發(fā)包方能否收回連續(xù)兩年拋荒的承包地

湖南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳法規(guī)處(410005) 聶建剛

【案例】2019年7月，某市人民政府?dāng)M出臺《關(guān)于切實(shí)解決耕地拋荒問題的若干意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》的征求意見稿第3部分第1條規(guī)定：“承包耕地的農(nóng)戶連續(xù)兩年棄耕拋荒的，發(fā)包方應(yīng)收回發(fā)包的耕地，另行發(fā)包。”對這一規(guī)定是否有法律依據(jù)，各方有不同意見。《意見》起草單位堅(jiān)持認(rèn)為有明確的法律依據(jù)，即《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第37條第3款規(guī)定：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)收回發(fā)包的耕地。”為慎重起見，該市政府向省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳來函咨詢。省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳在復(fù)函中建議，《意見》中不宜做出發(fā)包方有權(quán)收回連續(xù)兩年拋荒的承包地的規(guī)定。

【評析】該案例反映的問題具有典型性，焦點(diǎn)是發(fā)包方能否依據(jù)《土地管理法》第37第3款的規(guī)定收回連續(xù)兩年拋荒的承包地。這涉及我國農(nóng)村土地承包制度的演變過程和《土地管理法》與《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》)的幾次修訂。

1986年，我國出臺了《土地管理法》，并于1998年進(jìn)行了第2次修正，在第37條第3款增加了禁止閑置、荒蕪耕地的規(guī)定，即：“承包經(jīng)營耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！币恍┺r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等發(fā)包方正是依據(jù)該款規(guī)定收回了承包方連續(xù)兩年以上棄耕的承包地，這在當(dāng)時(shí)是于法有據(jù)的。

直到2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，情況發(fā)生了變化。《農(nóng)村土地承包法》對收回承包地的情形作了非常嚴(yán)格的限定，在承包期內(nèi)，發(fā)包方只能在3種情形下才能收回承包地：①承包方主動(dòng)交回承包地的；②承包耕地的承包方家庭全部成員死亡的；③承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的。以上情形并未包括承包方可以收回連續(xù)兩年棄耕拋荒的承包地。之后的2004年3月30日和4月30日，國務(wù)院相繼以國辦發(fā)明電[2004]15號和21號發(fā)出《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》以及《關(guān)于妥善解決當(dāng)前農(nóng)村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度規(guī)定不能收回連續(xù)兩年以上棄耕拋荒的承包地。

《農(nóng)村土地承包法》是調(diào)整規(guī)范農(nóng)村土地承包的專門法律，是多年來農(nóng)村土地承包實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，確認(rèn)了農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，加強(qiáng)了對農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的法律保護(hù)，而且實(shí)施時(shí)間晚于《土地管理法》。從立法技術(shù)角度分析，如果《土地管理法》第37 條第3 款規(guī)定的收回承包地的情形繼續(xù)有效，就應(yīng)該在《農(nóng)村土地承包法》中予以確認(rèn)，而《農(nóng)村土地承包法》對此并未確認(rèn)，使《土地管理法》第37 條第3 款的規(guī)定不再適用以上情形。2005 年9 月1 日起實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第6 條的立場與《農(nóng)村土地承包法》及國務(wù)院國辦發(fā)明電[2004]15 號和21 號的精神也是一致的。

因此，2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后，發(fā)包方不能再依據(jù)《土地管理法》第37條第3款收回棄耕拋荒的承包地。而且，無論《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以前還是實(shí)施以后，對于連續(xù)兩年以上棄耕拋荒被村委會收回的土地，承包人可隨時(shí)請求返還。

同時(shí)，需要指出的是，該市人民政府?dāng)M定《意見》的時(shí)間是2019年7月，當(dāng)時(shí)《土地管理法》正在修訂，在修訂稿中已刪除了第37條第3款之規(guī)定，即收回承包地的有關(guān)內(nèi)容。2020年1月1日正式實(shí)施的新修訂的《土地管理法》確認(rèn)刪除了這一規(guī)定。2019年1月1日實(shí)施的新修訂的《農(nóng)村土地承包法》對發(fā)包方收回承包地的情形作了更加嚴(yán)格的限定——僅限于承包方主動(dòng)交回承包地和承包耕地的承包方家庭全部成員死亡2種情形；對于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，不再作為必須交回承包地的情形。