美臺關系新動向及對兩岸關系的影響

■ 程光

自2016年蔡英文上臺以來，美臺關系不斷升級。2020年在美國干預和支持下，蔡英文成功連任臺灣地區(qū)領導人。高票勝選次日，蔡英文的第一項公務是會見美國在臺協(xié)會(AIT)臺北辦事處處長酈英杰，聲稱“會在過去3年多的基礎上，不斷加強臺美在全球議題的合作”。對于即將開始的蔡英文第二任期，美臺關系發(fā)展動向值得關注。

一、近期美臺關系新進展

(一)蔡英文聲稱臺美關系要升級為“全球合作伙伴”

在中美戰(zhàn)略對抗加劇之際，靠“恐中、抗中”牌成功連任的蔡英文，將在多個重要領域向美國靠攏。蔡英文會見酈英杰時稱，未來4年臺美將在安全方面合作，持續(xù)加強臺灣的防衛(wèi)能力，并期盼在經濟領域，與美國強化雙方產業(yè)鏈的整合，持續(xù)深化經貿往來?！安粌H如此，臺美之間已經從雙邊伙伴關系，升級成全球合作伙伴?！?/p>

2016年蔡英文就任臺灣地區(qū)領導人以來，采取了“親美日遠大陸”的政策。臺灣與中國大陸漸行漸遠，而與美國的交往則越來越密切。過去3年多，美國除了通過多項友臺法案，還批準了多項對臺軍售，包含66架F-16型戰(zhàn)機等先進武器。

臺灣外事部門負責人吳釗燮就曾形容，臺美關系“40年來最佳”。有評論認為，剛結束不久的臺灣大選，是“親美”與“親中”路線之爭，而蔡英文勝出被稱作是臺灣當局親美路線大勝。

對于蔡英文的不斷示好，酈英杰表示，“這次的選舉提醒了我們，美國和臺灣不只是合作伙伴，更是同一個民主社群的一分子，由共同價值觀緊密聯(lián)系著”。

除了酈英杰，至少還有10多名美國現任和卸任政要和議員透過不同方式向蔡英文道賀，包括國務卿蓬佩奧、前副總統(tǒng)拜登和前常駐聯(lián)合國代表妮基·黑莉等。選后第一時間美臺高層互動熱絡，不僅表明美國對蔡英文的支持，也足見美國對此次臺灣選舉的極大關注。

(二)美國立法介入臺灣政治

一直以來，美國對臺灣島內政治具有很大影響力。在選舉年時，美國常常通過對藍綠不等邊的距離表達對特定陣營的支持，以鞏固對臺灣政局的掌控，介入并影響選舉結果。

特朗普2019年年底簽署《2020財政年度國防授權法》，首度關注中國大陸“干預”臺灣大選，要求美國國家情報總監(jiān)在臺灣大選后45天內提交相關報告。這項法案是美國對華“組合拳”中的一招，旨在加深兩岸敵對，擴大“臺灣牌”效用。要求美國國防部部長在法案頒布后180天內，向國會提交美臺網絡安全合作報告，并提出強化美臺防務合作。

美國此舉是首次以立法形式介入臺灣選舉。圍繞祖國大陸滲透臺灣政治的指責，在過去一年已成為民進黨和蔡英文的重要選舉資產，也是蔡英文在剛結束的臺灣大選中大勝的重要原因。美國調查中國大陸“影響”臺灣選舉，另一用意是加深兩岸對立，坐收漁翁之利。

(三)美臺經濟合作新進展

在中美競爭的背景下，美國在經濟上對臺灣釋出一些利好以幫助臺灣當局削弱兩岸經貿合作對臺灣的影響力與磁吸力。

對贏得連任的蔡英文團隊而言，未來4年的最大變數無疑仍是美中貿易戰(zhàn)。雖然中美簽署了“第一階段協(xié)議”，但還有超過七成產品面對對方的關稅制裁，科技戰(zhàn)激烈程度也不斷升高，第二階段談判所涉及的經濟結構改革問題更是難解。所以不但“美中脫鉤”的風險及壓力持續(xù)增加，更開始導致亞太地區(qū)供應鏈進入重組程序。影響所及，2019年臺灣對祖國大陸出口雖然只減少5%，新投資金額卻暴減50%，2020年應該還會維持這個態(tài)勢。

2019年3月，美國總統(tǒng)特朗普就職時的交接小組成員、“傳統(tǒng)基金會”創(chuàng)辦人弗訥(Edwin J.Feulner Jr.)曾投書美國媒體談啟動美臺啟動雙邊自由貿易協(xié)定(FTA)談判。若特朗普成功連任，臺美有可能啟動雙邊自由貿易協(xié)定談判。

對于臺灣而言，借雙邊自由貿易協(xié)定加入區(qū)域整合機制，除經濟意義外也具有高度政治意涵。因應亞太供應鏈重組，臺灣最優(yōu)先的選項，可能就是臺美雙邊自由貿易協(xié)定。首先，現階段回臺業(yè)者，應多是以美國為主要市場，才需要在美國和中國以外尋找可規(guī)避戰(zhàn)火的第三地，臺美雙邊自由貿易協(xié)定有經濟利益。其次，美國近兩年全方位提升臺美關系，臺美雙邊自由貿易協(xié)定有時機利益。第三，臺美雙邊自由貿易協(xié)定自由化及新規(guī)則都屬高標準，有助于臺灣內部體制接軌改革。第四，其象征意義或許有助于降低日本、澳大利亞、加拿大等國的擔憂，帶來其他雙邊自由貿易協(xié)定的機會。

(四)選后美臺立即開始軍事互動

臺灣大選結束不到一周，一艘美國軍艦于1月16日駛經臺灣海峽。

臺灣親綠的《自由時報》1月15日稱，在1月14日的空軍松山指揮部公祭現場，蔡英文等多名島內政軍官員到場。酈英杰率美國在臺協(xié)會官員到靈堂，司儀唱名時提及參祭者為“美國國防部代表艾斯勒準將”。雖然相關單位未證實這名將領的確切名字，但經比對，出席的將領應為美軍現役空軍準將馬修·艾斯勒，此行是代表美國國防部參加公祭。

有分析稱，相較于臺美軍事人員交流大多秘而不宣的慣例，美國現役將領赴臺并在正式場合亮相，實屬罕見。在艾斯勒之前，美軍肯尼思·哈拉準將曾在2017年低調訪臺，與臺灣交流人道救援、軍人救災事務。

二、選后美臺關系走向預測

隨著雙方關系的不斷突破和發(fā)展，2019年美臺關系發(fā)展呈現以下幾個新變化：

(一)未來美國越來越頻繁利用臺灣向中國大陸施壓

特朗普上臺后，中美之間競爭大于合作，尤其是以貿易爭端為表象的戰(zhàn)略競爭的升級，使得美國采取各種手段對中國大陸施壓。美國國會一直是影響美國對臺政策、推動美臺實質關系的重要力量。中美戰(zhàn)略競爭升級與美國國內對華防范氛圍濃厚，更激活親臺勢力推動涉臺法案的能動性，因此，為了在中美競爭中實現利益最大化，美國不斷推動“友臺”“挺臺”法案，利用臺灣作為“棋子”對中國大陸施壓。

(二)臺美繼續(xù)發(fā)展實質性關系

2019年年底臺灣外事部門負責人吳釗燮稱，近年的臺美關系堅實穩(wěn)固、穩(wěn)健發(fā)展，可以說是“40年來最佳”。具體事例包括，美國行政部門多次重申“與臺灣關系法”與六項保證，國會通過“與臺灣交往法”等多項友臺法案，特朗普政府將臺灣納入美國印太戰(zhàn)略架構，臺灣與美國首次同時更改事務機構名稱，五度宣布對臺軍售提升臺灣防衛(wèi)能力，對蔡英文“過境”給予高規(guī)格禮遇等。從蔡英文再度當選后雙方的熱絡互動看，在對抗中國大陸的共同目標下，未來臺美將繼續(xù)發(fā)展實質性關系。

(三)選后美臺軍事互動將成慣例

蔡英文連任后，展望未來4年臺灣防務政策，除了“國艦國造”“國機國造”等政策持續(xù)外，由于蔡英文當局政策、立場相當穩(wěn)定，未來美國、臺灣間的互信基礎將深化，而到訪的美軍顧問團可能逐年增加，未來將成為慣例。若兩岸發(fā)生沖突，美國有可能采取出售武器給臺灣，甚至在海上進行封鎖、劃設禁航區(qū)、空援等援臺方式支持蔡英文當局。

從蔡英文第一任期以來美臺軍事關系發(fā)展脈絡預測，2020年美臺軍事合作將更常態(tài)化、緊密化和公開化，呈現以下幾個趨勢：一是蔡英文聲稱臺美關系要升級為“全球合作伙伴”，為此，臺灣當局將以與美國“印太戰(zhàn)略”無縫對接為目的，與美國構建“準同盟關系”。其次是繼續(xù)游說美國以立法形式為美臺軍事關系提供制度性保障。第三是美臺軍售將延續(xù)常態(tài)化趨勢。四是以非傳統(tǒng)安全合作為幌子，美臺軍事聯(lián)合演習逐步公開化。五是蔡英文當局加緊與美國防務產業(yè)合作，企圖進一步嵌入美國全球防務產業(yè)鏈。

三、關注美臺關系發(fā)展新動向對兩岸關系的影響

毫無疑問，美臺關系的發(fā)展對兩岸關系將產生影響，以下幾點需要重點關注。

(一)美國打“臺灣牌”的天花板是否會出現裂縫

從以往的互動情況看，美國打“臺灣牌”是有上限和“天花板”的。這個上限和“天花板”是：在容許臺灣當局、臺灣政界人士與美國國會之間互動“升級”的同時，臺灣與美國行政部門的互動仍然嚴格遵照一中政策框架與中美兩國在涉臺問題上的共同認知。然而，值得關注的是，盡管美國政府的一中政策仍然限制著今后一段時間的美臺互動，但在中美關系日趨嚴峻復雜的背景下，需要警惕美國右翼保守勢力借臺灣問題破壞中美關系。而近兩年美國國會推動涉臺法案日趨頻繁，并由推動夾帶涉臺敏感條款的法案向涉臺專法發(fā)展，因此，必須高度警惕美國打“臺灣牌”的“天花板”是否會出現裂縫。

(二)臺灣當局是否無底線打“美國牌”

蔡英文希望以當美國遏制中國大陸的馬前卒換取扶持，雖然這些想法只是一廂情愿，但面對中國大陸的發(fā)展，無力抗衡的臺灣當局也只能通過打“美國牌”挾洋自重。從蔡英文第一任期內民進黨和綠營輿論不斷炒作臺美關系可以看出，臺灣當局打“美國牌”是毫無底線的。雖然民進黨打“美國牌”的操作痕跡太明顯，以至于臺灣主流民意普遍“無感”“免疫”，但對島內統(tǒng)“獨”民意支持度和兩岸關系還是會產生一定的負面效應。尤其應該警惕目前兩岸關系陷入僵局的情況下，臺灣當局頻頻利用“美國牌”沖擊兩岸關系底線。

(三)警惕臺美邁向準“外交”關系

蔡英文成功連任之后，美國第一時間發(fā)布祝賀聲明。臺灣當局有人認為，這是朝向準雙邊“外交”關系邁進一步。

臺灣大選當晚，先是由美國國務院負責亞太事務的副助理國務卿費德瑋出面，在臺灣駐華盛頓代表處與“2049計劃”等單位所舉辦的有關臺灣選舉活動上，發(fā)表了近兩分鐘的賀詞，同時還特別提及印太地區(qū)，以及未來的臺美合作。隨即，美國國務卿蓬佩奧也在推特(Twitter)發(fā)表正式道賀聲明，并稱呼蔡英文為“蔡總統(tǒng)”，贊許臺灣建立強勁的美國伙伴關系。此外，美國白宮國安會資深官員以匿名方式，還有美國聯(lián)邦參議院外交委員會推特帳號都發(fā)出賀電，并強調臺灣也是自由開放印太區(qū)域的領導力量，以及美國重視與臺灣之間的重要伙伴關系。這些聲明都未提兩岸關系以及臺美之間的非官方關系，再加上國務卿本人的書面賀詞，美國的態(tài)度明顯比4年前更向準官方關系跨越了一步。

臺灣大選次日，蔡英文的第一個公務行程即是會見美國駐臺官員；不到一周，美軍準將訪臺，軍艦通過臺灣海峽。

以上種種，美臺雙方如此熱絡的互動，比有“外交”關系的國家毫不遜色。美臺是否借此表達雙方已是或是正在邁向準“外交”關系？對美臺關系的這些新變化新動向應予以充分警惕和防范。