，中小企業(yè)參與機(jī)制較為混亂，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多層輿情風(fēng)險(xiǎn)依然嚴(yán)峻等。這些導(dǎo)致中資企業(yè)在與俄開(kāi)展合作項(xiàng)目時(shí)流產(chǎn)情況時(shí)有發(fā)生。以2018至2019年兩家中資企業(yè)先后參與的伊爾庫(kù)茨克州貝加爾湖飲用水采汲項(xiàng)目為例，均經(jīng)歷了前期受到俄地方政府重點(diǎn)扶持，但最終被叫停的命運(yùn)。[31-32]究其原因，商業(yè)合作的失利背后既反映出地方合作過(guò)程中地方與中央、民間與政府的利益不協(xié)調(diào)，也凸顯了輿論導(dǎo)向，民意煽動(dòng)等社會(huì)性因素的裹挾；地方外交的發(fā)展障礙既來(lái)自于兩國(guó)的內(nèi)部發(fā)展，也存在于兩國(guó)的對(duì)接環(huán)節(jié)。
中央和地方協(xié)調(diào)不足，執(zhí)行能力有待提高。俄羅斯副總理兼總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表特魯特涅夫曾表示，俄總統(tǒng)普京下達(dá)的指示在具體執(zhí)行上出現(xiàn)遲滯，口岸的執(zhí)行效率不高，在很大程度上限制了遠(yuǎn)東地區(qū)的發(fā)展。[33]從中央戰(zhàn)略對(duì)接到地方合作推進(jìn)，兩國(guó)關(guān)系的全面發(fā)展存在諸多環(huán)節(jié)，地方政府的協(xié)調(diào)和落實(shí)尤為關(guān)鍵。在普京任內(nèi)俄羅斯對(duì)聯(lián)邦制的改革不斷在地方分權(quán)和中央集權(quán)之間尋求平衡，加強(qiáng)了中央對(duì)地方的控制。針對(duì)俄遠(yuǎn)東發(fā)展，特設(shè)俄總統(tǒng)駐遠(yuǎn)東聯(lián)邦區(qū)全權(quán)代表及遠(yuǎn)東發(fā)展部部長(zhǎng)一職，確保聯(lián)邦政府命令的直接下達(dá)與執(zhí)行。盡管如此，俄羅斯中央和地方政府的矛盾仍然存在，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)不穩(wěn)定現(xiàn)象。[34]此外，地方政府的執(zhí)行能力低下，導(dǎo)致民間合作得不到中央政策的切實(shí)保障，也是中俄地方外交面臨的主要障礙之一。
合作結(jié)構(gòu)失衡，營(yíng)商環(huán)境需要改善。在中俄合作中，中國(guó)連續(xù)九年穩(wěn)居俄羅斯最大貿(mào)易伙伴地位，而俄羅斯是中國(guó)第十大貿(mào)易伙伴。[35]中國(guó)對(duì)俄出口主要集中在勞動(dòng)密集型工業(yè)制成品，俄羅斯對(duì)華出口主要集中在資源密集型原材料產(chǎn)品，貿(mào)易結(jié)構(gòu)相對(duì)單一，且以低端產(chǎn)品為主，勢(shì)必會(huì)影響雙方經(jīng)貿(mào)長(zhǎng)期合作。受出口產(chǎn)品類(lèi)型限制，中國(guó)對(duì)俄貿(mào)易企業(yè)中多為中小型民營(yíng)企業(yè)，需要適應(yīng)俄市場(chǎng)規(guī)則與營(yíng)商環(huán)境，基于政府層面對(duì)接得到保障的俄羅斯對(duì)華能源出口大項(xiàng)目卻在此方面顧慮較少。而俄羅斯國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的復(fù)雜性，經(jīng)濟(jì)政策的不穩(wěn)定性無(wú)疑都加強(qiáng)了中國(guó)對(duì)俄投資的不可控風(fēng)險(xiǎn)。盡管兩國(guó)雙邊貿(mào)易額快速增長(zhǎng)，貿(mào)易結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，但就兩國(guó)總體政治互信的高度而言，地方經(jīng)貿(mào)合作還存在深厚潛力。為進(jìn)一步開(kāi)拓地方經(jīng)貿(mào)合作空間，調(diào)整貿(mào)易結(jié)構(gòu)，改善營(yíng)商環(huán)境將為兩國(guó)合作的拓展與加強(qiáng)提供長(zhǎng)足動(dòng)力。
輿情環(huán)境復(fù)雜，民間互信有待加強(qiáng)。盡管中俄兩國(guó)高層政治互信持續(xù)穩(wěn)定，經(jīng)貿(mào)合作不斷攀升；但民間仍遺留著舊有的對(duì)華消極認(rèn)知，民粹思潮涌動(dòng)；這對(duì)兩國(guó)的地區(qū)合作形成強(qiáng)烈掣肘。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)作為中俄地方合作的重要空間，得到兩國(guó)政府政策支持。但針對(duì)這一地區(qū)的輿情研究卻顯示，由于兩國(guó)歷史芥蒂和文化差異，遠(yuǎn)東居民對(duì)中俄東部地區(qū)合作中的一些問(wèn)題仍持有懷疑和擔(dān)憂心理。[36]上文提到的貝加爾湖水廠項(xiàng)目，也不僅僅是一次單純的商業(yè)合作失利，而是全程伴隨著不斷發(fā)酵的民間抗議活動(dòng)，最終以水質(zhì)問(wèn)題以及環(huán)境保護(hù)名義而被迫暫停。據(jù)俄學(xué)者針對(duì)遠(yuǎn)東居民進(jìn)行的社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，64%被調(diào)查民眾視中國(guó)為“威脅”，擔(dān)心對(duì)華合作進(jìn)程加快會(huì)帶來(lái)大量劣質(zhì)產(chǎn)品以及大規(guī)模的外來(lái)移民；另有44%的被調(diào)查者認(rèn)為外來(lái)移民會(huì)對(duì)本地人造成排擠。[37]可見(jiàn)，中俄地方合作雖有需求、有空間，但民意基礎(chǔ)仍阻礙落實(shí)。兩國(guó)需要在穩(wěn)政治、保經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，進(jìn)一步擴(kuò)大人文交流合作，實(shí)現(xiàn)“民心相通”，為兩國(guó)合作提供根源性和基礎(chǔ)性保障。
總的來(lái)說(shuō)，地方外交作為疏通上下、聯(lián)通內(nèi)外的重要環(huán)節(jié)，在具體實(shí)踐中不僅需要上傳下達(dá)，還需要在各個(gè)問(wèn)題領(lǐng)域的對(duì)內(nèi)監(jiān)管和對(duì)外疏通上更加靈活務(wù)實(shí)。
地方政府作為重要環(huán)節(jié)，應(yīng)加強(qiáng)自身外事能力培養(yǎng)，主動(dòng)落實(shí)中央政府總體外交規(guī)劃；鼓勵(lì)地方結(jié)好，引導(dǎo)民間交流積極開(kāi)展，夯實(shí)兩國(guó)合作的社會(huì)基礎(chǔ)；加強(qiáng)企業(yè)與人員監(jiān)管，為地方交流合作提供更為便利的條件和健康的氛圍，確保實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，可持續(xù)發(fā)展；把握已有政策，善用合作機(jī)制和交流平臺(tái)，創(chuàng)新合作思路，開(kāi)拓合作空間。
地方合作在中俄兩國(guó)政治、經(jīng)貿(mào)及人文合作中占有重要地位，是兩國(guó)加強(qiáng)全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系不可或缺的重要部分。地方外交作為協(xié)調(diào)官民、聯(lián)通內(nèi)外的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是補(bǔ)充、配合兩國(guó)總體外交，引導(dǎo)兩國(guó)民間交流的重要渠道。兩國(guó)應(yīng)抓住中俄關(guān)系高水平發(fā)展，雙邊貿(mào)易持續(xù)攀升的大好形勢(shì)，進(jìn)一步深化“長(zhǎng)江—伏爾加河”“東北—遠(yuǎn)東”區(qū)域合作機(jī)制，加快實(shí)施兩國(guó)地方間能源、礦產(chǎn)、農(nóng)業(yè)、交通等領(lǐng)域合作項(xiàng)目。依托新時(shí)代中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴這一總體定位，基于中俄不斷深入的地方經(jīng)濟(jì)合作與人文交流，中俄地方外交擁有廣闊的行動(dòng)空間和發(fā)展前景。在當(dāng)前外交泛化趨勢(shì)下，中俄地方外交的有效實(shí)踐將成為國(guó)際社會(huì)地方交往的卓越典范。
“參與主體下沉”趨勢(shì)下地方外交的興起，對(duì)于我國(guó)外交的多元化發(fā)展，大國(guó)關(guān)系的多層級(jí)推進(jìn)具有重大意義。今后，地方外交究竟能在多大程度上改變現(xiàn)有國(guó)際社會(huì)的運(yùn)作規(guī)則和方式仍有待觀察，其區(qū)別于傳統(tǒng)外交的實(shí)踐路徑和行為邏輯也值得進(jìn)一步研究。
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① 關(guān)于“主體下沉”的相關(guān)概念，趙可金曾在其針對(duì)“社會(huì)化外交”的相關(guān)論述中有所涉及：“外交公眾化和社會(huì)化趨勢(shì)，即外交權(quán)力下移，從中央政府外交系統(tǒng)向地方政府、企業(yè)、媒體、NGO、網(wǎng)絡(luò)、族群、宗教等次國(guó)家行為體和非國(guó)家行為體轉(zhuǎn)移”。參見(jiàn)趙可金《非傳統(tǒng)外交導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2015年版，第169頁(yè)。鑒于此，本文的“主體下沉”主要是指外交活動(dòng)的參與主體正在拓展至地方政府等次國(guó)家行為體，相較于單純貫徹落實(shí)中央指示的“地方外事”，其行為更強(qiáng)調(diào)地方政府的自主性、聚焦于地方發(fā)展議題；相較于“地方交流”，其行為目的性更強(qiáng)，更具官方背景。
② 相關(guān)研究可參龔鐵鷹《國(guó)際關(guān)系視野中的城市——地位、功能及政治走向》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2004年第8期，第37-42頁(yè)；熊煒, 王婕《城市外交: 理論爭(zhēng)辯與實(shí)踐特點(diǎn)》，《公共外交季刊》2013年第1期，第14-19頁(yè)；趙可金、陳維《城市外交： 探尋全球都市的外交特色》，《外交評(píng)論》2013年第6期，第61-77頁(yè)；陳維《中國(guó)城市外交: 理念、制度與實(shí)踐》，《公共外交季刊》2017年第2期，第126-132頁(yè)。
③ 關(guān)于次國(guó)家政府及相關(guān)外交行為研究，可參見(jiàn)陳志敏《次國(guó)家政府與對(duì)外事務(wù)》，長(zhǎng)征出版社2001年版；任遠(yuǎn)喆《次國(guó)家政府外交的發(fā)展及其在中國(guó)跨境區(qū)域合作中的實(shí)踐》，《國(guó)際觀察》2017年第3期，第101-115頁(yè)；葉桂平《次國(guó)家行為體的對(duì)外關(guān)系研究——以澳門(mén)特別行政區(qū)為例》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2013年第2期，第118-133頁(yè)。
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Local Diplomacy in the Trend of“Sinking Participants”:Taking the Year of Cooperation and Exchange of Sino-Russia as an Example
PENG Xin
( China Foreign Affairs University, Xicheng District, Beijing 100037, China )
With the deepening of globalization, more and more sub-state actors are gradually participating in the national foreign exchanges and international affairs cooperation and local diplomacy has become an important link to realize the overall diplomatic layout of the country and an important channel to connect the two overall situations of the country and the world. At present, the construction of “The Belt and Road Initiative” is continuously advanced, which provides a strong opportunity and endogenous power for the further development of local diplomacy. The Sino-Russian relationship, as a new typical great power relationship among the countries along the “The Belt and Road Initiative”, is based on the precise docking of national strategies and has gradually stepped out of a path of local diplomacy oriented towards economic cooperation and people-to-people exchanges with the leadership of the state heads, the overall planning of the central government and the continuous expansion of local participants. 2018-2019 is the year of Sino-Russian local cooperation and exchange. The deepening of local cooperation is of great significance to the diversified development of China's diplomacy and the further promotion of relations between great powers.
diplomatic subjec, local diplomacyt, Chinese diplomacy, Sino-Russian relationship
D827
A
1673-9639 (2020) 03-0065-11
2020-04-13
彭 昕（1992-），女，甘肅白銀人，博士研究生，研究方向：外交學(xué)與中國(guó)當(dāng)代外交。
（責(zé)任編輯 賴 全）（責(zé)任校對(duì) 張鳳祥）（英文編輯 田興斌）
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