清代江南河庫道設(shè)置考

翟夢欣

（渤海大學(xué) 歷史文化學(xué)院，遼寧 錦州 121000）

清代，黃河在江蘇淮陰附近與淮河、運河會合，河情復(fù)雜，經(jīng)常泛濫決口?？滴跏?，由于江南工程越發(fā)險要，總河由山東濟寧移駐江南淮安府，總理河務(wù)[1,p134]。至此，江南成為清廷管控河務(wù)的重心，錢糧在河務(wù)治理中的重要性也愈加凸顯。故清廷于清江浦設(shè)河庫道，掌江南河務(wù)錢糧出納。區(qū)別于其他地區(qū)管河道只掌一道錢糧或數(shù)道共掌通省錢糧，在河情復(fù)雜的江南，卻只設(shè)一河庫道掌管江南通省河庫錢糧，其特殊性與重要性不言而喻。

本文通過收集相關(guān)文獻(xiàn)，詳細(xì)探討河庫道設(shè)置背景、設(shè)置過程、衙署建置及裁撤等內(nèi)容，進(jìn)而從河庫道的發(fā)展中窺探河政體制的興衰。

一、河庫道的設(shè)置背景

清初，執(zhí)政者在繼承明代“治河保漕”國策的基礎(chǔ)上，加大了對黃運兩河的綜合治理。在設(shè)官方面，上有工部與河督，總攬全局；其下管河分司與管河道，上傳下達(dá)；再下設(shè)管河同知、通判，深入地方，因地制宜。但隨著國家的安定以及河道形勢與治河目的的變化，清廷在康熙和雍正時期對河工體制進(jìn)行了大幅度的改革。

康熙年間，清廷開始了管河分司裁并歸道的改革，至康熙四十年（1701），清初所設(shè)黃運兩河管河分司被全部裁撤[2]，實現(xiàn)了管河中級管理層的整合劃一。管河分司的裁撤意味著工部已經(jīng)逐漸失去對河道派員的權(quán)力，河道治理已脫離工部逐漸成為獨立的體系。雍正二年（1724），設(shè)副總河，駐武陟，負(fù)責(zé)河南、山東河務(wù)；雍正七年（1729），改總河為江南河道總督，副總河為河?xùn)|河道總督，分管南北兩河，南河?xùn)|河分治自此成為定例；雍正八年（1730），設(shè)直隸河道總督一員[3]。 至此，河道總督一分為三，分段分區(qū)管理河工的局面正式形成。

經(jīng)過康雍時期的改革，河務(wù)體系更加完備，構(gòu)成了河道管理的多層次結(jié)構(gòu)：河道總督，總領(lǐng)黃運兩河及海河水系的堤防、疏浚等事；下設(shè)管河道，掌河道工程及搶險防汛事宜；再下設(shè)管河廳、汛等官，負(fù)責(zé)河道的歲修、搶修及疏浚淤淺等工程。

二、河庫道的設(shè)置及衙署建置

清初，在河道財政管理上，山東、河南兩省河庫錢糧，分儲各道，而浙江江南等屬，依舊例分派各廳就近收支。財政權(quán)分與各道，并不集中，而河道錢糧出納繁冗，各道所儲錢糧數(shù)額不一，極容易造成賬目不明的問題。如雍正元年（1723年）新任河督齊蘇勒奏稱：“黃運兩河工程，甚屬殘廢，更有預(yù)防要地，而河員置若罔聞?！瓪v年奏銷，不無虛冒。再，道庫錢糧，收發(fā)出入，甚不清楚。而各員所領(lǐng)銀兩，核對所做工程，每不抵半?！盵4]

同時，河道錢糧出納數(shù)項缺乏監(jiān)督，河工經(jīng)費數(shù)目巨大，管理又容易出漏洞，于是河官經(jīng)常在陋規(guī)保護(hù)下貪污公款，侵蝕錢糧。據(jù)齊蘇勒奏稱：“河員有領(lǐng)去帑銀而物料工程并無實據(jù)者甚多，及至參出，所虧已至數(shù)十萬兩，……臣細(xì)察其由，無非指稱辦料名色，將領(lǐng)去帑銀營私肥己，兼以請銀之時轉(zhuǎn)詳之道員、批發(fā)之總河各扣十分之一二，以致領(lǐng)銀入手已耗十分之五六，欲其辦料足數(shù)，修工有據(jù)，不可得矣?！盵5]河銀經(jīng)過層層盤剝，真正用于河道工程上的不過十之三四，致使黃河、運河工程愈加破敗，而這種情況在江南地區(qū)更為嚴(yán)重。

康熙年間，清廷曾嘗試改革江南河道財政?？滴跞迥辏?696年），于清江浦設(shè)江南通省管河道，錢糧歸道庫收支。但江南通省管河道僅存在了三年，便于康熙三十八年（1699年）裁，規(guī)定錢糧仍依舊例，改歸各廳收放[6,卷904,p434]?？滴跞拍辏?670年）以后，由淮徐道兼理河庫錢糧，并移駐清江浦[1,p520]。

雍正七年（1729年），南河?xùn)|河分治。較之山東河南地區(qū)，江南地區(qū)的河道錢糧紛繁。江南河道總督孔毓珣就復(fù)設(shè)河庫道管理河庫錢糧一事上奏：

……河庫河務(wù)均關(guān)重大，請敕照舊分管，以專責(zé)成事。竊惟錢糧關(guān)系重大，河務(wù)尤屬緊要，典司職守，各應(yīng)專員。查江南河庫錢糧……計道庫每年原額收外，鮮河銀二十余萬兩。我皇上洞悉河務(wù)機宜，重念工程緊要，揆監(jiān)課銀三十萬兩，又臣現(xiàn)在具題以支放兵餉衍期，請將各廳所收河銀改解道庫支給，計銀十八萬余兩。又蒙皇上發(fā)戶部帑銀一百萬兩加修高堰工程，是錢糧愈多，出納愈繁，淮徐道管轄徐屬邳雎、宿虹、桃園黃河工程者四廳，運河宿桃中河一廳，而徐邳宿桃一帶黃河更屬險要。該道勘估工程，稽查料物，督催修防，俱需親身往來，且又分巡地方，不能兼領(lǐng)庫房。臣思錢糧河務(wù)均重大，一人既難兼理，自應(yīng)照舊，以專責(zé)成。合無仰懇圣恩，將江南河工錢糧復(fù)設(shè)河庫道一員以司收支出納，俾淮徐道得以專心治理地方河務(wù)……[7]

由該折可以看出，將淮徐道兼理河庫錢糧的權(quán)力取消，另設(shè)專門的河庫道，其原因有三：首先，無論是河銀征收數(shù)額，還是朝廷在河道工程上的撥款數(shù)目都在不斷上漲，另有河督奏請以河銀支給兵餉，種種相加，錢糧愈多，出納愈繁；其次，淮徐道所轄河段，河情險要，且勘估工程，稽查料物，督催修防等事，皆需道員親自處理，淮徐道又有分巡地方之責(zé)，再無多余精力兼領(lǐng)庫房；再次，錢糧、河務(wù)均為大事，一人擔(dān)兩責(zé)，或許會有失察之處。是以，孔毓珣認(rèn)為，須專設(shè)河庫道一員，掌江南河工錢糧收支出納。

因河庫道要掌河工錢糧，職責(zé)重大，孔毓珣認(rèn)為：“庫道一缺須得身家殷實，經(jīng)手熟諳之員，方能勝任”，并推薦了兼理庫道事淮徐道康宏勛補授，因為他“經(jīng)管錢糧，并無虧空，辦事勇往，不避勞怨”[7]，并由此便奠定了河庫道官員的選官標(biāo)準(zhǔn)。雍正八年（1730年），河庫道一缺由淮徐道康宏勛補授，為第一任河庫道員[8]。

河庫道既設(shè)，嵇曾筠就添設(shè)河庫道奉工一事上奏：“河庫道印務(wù)向系淮徐道兼管，其官役俸工，未經(jīng)另為添設(shè)?！倍F(xiàn)在河庫道已經(jīng)另設(shè)，“所有河庫道官役俸工必須另行編給”，并依照淮徐道衙門“設(shè)立典吏二名、快手十二名、門役四名、皂吏十三名、轎傘扇夫七名、鋪兵二名”。除去常規(guī)官役設(shè)置，因河庫道“設(shè)立清江浦，五方難處，非有城郭可比，應(yīng)設(shè)立庫丁八名，以資防護(hù)”[9]。

除官役俸工的設(shè)置，河庫道還添設(shè)了庫大使一員。乾隆十八年（1753年），兩江總督稽璜奏稱：“河庫宜添設(shè)庫大使，查河庫錢糧，系河庫道詳委佐雜等官收放。”即庫大使作為管理河庫的雜職官輔佐河庫道，并由淮安府照磨裁改[10]。乾隆十九年，河庫道大使定為管河要缺[6,卷64,p817]。

三、河庫道的職掌及任用

第一，河道鈔糧存儲。雍正八年（1730），朝廷規(guī)定：江蘇、安徽、浙江三地每年征解河銀，淮關(guān)、瓜儀由閘額解河銀，兩淮鹽政、兩淮鹽運使司、廣東鹽運使司、兩浙鹽運使司、長蘆鹽運使司、山東鹽運使司、福建鹽運使司額解節(jié)省銀，蘇州布政使司撥解河庫銀等項，皆貯于江南省河庫[6,卷904,p435]。江南徐屬額征河銀，在順治十八年（1662）規(guī)定，分由各廳就近收支[6,卷904,p433]。河庫道設(shè)后，自乾隆二年（1737）為始，悉令改歸河庫道收存[6,卷904,p437]。除固定存貯款項外，江南河道歲修搶修，朝廷也會根據(jù)情況撥銀若干解于河庫道，如“南河歲搶修加價應(yīng)增飯銀三萬余兩，留于江南河庫道另款存貯，以備工用”，并將其入于歲報河道錢糧冊內(nèi)造銷[11,p227]。

第二，葦蕩事務(wù)。河務(wù)以修防為要，修防以物料為先，蘆葦是河道工程中的重要料物之一。康熙三十八年（1699年），朝廷于山海二州縣沿海地方設(shè)立葦蕩左右兩營，采割運輸蕩柴，分交各廳以濟工需，并由淮徐淮揚兩道兼管。但由于兩道各有事務(wù)，多委員代查，且該營管將皆為武職，對額料分派款項冊籍多有未諳，致使兵目沿途逗留盜賣、攙和雜草等弊處從生。江南河道總督高晉于乾隆二十七年奏：“河庫道專司收支，錢糧事務(wù)尚簡，額料攸關(guān)帑項，本屬河庫應(yīng)辦之事，該道駐劄清江與葦營運柴之河均屬相近，若就近兼管洵為妥便。”而后，淮揚淮徐二道所管葦蕩左右船務(wù)、各營采割、儹運料物并船只修理各項事宜均改河庫道兼管[12]。

第三，公項款內(nèi)額支。南河所屬各廳按險工多少分大中小三等，大廳給銀二千兩，中廳給銀一千五百兩，小廳給銀一千二百兩，以為每年雇募船只、修建廠房，并辦料管工、幕友脩金、家人工食、河兵犒賞、搶險燈燭等項之費，此項經(jīng)費與河庫支發(fā)，于歲搶修銷算[11,p223]。河庫道也要負(fù)責(zé)官兵俸餉、武職養(yǎng)廉、堡夫工食等支給，由河庫道奉批撥發(fā)。以上皆為定款定項，另有一些祠宇修繕、另案工程等為無定款無定項支出。

四、局勢變化與道員裁撤

自道光后期起，內(nèi)亂外患頻仍，清王朝的統(tǒng)治面臨愈來愈嚴(yán)重的威脅。為了自身的存續(xù)，清廷疏遠(yuǎn)了河務(wù)等傳統(tǒng)要務(wù)，河政體制在國家大政中的地位已然下降，甚至開始逐漸解體。在這種形勢下，咸豐元年（1851年），御史張澧翰也提出裁撤河庫道，并“請照東河之例，分交各道庫收放”。但當(dāng)時朝廷認(rèn)為河庫道一缺，因系清黃交匯之處，時有要工，“未便照東河例，將錢糧分儲各道”[13]。雖然張澧翰的意見未被采納，但無疑說明當(dāng)時已經(jīng)有人開始思考河庫道的存在是否是必要的。

至咸豐初期，太平天國運動及列強經(jīng)濟侵略使清政府面臨嚴(yán)重的財政危機，一些官員認(rèn)為應(yīng)裁減冗官，降低支出。咸豐三年十月二十八日，時任戶部左侍郎的王慶云提出了裁并河漕冗官條議疏：

……竊思理財之方，首在節(jié)用，節(jié)用之要，首在省官。今耗蠹最甚，亟宜分別裁并者，莫如河工漕運兩衙門……南河河庫道，宜徑行裁汰也。雍正八年，始于清江設(shè)河庫道，專管收放河工錢糧，外此別無職掌。查東河河庫，系運河道兼管，淮揚道與總河同駐清江，原可仿照管理，即謂南河錢糧較多，亦應(yīng)歸揚徐海三道分司收放。伏思多一庫道，即多一庫官，且多無數(shù)庫中胥役。而各屬支領(lǐng)報銷，仍由該管道核轉(zhuǎn)，誠屬無益有損。擬請旨將南河河庫道一缺，即行裁汰，其所管收放錢糧，或應(yīng)歸淮揚道兼管，或應(yīng)歸揚徐海三道分管……[14]

王慶云提出河庫道除收放河工錢糧，并無其他職掌，但即使江南河工錢糧繁雜，也完全可以由揚徐海三道分司收放，不必另設(shè)一道，且河庫道下有眾多胥吏，其工銀也是由河庫道核準(zhǔn)發(fā)放，增加了工作量。

該疏得到了統(tǒng)治者的重視，于咸豐三年十一月十二日，派惠親王載銓、軍機大臣大學(xué)士會同戶部妥議，后“查東河河庫系運司道兼管，南河河庫道專管收放錢糧，各屬支領(lǐng)報銷仍由該管道核轉(zhuǎn)”，故“應(yīng)如該侍郎所請，即行裁汰”，將其“所管收放錢糧即歸淮揚、淮海、淮徐各該管道分管以歸劃一”[15]，其葦務(wù)報銷，歸淮海道管理，公款內(nèi)額支，并官兵俸餉、武職養(yǎng)廉、堡夫工食等款，歸總河辦理[6,卷906,p458]。此外，有庫大使一員隸屬河庫道，庫道既裁，庫大使一缺就失去了價值，與河庫道一并裁汰。

雖然河庫道錢糧劃歸三道分管，但兩江總督怡良于咸豐四年六月十一日奏稱，南河向來“工繁用巨，江蘇兩藩庫相隔大江，距工較遠(yuǎn)，歲據(jù)無多余傳部。據(jù)他省及各處額解生息等設(shè)準(zhǔn)集□用，其解工之項，長短不齊，遲速難完，此款不到，即在他款借動，加以欠解欠收，應(yīng)繳應(yīng)扣，搭后牽前。雖各省名冊可憑，無滋莫混而賬目恐謀款項紛紜”。存統(tǒng)歸一庫時“截長補短，脈絡(luò)分明，猶可按額為稽，隨時整剔”，今一旦剖分?jǐn)?shù)庫，“勢非設(shè)局清查不能條分縷晰”，所以，必要厘清賬目，以便劃清界限分歸各道管理[16]。在清朝存續(xù)了120余年的河庫道至此消弭。

五、結(jié)語

雍正時期，國家機構(gòu)日臻成熟，河政體系也日益走向完備，考慮到南河錢糧數(shù)目龐雜，原來由各河廳就近收支河銀的方式也不再適應(yīng)河道形勢，于雍正八年（1730）設(shè)置河庫道，掌江南通省河務(wù)錢糧。河庫道設(shè)置后使江南河務(wù)管河與管錢分開，權(quán)責(zé)分明，統(tǒng)一調(diào)派，收支造冊，并于四月工程奏銷后河臣赴庫盤查一次，督臣于伏秋防汛順便盤查[11,p222]，使過去因分管錢糧而造成的賬目不明的問題得到改善。

但河庫道所掌錢糧甚巨，本就易滋生貪腐，且自乾隆四十年（1776）后，河道錢糧題報由原來的一年一次改為三年一題報[11,p383]，貪腐問題層出不窮，如河庫道員李宏、李湘苣等人都曾因賬目不明而奪職。咸豐時期，國家內(nèi)憂外患，為了應(yīng)對日益緊迫的財政危機，清廷開始著手調(diào)整河政機構(gòu)，河庫道首當(dāng)其沖，于咸豐三年（1853）被裁汰。而整個河政體制在國家大政中的地位已然下降，已不像過去那樣占據(jù)“鰲頭”，河官也面臨裁汰的局面。