非繳費型養(yǎng)老金的歷史、現(xiàn)狀及啟示

齊傳鈞

養(yǎng)老金制度已成為現(xiàn)代社會穩(wěn)健運行的一項基本制度，按融資來源一般可分別為繳費型養(yǎng)老金和非繳費型養(yǎng)老金兩種。 歷史上，大多數(shù)發(fā)達國家采用了繳費型養(yǎng)老金制度，并最終實現(xiàn)了基本全覆蓋，為發(fā)展中國家樹立了典范并為后者廣泛效仿。 因此，在應對人口老齡化和經(jīng)濟全球化沖擊時，我們自然而然地把目光聚焦到了繳費型養(yǎng)老金制度上，而對非繳費型養(yǎng)老金缺乏足夠重視，通常把其置于邊緣地帶，甚至排斥在改革選項之外。

但是，隨著近30 年非繳費型養(yǎng)老金制度在一些發(fā)展中國家的引入或強化，研究者的目光開始轉向非繳費型養(yǎng)老金制度，特別是在一些國別或區(qū)域案例分析上，探討非繳費型養(yǎng)老金制度的設計和效率等問題。 同時，一些國際組織也開始收集數(shù)據(jù)、建立數(shù)據(jù)庫，但問題是，這些研究或數(shù)據(jù)庫在“非繳費型養(yǎng)老金”這一概念界定上往往出現(xiàn)很多不一致的地方，對深入研究造成了困難①例如，世界銀行的數(shù)據(jù)庫顯示2000 年以前共有81 個國家或地區(qū)采用了非繳費型養(yǎng)老金，而“助老國際”(HelpAge International)認為截至該年份有102 個國家或地區(qū)存在著非繳費型養(yǎng)老金。。

可以說，非繳費型養(yǎng)老金從誕生到重新得到重視并非偶然，其社會背景同樣值得關注，因為這不僅有助于認識非繳費型養(yǎng)老金本身，更有助于我們對整個養(yǎng)老金體系改革方向的總結和反思。 當然，對大多數(shù)國家而言，繳費型養(yǎng)老金已經(jīng)在整個養(yǎng)老金體系占據(jù)主導地位，引入或強化非繳費型養(yǎng)老金不僅要協(xié)同好與繳費型養(yǎng)老金之間的關系，而且也要一并考慮其他因素，降低或消除非繳費型養(yǎng)老金可能帶來的負面效應。

本文的結構安排如下：第一部分，辨析非繳費型養(yǎng)老金的概念，厘清它與其他制度或政策之間的邊界；第二部分，追溯非繳費型養(yǎng)老金的起源和發(fā)展；第三部分，聚焦非繳費型養(yǎng)老金所要探討的幾個問題；最后，給出主要結論和啟示。

一、非繳費型養(yǎng)老金的概念與辨析

(一)非繳費型養(yǎng)老金的概念和要點

如果僅從字面上理解，非繳費型養(yǎng)老金是指政府通過一般稅收(或其他專項收入)進行融資，并向達到一定年齡的特定目標人群提供定期收入，這是隱含其中或比較常規(guī)的解釋，從而與繳費型養(yǎng)老金，即通過雇員薪資(或包括雇主配套繳費在內)進行融資并向特定權利人(繳費者或其配偶)提供退休后的定期收入形成鮮明對比。 通過梳理國外的相關文獻，這一制度有四種稱謂，即除了非繳費型養(yǎng)老金之外，還有三種表達：一是從社會權利的角度來說，個人是沒有繳費義務的，但可以在晚年獲得定期收入，相當于受益人獲得了一種社會權利，因此也被稱為“社會養(yǎng)老金”(social pension)；二是從受益者身份來說，具有公民身份是其中的一個重要條件，所以還可以被稱為“公民養(yǎng)老金” (citizens pension)[1]38；三是按照養(yǎng)老金制度體系的結構來劃分，屬于2005 年世界銀行提出五支柱中的“零支柱”(pillar zero)①對于多層次養(yǎng)老保障體系，世界銀行于1994 年提出三支柱模式，即第一支柱為公共養(yǎng)老金計劃，第二支柱為職業(yè)養(yǎng)老金計劃，第三支柱為個人儲蓄計劃。 隨著實踐經(jīng)驗的積累和認識的不斷提升，2005 年，世界銀行把三支柱模式擴展到五支柱，一個顯著變化是把非繳費型養(yǎng)老金從公共養(yǎng)老金計劃中分離出來，作為一個單獨支柱，即“零支柱”，從而強化非繳費型養(yǎng)老金在擴大覆蓋面和消除老年貧困上的重要地位。。

不管名稱如何變化，非繳費型養(yǎng)老金概念主要包括以下三個要點：一是由政府提供的，即融資通常來自政府的一般財政收入，而無須以受益人繳費為前提條件；二是個人一旦滿足資格條件，受益人就可以定期收到待遇，通常是每月一次，也有的國家是兩個月一次，直到生命結束為止，中間不需要對受益人的待遇資格進行重新評估；三是通常以消除老年貧困為宗旨而不以消費平滑為目的，因此多數(shù)國家待遇水平不高。

(二)非繳費型養(yǎng)老金與其他概念的區(qū)分

如果只局限于字面意義，非繳費型養(yǎng)老金很容易與“社會救濟”“有保障最低養(yǎng)老金”(guaranteed minimum pensions)、“有條件現(xiàn)金轉移計劃”(conditional cash transfer)等概念混淆，在理解上出現(xiàn)一些混亂，因此有必要對這些概念加以辨析。

首先，“社會救濟”的思想可以追溯到幾千年前的文明古國時期，是社會保障的萌芽形態(tài)。 但是，現(xiàn)代意義上的社會救濟是以英國伊麗莎白女王1601 年頒布的《濟貧法》為開端，指國家或社會通過立法，在公民不能維持最低限度的生活水平時而無償提供的資金或實物救助。 社會救濟不同于非繳費型養(yǎng)老金，主要體現(xiàn)在如下三方面。 第一，社會救助是以全體公民為對象，只要在維持生活底線上存在困境，都應該成為該制度受益人；非繳費型養(yǎng)老金主要是以達到一定年齡的老年人(有些也包括沒有年齡限制的殘疾人)為對象，而且以現(xiàn)金而不是實物來支付待遇。 第二，社會救助要求政府定期或不定期地對受益人的資格進行重新評定，一旦超過資格條件，那么該受益人的待遇便終止；非繳費型養(yǎng)老金的待遇資格一旦確定，基本上就可以保持終生。 第三，社會救濟是整個社會保障體系最底層的制度安排，是在其他社會保障制度實施后仍有公民難以擺脫困境所觸發(fā)的兜底線政策(例如社會救濟中的最低生活保障制度)，因此從實施順序上來說，非繳費型養(yǎng)老金在前，而社會救助在后。 但在實踐過程中，一些國家非繳費型養(yǎng)老金是從社會救助中演化過來的，所以很容易造成錯覺而把二者等同。

其次，“有保障最低養(yǎng)老金”是繳費型養(yǎng)老金制度的伴生物，是隨著后者的出現(xiàn)而加入其中的制度安排。 通過這一制度安排，實現(xiàn)對參保繳費成員的最低收入保障機制，防止個人在職期間因為各種原因導致繳費時間較短，繳費數(shù)額較低，從而在退休后難以領取足夠維持生活的養(yǎng)老金。 即使如此，一般也要滿足一定的較低繳費年限才可以獲得這個待遇。 應該說，因為發(fā)達國家正規(guī)化就業(yè)水平非常高，所以繳費型養(yǎng)老金幾乎可以實現(xiàn)全覆蓋，通過這一制度安排真正實現(xiàn)了“社會互濟”功能。 但是，對于正規(guī)化就業(yè)水平一直較低的發(fā)展中國家，大部分就業(yè)者沒有參加繳費型養(yǎng)老金，所以有保障最低養(yǎng)老金連同繳費型養(yǎng)老金計劃本身根本無法實現(xiàn)真正意義上“社會互濟”。 比較而言，非繳費型養(yǎng)老金則跳出這一固有范式，從根本上解決發(fā)展中國家普遍存在的老年貧困問題。 因此，這完全是兩個領域的概念，而不能混為一談。

其三，“有條件現(xiàn)金轉移計劃”是20 世紀90 年代中期出現(xiàn)在拉美地區(qū)的一項重大制度創(chuàng)新，后來逐漸被推廣到其他發(fā)展中國家以及部分發(fā)達國家。 該計劃要求獲得定期現(xiàn)金補貼的貧困家庭必須讓其未成年子女享受正規(guī)教育，并在子女健康改善上采取行動(體檢或飲食)，以此提高貧困家庭未成年人的人力資本，斬斷貧困的代際循環(huán)。 該計劃來源于扶貧政策，顯然區(qū)別于作為一種專門以養(yǎng)老為目標的非繳費養(yǎng)老金制度，因為除了年齡、地域、居住年限等資格條件或必要的收入標準外，后者沒有其他附加條件。 但是，有些有條件現(xiàn)金轉移計劃直接給老年人發(fā)放現(xiàn)金福利，這往往也容易造成二者之間界限模糊。

最后，需要強調的是，雖然融資同樣來自政府財政收入，但非繳費型養(yǎng)老金有別于軍人或公務員養(yǎng)老金，后者來源于對軍人或公務員所提供的公共服務的獎勵或補償，通常待遇標準要顯著高于非繳費型養(yǎng)老金[2]。

二、非繳費型養(yǎng)老金的歷史與現(xiàn)狀

(一)非繳費型養(yǎng)老金的誕生(19 世紀末到二戰(zhàn)結束)

今天我們提到養(yǎng)老金往往指的是繳費型養(yǎng)老金，即人們退休后獲得養(yǎng)老金必須以年輕時繳費為必要的前提條件，這主要是因為二戰(zhàn)以后很多發(fā)展中國家都采納了19 世紀末德國所首創(chuàng)的繳費型養(yǎng)老金制度，而在一些國家，即使有非繳費型養(yǎng)老金計劃，也被看成繳費型養(yǎng)老金的補充，處于從屬地位。 但究其歷史源頭而言，同繳費型養(yǎng)老金一樣，非繳費型養(yǎng)老金也是起源于19 世紀末。

一般認為，丹麥于1891 年建立了世界上第一個非繳費型養(yǎng)老金制度①助老國際給出的數(shù)據(jù)顯示，世界上第一個非繳費型養(yǎng)老金制度是冰島于1890 年建立的，但是，沒有其他材料進行佐證，而在國際社會保障協(xié)會(International Social Security Association)官網(wǎng)上，冰島的第一部相關法律是建立在1909 年，而不是1890 年或之前。 因此，本文暫不采用這一觀點。，僅僅滯后德國創(chuàng)立的繳費型養(yǎng)老金制度兩年。 丹麥的這一制度由稅收進行融資且由地方政府負責管理，任何人只要年齡超過60歲(目前是65 歲)且通過經(jīng)濟調查(means-tested)確認其生活處于困境，同時此前10 年沒有領取過任何社會救濟，就可以向地方當局申請領取定期待遇。

這雖然只是一個需要接受經(jīng)濟調查的社會救濟項目，但其進步性在于取得該項待遇的老年人不再喪失如選舉權等政治權利。 我們知道，在此之前，很多西方國家即使有社會救濟，個人一旦獲得社會救濟就意味著政治權利的喪失。 比如在英國，新《濟貧法》就規(guī)定，接受救濟的人必須以喪失個人尊嚴、人身自由和政治權利為代價。 后來，甚至就經(jīng)濟調查而言，都被丹麥人認為是帶有羞辱性質的，所以1922年改革了這一辦法，僅僅按照收入等簡單規(guī)則來確定個人是否具有資格。

緊隨其后的是遠離歐洲的新西蘭，該國于1898 年引入了非繳費型養(yǎng)老金制度。 按照規(guī)定，只要個人滿足一定收入標準、道德品質(moral character)、公民或居住年限等資格條件，就可以在達到65 歲領取同一比率的養(yǎng)老金，所有的融資都來自社會保障稅，而不是繳費收入。 值得注意的是，就是否應該采用德國的繳費型養(yǎng)老金模式，在新西蘭議會是有過激烈爭論的。 1897 年，新西蘭時任總理、來自自由黨的理查德·塞登(Richard Seddon)對此強調： “在這樣一個年輕的國家，致力于引進德國式的繳費型養(yǎng)老金制度是不現(xiàn)實的，因為我們的情況是如此不同。 首先，我們匠人階層(artisan class)的工作是斷斷續(xù)續(xù)的。 屆時，我們的匠人和人民根本不會同意繳費，也不會屈服于為此而來的警察，這將立即遭到他們的反對，這樣的計劃將會失敗?！盵3]

也就是說，像當時新西蘭這樣工業(yè)化水平非常低的年輕國家，根本無法效仿德國引入所謂繳費型養(yǎng)老金制度。 今天看來，這一結論也適用于現(xiàn)在的欠發(fā)達國家，只是長久以來并沒有得到足夠的重視。 在新西蘭的示范和影響下，1900 年澳大利亞新南威爾士州也引入了非繳費型養(yǎng)老金制度，然后又有幾個州引入了該制度，最終不到10 年便上升為澳大利亞聯(lián)邦層面的一項基本制度，奠定了該國養(yǎng)老金制度基礎。

此后，非繳費型養(yǎng)老金逐步在全世界范圍內擴展開來。 例如1909 年的英國和愛爾蘭、1913 年瑞典(世界上第一個實現(xiàn)全覆蓋的普享型養(yǎng)老金計劃)、1919 年烏拉圭、1927 年的加拿大、1927—1928 年的南非(當時只針對白人，1944 年擴大到所有人)，1935 年的美國、1936 年的挪威、1937 年的芬蘭和巴巴多斯、1939 年的特立尼達和多巴哥與1944 年的圭亞那。

跨越半個世紀，非繳費型養(yǎng)老金制度逐漸成型，展現(xiàn)出一定特征和進步性。 首先，隨著非繳費型養(yǎng)老金的出現(xiàn)和擴展，西方國家的社會救濟制度有了新的拓展，受益人群有了特殊指向，把老年人群體從原來的社會救濟制度中獨立出來，老年人問題開始成為新的和單獨的社會關注點。 其次，非繳費型養(yǎng)老金制度的出現(xiàn)，第一次把針對窮人的救助政策與政治權利脫鉤，到一定年齡取得養(yǎng)老金成為越來越多國家認同的社會權利和基本價值觀。 其三，從地域上來說，其影響力開始展露出來，該制度始于北歐，然后逐步擴大到英國及其聯(lián)邦國家，同時走向美洲和非洲的一些發(fā)展中國家，只有亞洲仍是空白。 其四，從起源上來看，非繳費型養(yǎng)老金是從社會救濟政策分離出去的，帶有鮮明的兜底或者濟貧的性質，而繳費型養(yǎng)老金是起源于歐洲的吉爾特主義(Guild)，帶有“行業(yè)互助”或者“社會互助”的歐洲大陸的傳統(tǒng)色彩，因此二者不完全是主從關系的地位之別，也必將是非此即彼的理念之爭。

(二)非繳費型養(yǎng)老金的緩慢發(fā)展(二戰(zhàn)結束到20 世紀80 年代)

二戰(zhàn)后，發(fā)展中國家取得了政治和經(jīng)濟上的獨立，紛紛開始效仿宗主國，建立和健全了本國的養(yǎng)老金制度。 但受到發(fā)達國家和國際組織的影響，從拉丁美洲、非洲、中東一直到亞洲，大多數(shù)發(fā)展中國家都選擇了繳費型養(yǎng)老金制度。 總之，不論是在發(fā)達國家還是在發(fā)展中國家，繳費型養(yǎng)老金制度都占據(jù)了主導地位，而非繳費型養(yǎng)老金的發(fā)展緩慢，甚至停滯。

首先來看發(fā)達國家，二戰(zhàn)后一直到20 世紀80 年代，只有個別發(fā)達國家引入了非繳費型養(yǎng)老金制度，比如1956 年的法國、1957 年的荷蘭、1969 年的意大利和1982 年的希臘。 但是，這些非繳費型養(yǎng)老金基本是繳費型制度的補充，而且這些國家的繳費型養(yǎng)老金覆蓋了大部分人口，所以非繳費型養(yǎng)老金制度甚至是不太重要的。 更為重要的是，像英國和加拿大這些一貫秉持自由主義信條的發(fā)達國家也沒有抵制住戰(zhàn)后經(jīng)濟繁榮所帶來的沖動和社會輿論的壓力，于20 世紀60 年代開始在原有非繳費型養(yǎng)老金的基礎上引入了待遇慷慨的收入關聯(lián)養(yǎng)老金計劃(繳費型養(yǎng)老金制度的一種)。 相比之下，只有新西蘭和澳大利亞等個別發(fā)達國家成功地堅守了傳統(tǒng)的理念，維持了原有的非繳費型養(yǎng)老金制度(但也被迫大幅提高了待遇水平)。

再來看發(fā)展中國家，這一時期引入非繳費型養(yǎng)老金的國家屈指可數(shù)，即1949 年的納米比亞(開始只針對白人，直到1992 年才適用于所有人)，1950 年的毛里求斯、1963 年的巴西、1973 年的蘇里南，1974年的智利和哥斯達黎加、1976 年的土耳其、1979 年的塞舌爾、1980 年的埃及、1982 年的馬來西亞和1984 年的文萊。

雖然大部分發(fā)達國家都可以依靠繳費型制度實現(xiàn)養(yǎng)老保障基本全覆蓋，但發(fā)展中國家卻離全覆蓋相距甚遠，老年貧困問題長期存在。 據(jù)統(tǒng)計，即使到本世紀初，全世界只有不到15%的家庭和不足10%的勞動年齡人口加入了繳費型公共養(yǎng)老金制度，而大多數(shù)未參加公共養(yǎng)老金的人口主要集中在發(fā)展中國家，包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人和城市非正規(guī)就業(yè)人員[4]。

當然，為了解決養(yǎng)老金覆蓋程度低的問題，發(fā)展中國家一直在嘗試通過各種措施試圖擴大繳費養(yǎng)老金計劃的覆蓋范圍：一是通過養(yǎng)老金私有化改革，提高制度的個人屬性和激勵性；二是通過參量式改革，降低成本和提高收益；三是改變勞動力市場規(guī)則，以鼓勵非正規(guī)部門的參與。 但結果表明，這些措施對覆蓋率提升只產(chǎn)生了微弱影響[5]。 此外，還有為非正規(guī)部門就業(yè)人員設計專門的平行繳費計劃。 例如，墨西哥有一項計劃，為非正式部門工作人員的自愿養(yǎng)老金繳費提供政府補貼。 但這種方式，不能立即解決養(yǎng)老金待遇發(fā)放問題，因為個人權益需要較長時間的累積。

(三)非繳費型養(yǎng)老金的迅速崛起(20 世紀90 年代以后)

毫無疑問，非繳費型養(yǎng)老金有助于養(yǎng)老金覆蓋面的擴大，可以從根本上解決發(fā)展中國家的老年貧困問題。 但是，對非繳費型養(yǎng)老金可能造成沉重財政負擔的擔心，特別是一些國家還有人口老齡化日趨嚴重下的融資成本加劇問題，一直是很多發(fā)展中國家止步不前的原因。 此外，就那些缺乏公民年齡和死亡數(shù)據(jù)的低收入國家而言，在非繳費型養(yǎng)老金制度執(zhí)行過程中，政府管理能力也面臨著重大考驗。 最后，從制度設計的角度來權衡，引入非繳費型養(yǎng)老金，還必須考慮初始條件，包括繳費型養(yǎng)老金制度的特征和覆蓋情況，社會救助體系的運行狀況以及瞄準機制的效率等。

盡管對非繳費型模式有著種種擔心和顧慮，但從20 世紀90 年代開始，大量發(fā)展中國家卻開始引入或強化非繳費型養(yǎng)老金制度，并成為全球養(yǎng)老金改革浪潮的另一個側面，但這個側面在2000 年以前往往被研究者忽視或關注不夠，直到本世紀初才開始受到普遍重視。 其實，我們可以從世界銀行的養(yǎng)老金多支柱模式演化進程清晰地看出這種變化。 1994 年世界銀行提出三支柱模式，建議通過綜合手段解決不同群體對晚年收入期望的差異問題，其中包括重新界定國家在消除老年貧困上所應該承擔的責任邊界，但并沒有把非繳費型養(yǎng)老金視為獨立支柱。 直到2005 年，世界銀行才把原有三支柱擴展到五支柱模式，非繳費型養(yǎng)老金作為一個單獨支柱(零支柱)從原來的一支柱中分離出來，從而強化了非繳費型養(yǎng)老金在擴大覆蓋面和消除老年貧困上的地位。

因此，到目前為止，非繳費型養(yǎng)老金已經(jīng)相當普遍，并成為發(fā)展中國家養(yǎng)老金改革新的范式和選擇?！爸蠂H”統(tǒng)計顯示，截至2018 年，全球共有114 個非繳費型養(yǎng)老金項目，遍及111 個國家或地區(qū)，其中大約70 個國家或地區(qū)是從1990 年后引入的，接近三分之二。 這些計劃主要集中在三個地區(qū)：一是拉美地區(qū)，特別是南椎體國家；二是南部非洲地區(qū)，例如博茲瓦納、萊索托、納米比亞、南非和斯威士蘭；三是南亞國家，包括孟加拉國、印度和尼泊爾①凡是本文沒有給出出處的數(shù)據(jù)，均來自助老國際。 HelpAge International， Social Pensions Database，Version： 1 March 2018.。

三、非繳費型養(yǎng)老金需要探討的幾個關鍵問題

總的來說，非繳費型養(yǎng)老金制度本身并不復雜，但考慮經(jīng)濟發(fā)展水平、不同制度之間的銜接、應對未來經(jīng)濟社會發(fā)展以及歷史傳統(tǒng)等各種制約因素，在引入或改革已有非繳費養(yǎng)老金制度時需要考慮以下幾個關鍵問題，一是待遇受益目標人群的選擇，二是待遇資格年齡的確定，三是待遇標準的設定，四是財政負擔的考量，五是個人激勵的發(fā)揮，六是與繳費型養(yǎng)老金制度的銜接。

(一)目標人群

對目標人群的選擇，一般來說可以有三種方式，但各有利弊。 一是普享式，即向全國或部分地區(qū)達到一定年齡的國民或居民(達到一定的居住年限)提供均一給付的養(yǎng)老金，全球共有22 個國家采取了這一措施，如新西蘭、荷蘭、玻利維亞和緬甸等。 這一方式的優(yōu)點在于可以節(jié)約大量行政管理成本，也可以避免權力濫用和腐敗，但最大的問題是可能讓高收入階層甚至富人也享受了這一待遇，從而帶來了公平和財政負擔問題。 值得一提的是，作為一種折中辦法，加拿大雖然也建立了普享式的非繳費型養(yǎng)老金，但高收入者在得到這一養(yǎng)老金后，要返還給政府財政，當然其前提是該國建立了完善和高效的稅收信用體系。

二是經(jīng)濟調查式，即有針對性地向低收入者提供晚年收入保障。 這種方式的實施范圍既可以在全國范圍內開展，也可以局限在某些特殊地區(qū)，或者只適用于農(nóng)村地區(qū)。 采取的經(jīng)濟調查，既可以是收入調查，也可以是資產(chǎn)調查，或者把二者結合起來。 目前，全球接近60 個國家采取了這一方式。 當然，這種方式也各有利弊。 好處就在于不僅可以達到減貧效果，而且可以實現(xiàn)再分配目標，但問題在于執(zhí)行起來具有很大的難度，對一些國家而言，識別準確性也令人質疑。

三是養(yǎng)老金調查式(pensions-tested)，向全體或部分地區(qū)到達一定年齡且沒有其他養(yǎng)老金收入的老年人發(fā)放定期待遇，也可以根據(jù)獲得其他養(yǎng)老金數(shù)額相應降低該待遇水平。 顯然，這種方式可以有效回避經(jīng)濟調查所帶的識別難題，而且實施起來管理成本更低。 目前全球采取這方式的國家大概有30 個左右。 當然，這種方式也面臨兩個問題：首先，它忽略了養(yǎng)老金以外的收入，因此不需要養(yǎng)老金的個人也可以從中受益；其次，如果設計不合理，它可能減弱參加繳費型養(yǎng)老金制度的動機。

(二)資格年齡

對于資格年齡的確定，一般需要考慮兩個因素：一是就業(yè)者勞動生產(chǎn)率的變化；二是繳費型養(yǎng)老金制度的領取年齡，也即通常意義上的法定退休年齡。 首先，從勞動生產(chǎn)率的角度來看，人到了中年以后，隨著年齡的增長，健康狀況也會變差，最終可能導致生產(chǎn)效率下降，因此需要退出勞動力市場。 但是，不同的國家，人們的健康水平差異較大，因此同樣的60 歲對低收入國家和高收入國家是完全不同的概念。事實上，有充分的證據(jù)表明，60 歲的平均余命與平均收入之間存在著正相關關系[5]，因此，如果以生命周期中生產(chǎn)率永久下降為確定資格年齡(否者將會導致貧困)，那么不同國家的非繳費型養(yǎng)老金支付起始年齡應該根據(jù)各自的健康狀況和老年人的生產(chǎn)率狀況而有所不同。

其次，在確定領取非繳費型養(yǎng)老金的資格年齡時，還必須考慮該國繳費型養(yǎng)老金計劃的資格年齡。理論上講，這兩個年齡應該協(xié)調一致，可是，在許多國家，盡管老年人身體狀況已顯著改善，預期壽命已大幅提高，但繳費型養(yǎng)老金制度的退休年齡仍然停留在多年前的水平。 需要強調的是，不管是繳費型制度還是非繳費型制度，如果待遇水平做到富有彈性，那么資格年齡的高低也不是絕對的。 理論上講，只要以精算公平的方式調整福利，兩項計劃的合格年齡都可以是靈活的。 例如，如果領取非繳費養(yǎng)老金的資格年齡是65 歲，但工人在60 歲時要求領取養(yǎng)老金，則可以按照精算公平原則減少養(yǎng)老金數(shù)額。 與之相反，如果工人將申請養(yǎng)老金的時間推遲到70 歲，那么養(yǎng)老金數(shù)額也可以按照精算公平原則按比例增加。 當然，年齡資格的確定還要考慮其他因素之間的協(xié)調和影響，比如待遇標準的高低。

縱觀全球，目前領取非繳費型養(yǎng)老金的資格年齡低于60 歲(包括男性高于60 歲而女性低于60 歲)共有12 個國家，全部是發(fā)展中國家，而且低收入和中等收入國家占比各半。 資格年齡不低于60 歲且不到65 歲以上國家為27 個，發(fā)達國家只有希臘、愛沙尼亞和立陶宛三個國家，而其他都是發(fā)展中國家，其中8 個為低收入國家。 資格年齡不低于65 歲且不到70 歲的國家接近60 個，包括了大部分發(fā)達國家和中高收入國家，也有一些低收入國家。 資格年齡不低于70 歲的國家大概10 個左右，沒有一個是發(fā)達國家，而且超過一半是低收入國家，可能的原因是這些國家財力有限，而沒有充分發(fā)揮出非繳費型養(yǎng)老金的作用。

(三)待遇標準

非繳費養(yǎng)老金待遇水平通常由一國的最低工資標準或貧困線標準來決定，而最低工資標準也與貧困線有一定的關聯(lián)性，因此，從本質上來說，非繳費型養(yǎng)老金應該是由貧困線決定的，待遇水平應該是較低的。 但是，每一個國家對貧困的理解不同和財力上的巨大差異，所制定的貧困標準差距較大，因此各國間的非繳費型養(yǎng)老金的待遇標準相差很大。 另外，雖然世界銀行在2005 年提出的五支柱模式，但真正完全具備這五支柱的國家并不多，甚至有的國家始終沒有引入第一支柱，而依靠非繳費型養(yǎng)老金的零支柱承擔一部分的收入平滑的功能，因此待遇標準也較高。 比如新西蘭、澳大利亞和荷蘭，他們的待遇水平分別為1623 新西蘭元(1049 美元)、1577 澳元(1095 美元)和1114 歐元(1201 美元)，分別占到人均GDP 的36.9%、27.8%和33.5%。

從絕對數(shù)量上看，全球非繳費型養(yǎng)老金的待遇標準從最低的每月3 美元(印度)到最高的每月2086美元(塞舌爾)，跨度超過2000 美元。 從相對數(shù)量上看，即非繳費型養(yǎng)老金待遇水平占人均GDP 比例，各國之間的差距也非常大，從低于3%的印度和牙買加，一直到高于40%的萊索托和委內瑞拉。 具體來說，有37 個國家低于10%，介于10%～20%的國家為39 個，介于20%～30%的共有21 個，介于30%～40%的有8 個，而超過40%的只有兩個國家，所有國家待遇水平的簡單算術平均為16.0%。 如果考慮20%以下的國家占大多數(shù)，那么這76 個國家的平均數(shù)也高達10.8%。 顯然，就比較而言，即使保守衡量，把非繳費養(yǎng)老金的待遇標準設定為占人均GDP 的10%，應該是比較適宜的。

(四)財政負擔

財政負擔既是非繳費型養(yǎng)老金的一個約束條件，也是各種因素綜合作用的結果，比如前面提到的目標人群、資格年齡和待遇標準，還包括養(yǎng)老金的待遇調整機制、財政預算能力以及經(jīng)濟發(fā)展水平等。 各國之間差距極大，以非繳費型養(yǎng)老金支出占GDP 比例來衡量，從不足的0.001%(韓國和印度尼西亞)到超過5%(荷蘭、丹麥和挪威)，全球平均為0.735%。

如果從目標人群定位上來考察，普享式非繳費型養(yǎng)老金財政支出占GDP 比例為1.891%，養(yǎng)老金調查式的為0.368%，而經(jīng)濟調查式只有0.535%。 如果從經(jīng)濟發(fā)展水平上比較，低收入國家非繳費養(yǎng)老金支出占GDP 比例的平均值為0.253%，下中等收入國家為0.539%，上中等收入國家為0.582%，而高收入國家為1.079%，也就是說，隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，非繳費養(yǎng)老金的財政支出占比也相應提高。

(五)個人激勵

對于非繳費型養(yǎng)老金，還有一個普遍擔心的問題，即如果引入了非繳費型養(yǎng)老金，能否對個人儲蓄或就業(yè)行為產(chǎn)生影響，比如激勵個人減少儲蓄或者誘導個人提前退出勞動力市場。 就目前的研究而言，還沒有足夠證據(jù)表明非繳費型養(yǎng)老金制度會對人們行為產(chǎn)生這種影響[5]。 其實道理很簡單，因為對低收入者的信貸約束，潛在的受益人群不可能因為預期的養(yǎng)老金而減少年輕時的就業(yè)。 而對于退休時點的選擇(提前退出勞動力市場)，只要年齡設置較高，這種負面影響也基本可以消除。 同樣，對儲蓄率降低的擔心也是多余的，因為對大多數(shù)國家來說，非繳費型養(yǎng)老金受益人一般是低收入人群，他們的儲蓄傾向本來就較低，只要在合理幅度內給他們晚年提供一份額外收入，對儲蓄的影響幾乎是可以忽略不計的。

實際上也是如此，針對一些國家的具體案例顯示，非繳費型養(yǎng)老金不僅對個人就業(yè)和儲蓄負面影響較小，而且還可以大幅改善老年人的心理健康水平和所在家庭的生活水平。 比如，對墨西哥“70 歲及以上計劃”(70 y más)的研究表明，一方面該計劃受益老年人在老年抑郁量表上的得分下降了12%，心理健康得到了顯著改善；另一方面，受益老年人所在家庭出現(xiàn)了較高的消費支出水平，平均增長了23%。另外，雖然受益老年人從事有償工作的比例下降了20%，但退出以前勞動的大多數(shù)人轉到家族內部的生產(chǎn)活動中。 總體而言，以發(fā)展中國家低收入者為目標的非繳費養(yǎng)老金計劃可以改善貧困老年人的福利，而不會對未來計劃參與者的收入或儲蓄產(chǎn)生任何間接影響(通過潛在的預期效應)[6]。 同樣，這一結論也適用于秘魯?shù)摹?5 歲計劃”(Pensión 65)[7]。

(六)與繳費型制度的關系

對于非繳費型養(yǎng)老金可能對繳費型養(yǎng)老金帶來的沖擊也是必須考慮的問題之一。 一般來說，在以繳費型制度為主體的發(fā)展中國家，因為稅費征繳體系執(zhí)行力較弱，非繳費型養(yǎng)老金的待遇水平一般都較低，防止人們退出現(xiàn)有的繳費型養(yǎng)老金制度。 其實，即使非繳費型養(yǎng)老金提供了較高的待遇水平，也可以通過一些制度設計處理好與繳費型養(yǎng)老金之間的關系。 比如，智利的“團結支柱”(solidarity pillar)提供每月平均10.46 萬比索(174 美元)的較高待遇標準，但是通過與繳費型制度之間的待遇平滑消除了可能對繳費型制度帶來的沖擊。

具體來說，團結支柱包括兩部分，一是向沒有領取繳費養(yǎng)老金權利的個人發(fā)放“基本團結養(yǎng)老金”(pensión básica solidaria， 簡稱PBS)，二是向參加繳費型制度但待遇水平較低的個人提供“繳費團結養(yǎng)老金”(aporte previsional solidario， 簡稱APS)。 前者對所有沒有加入繳費型制度的個人提供定額給付的養(yǎng)老金，而后者的待遇以基本團結養(yǎng)老金標準為起點，隨著繳費型制度提供待遇的增加而降低，最后趨近于零。 顯然，通過這一制度設計平滑了繳費型制度和非繳費型性制度之間的缺口，消除了繳費困難人員在制度間選擇的困境，大大降低了對個人參加繳費制度的負向激勵程度。 本質上講，團結支柱是傳統(tǒng)上非繳費型養(yǎng)老金與服務于繳費型制度的有保障最低養(yǎng)老金的結合體。

四、主要結論與啟示

(一)主要結論

非繳費型養(yǎng)老金同繳費型養(yǎng)老金幾乎同時起步，但前期發(fā)展非常緩慢，在多數(shù)國家要么被社會救助所取代，要么僅作為繳費型制度的補充而存在。 到了20 世紀90 年代才開始迅速崛起，非繳費型養(yǎng)老金的擴大開始成為全球性現(xiàn)象，目前有111 個國家或地區(qū)引入了非繳費型養(yǎng)老金，但就覆蓋范圍和影響力來說，各個國家差距較大，前途似乎并不明朗。 在這種情況下，通過對非繳費型養(yǎng)老金發(fā)展歷史和現(xiàn)狀進行梳理，釋疑其理念、適用性和未來前景，就顯得非常必要。

首先，就其理念來說，非繳費型養(yǎng)老金代表著自由主義，要求國家只應該也只能承擔最基本的保障義務。 雖然該制度起始于北歐，但卻承脈于近代社會救濟政策，甚至可以上溯至英國早期的《濟貧法》。當然，非繳費型養(yǎng)老金承認了獲得“救濟”是一項基本權利，而不再以剝奪其他權利為代價，這是區(qū)別也代表著社會巨大進步。 緊接著，自由主義特征明顯的英國及一些英聯(lián)邦國家(例如新西蘭、澳大利亞、加拿大等)迅速接納了非繳費型養(yǎng)老金，為其代表的自由主義理念提供了佐證。 只是在戰(zhàn)后資本主義發(fā)展的黃金期，他們的理念受到了內外部各種影響的沖擊，有的國家開始通過引入收入關聯(lián)養(yǎng)老金，逐漸背離初衷。

其次，就其適用性而言，非繳費型養(yǎng)老金具有更廣闊的發(fā)展空間，可以迅速填補繳費型制度留下的覆蓋空白。 對于發(fā)展中國家而言，繳費型養(yǎng)老金制度甚至覆蓋不到一半的就業(yè)者，這也是20 世紀90 年代非繳費型養(yǎng)老金崛起的直接原因。 如果單從覆蓋人數(shù)上來說，非繳費型養(yǎng)老金的地位在很多國家已經(jīng)超越繳費型制度，只是影響力還比較小。 必須強調的是，近30 年非繳費型養(yǎng)老金的突飛猛進，與其理念毫無關系，只是應對繳費型養(yǎng)老金覆蓋難以擴大的被動之舉，但考慮全球化的廣闊前景，非繳費型養(yǎng)老金所代表的理念必然會得到重視，屆時非繳費型養(yǎng)老金才能取得與其地位相稱的影響力。

其三，就其發(fā)展前景來說，非繳費型養(yǎng)老金可能并非一個過渡性安排。 很多發(fā)展中國家選擇繳費型養(yǎng)老金為主體，其實都隱含這樣一種觀點，即“隨著繳費型養(yǎng)老金制度的成熟，覆蓋更大比例人口，非繳費型養(yǎng)老金制度將失去意義……擴大繳費型制度的覆蓋率與各國的經(jīng)濟增長進程以及該制度的成熟有關，這可能需要很長的時間”[8]。 但是，這是值得商榷的。 且不說大多數(shù)發(fā)展中國家能否達到像發(fā)達國家一樣的高正規(guī)化就業(yè)水平，單就當下互聯(lián)網(wǎng)技術助推的零工就業(yè)，無論是在發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都已經(jīng)明顯削弱了正規(guī)化就業(yè)水平，正在侵蝕繳費型養(yǎng)老金制度所賴以生存的基礎，而給非繳費型養(yǎng)老金未來發(fā)展提供了無限可能。

(二)對中國的啟示

中國于2009 年正式實施新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)?！?，并于2011 年迅速推向城鎮(zhèn)居民，即所謂的城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(簡稱“城居?！?，在2014 年合并“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！倍蔀槟壳暗某青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(簡稱“城鄉(xiāng)居保”)。 從制度設計上看，城鄉(xiāng)居保似乎是一個繳費型制度(需要個人繳費)，從實際運行上來說，卻應該是一個典型非繳費型制度，因為個人繳費很低，例如2017年城鄉(xiāng)居?；鹗杖?304 億元，而其中個人繳費810 億元，但參保人數(shù)卻高達51255 萬人，人均年繳費只有158 元，只是滿足最低要求的象征性繳費[9]。 因此，可以把中國的城鄉(xiāng)居?？醋龇抢U費型養(yǎng)老金。

首先，從制度初衷和國際經(jīng)驗來看，非繳費型養(yǎng)老金很少要求個人也要繳費，因此城鄉(xiāng)居保應該取消個人繳費。 道理很簡單，既然制度覆蓋對象大部分是低收入群體，對受益人更應該體現(xiàn)“福利”屬性，而不應該追求“保險”屬性。 當然，城鄉(xiāng)居保引入個人繳費機制可能有兩點考慮，一是考慮與城鎮(zhèn)職工的“統(tǒng)賬結合”制度銜接問題，二是激勵個人儲蓄。 但這兩點似乎都值得商榷。 首先，城鄉(xiāng)居保并入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的前提條件是較高的就業(yè)正規(guī)化水平，這在所有發(fā)展中國家完成幾乎都是不可能的；其二，對低收入者而言，姑且不說是否都有繳費能力，即使有繳費能力，那么繳費(相當于延遲消費)也可能降低他們的終身效用(因為不同收入人群之間的時間偏好差異)。

其次，從待遇標準來看，上中等收入國家的待遇水平為人均GDP 的13.7%，即使按照前文提到的較低標準10%，城鄉(xiāng)居保的待遇水平也應該進一步提升。 2018 年，城鄉(xiāng)居保基金支出2906 億元，實際領取待遇人數(shù)15898 萬人，相當于人均1827 元(每月152 元)[10]。 同年，中國GDP 為90.03 萬億元，而人口13.95 億人，人均GDP 為6.45 萬元。 不難得出，城鄉(xiāng)居保待遇相當于人均GDP 的2.83%[11]，與國際上10%標準還有較大差距。 實際上，從國際經(jīng)驗來看，即使提高待遇水平，財政負擔也未必過高。 以2018 年為例，如果把城鄉(xiāng)居保待遇水平提高到人均每月500 元(接近但仍低于人均GDP 的10%)，即財政支出為9538.8 億元，占GDP 的1.06%，已經(jīng)超過上中等收入國家平均的0.582%，非常接近高收入國家的1.079%。 對于還處在“上中等收入”(upper middle income)水平的中國而言，這個財政支出顯然是較高的。 但是，目前中國城鄉(xiāng)居保待遇領取的資格年齡只有60 歲，不僅顯著低于高收入國家平均的65歲，也明顯低于了所有中等收入國家的64 歲。 從這方面來說，我們城鄉(xiāng)居保卻是非?！翱犊钡?。 總之，城鄉(xiāng)居保應該大幅提高資格年齡，同時顯著增加待遇標準。