生態(tài)公益林建設存在的問題及法律保護建議

吳金

（湖南省長沙縣自然資源局北山林業(yè)站 湖南長沙 410100）

1 集體林權改革的原因與發(fā)展

近些年，中國社會主義市場經(jīng)濟日益成熟，相應的林業(yè)產(chǎn)權歸屬問題卻沒有解決，導致許多從事林業(yè)工作的農民感到利益沒有得到保障，于是積極性和生產(chǎn)力都降低了許多。首先，從事林業(yè)的農民并沒有因此獲得高收入，積極性很差，這是很現(xiàn)實的問題，必須進行林權改革改善農民的經(jīng)濟狀況，鼓勵更多農民從事林業(yè)工作，幫助農民脫貧致富的同時解決生態(tài)問題。其次，需要改變傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)方式，開發(fā)更多的相關產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟建設與環(huán)境建設并行。最后，我國實行的社會主義市場經(jīng)濟制度已經(jīng)進入發(fā)展的關鍵節(jié)點，林業(yè)要加快改革步伐，推進相關產(chǎn)品市場化，為此需要推進產(chǎn)權市場化。

農民是這次集體林制度改革的主要受益者，農民得到了很多好處。一是激發(fā)了許多農民的積極性，讓更多的農民主動加入林業(yè)生產(chǎn)，有助于生態(tài)建設。二是提高了農村收入，使得農村經(jīng)濟環(huán)境變好，使更多人有足夠的啟動資金發(fā)展林業(yè)。三是幫助農村獲得了新的活力，農民獲得更多的工作機會，可以根據(jù)自己的實際情況去選擇工作，解決了許多農村人員難就業(yè)問題。

2 公益林保護存在的問題

2.1 公益林的相關法規(guī)不完善

首先，中國法律法規(guī)并沒有一個明確的生態(tài)公益林法律概念，許多法規(guī)的管理對象不明確或者不完整，這使得國家法律無法對生態(tài)公益林進行實質性地保護。其次，生態(tài)公益林的管理往往是不同部門每一個管一部分，管理者無法確定自己的管理權限，甚至有些部門都沒有配備相應的管理人員。不同部門既然無法做到協(xié)調管理，往往出現(xiàn)交叉管理或沖突管理，對于各自的管理區(qū)域、權限不明確，不如進行統(tǒng)一管理，成立一個部門進行管理，明確權限與區(qū)域。一些地方?jīng)]有出臺針對生態(tài)公益林保護的法規(guī)或者法規(guī)不明確，這使得不同級別的管理人員無法進行適當?shù)墓芾恚瑹o法根據(jù)各地具體法規(guī)進行管理，導致一些法規(guī)形同虛設。最后，已經(jīng)出臺的相關法律法規(guī)缺乏力度，無法形成真正的威懾。中國出臺了《森林法》等一系列法律法規(guī)，但是都還處于探索階段，不完善。比如《森林法》對森林進了類型劃分，但并沒有出臺針對性的管理方案，沒有建立健全的保護制度，對于森林的經(jīng)營以及商業(yè)管理上不夠明確，出現(xiàn)管理混亂。

2.2 森林區(qū)劃與集體和農民的權益問題

對于公益林與商業(yè)林的劃分會影響到農民與集體的收入，許多地方?jīng)]有進行足夠的調查，采取的是一刀切的劃分，與當?shù)氐膶嶋H情況不符。政府進行劃分之前沒有進行實地調查，更沒有與利益各方進行交流，許多農民在甚至對于這一劃分工作毫不知情，這是非?；闹嚨?，因為農民與及提示這次劃分的直接利益相關方。進行生態(tài)林與商業(yè)林的劃分之前，需要征詢農民的意見，取得認可，否則先斬后奏，會引發(fā)利益各方的矛盾，影響林業(yè)與生態(tài)建設的發(fā)展。

2.3 林農積極性不高

一方面，處于經(jīng)濟效益考慮，農民會優(yōu)先種植投資少、生長快、經(jīng)濟效益高的樹種，對于同樣具有生態(tài)效益但是經(jīng)濟效益不高的樹種不予理睬。另一方面，農民不具備對木材的管理權限，傷害了農戶的積極性。

2.4 公益林生態(tài)補償問題

中國現(xiàn)階段對于生態(tài)補償還處在一些問題，影響到農戶的收益。首先，生態(tài)補償?shù)膩碓磫我?，主要依靠國家財政補貼，不夠市場化，增加財政壓力，不利于持續(xù)發(fā)展。其次，一些對象沒有拿到生態(tài)補償另一些又重復領取了生態(tài)補償，出現(xiàn)管理混亂，需要建立統(tǒng)一的補償機制。再次，對于參與生態(tài)林建設的人員無法進行等價值的補償，主要是因為國家財政無法拿出相應的資金，社會與市場有沒有建立相應的補償機制。最后，還是各部門之間不夠協(xié)調，導致生態(tài)補償?shù)墓芾沓霈F(xiàn)混亂，這是最主要的原因。

3 公益林保護的法規(guī)與制度建議

3.1 完善公益林管理的相關法規(guī)與制度

公益林主要目的在于盈利，這是不同于商業(yè)林的特點，建設公益林主要是為了發(fā)揮在生態(tài)效益，促進生態(tài)建設。政府作為生態(tài)林的控制者，需要建立健全相關的法律法規(guī)，還要承擔起保護與建設的責任。法律法規(guī)的核心在于明確生態(tài)林建設中的一系列操作標準，以及相應的人員利益保障，核心在于增強從業(yè)人員的素質，保護生態(tài)林，解決現(xiàn)存的問題，實現(xiàn)生態(tài)公益林既能實現(xiàn)生態(tài)效益又能保障農戶的利益。

3.2 設立公益林正常的納入與退出機制

在實際工作過程中，有些地方因為要發(fā)展，需要征用公益林。由發(fā)改委批準的就可以設為相應的商業(yè)林，沒有發(fā)改委批準的就退出。反之有一塊管理的很好的林地，如想要納入公益林管理卻很慢。市級的需要市政府批準，省級的需要省政府批準，國家級的需要國家批準，這樣走完一套完整的的程序，原本的生態(tài)建設就會受到影響，生態(tài)效益減弱。可以適度放權到區(qū)縣一級，即只需要區(qū)縣一級的批準就可以將林納入生態(tài)公益林，這樣就可以提高效率。例如，湖南長沙縣在2009 年接到某公司申請占用生態(tài)林，當年就獲得了長沙縣區(qū)管委會的批準，直到2013 年才得到長沙縣城鄉(xiāng)規(guī)劃局的批復，但是該公司非法占用了大量生態(tài)公益林，但是由于程序的繁瑣，直到2019 年長沙縣才做出了行政處罰，此時生態(tài)公益林已經(jīng)出現(xiàn)了較大破壞，生態(tài)效益銳減，如果可以簡化程序，那么生態(tài)公益林就不會出現(xiàn)出現(xiàn)這樣的災難。

3.3 建立科學的法律責任制度

現(xiàn)階段，中國對于生態(tài)公益林管理存在多部門職能不同又難以協(xié)調，多部門交叉管理會導致缺少管理主體，需要授權某一個部門進行全權管理，其余部門可以提供輔助，但是要明確法律責任主體，進行統(tǒng)一管理。

3.4 調整森林區(qū)劃，協(xié)調各方利益

需要對森林進行合理區(qū)劃，協(xié)調商業(yè)與生態(tài)的利益、農民與公司的利益，實際區(qū)劃中，涉及許多問題，可以提高靈活度，比如可以設立一些兼用林，即商業(yè)林與生態(tài)林兼用。把老百姓房前屋后的林子劃分為“兼用林”。原因是老百姓房前屋后的林地不可避免的有使用情況。所以將其劃分為公益林太過籠統(tǒng)，不符合公益林性質?！凹嬗昧帧毙再|是承擔了商品林和公益林的職能，在不改變林地性質且在農戶意愿下可以改變林地內的部分樹種。這樣可以提高農戶對房前屋后的林地的照顧效率和和生態(tài)效益。比如，在北山鎮(zhèn)福安村國家級公益林集體面積為401m2，個人面積為301m2，集體金額為10827 元，個人金額為8127 元；縣級公益林集體面積為869.6m2，個人面積為688.3m2，集體金額為23479.2 元，個人金額為18584.1 元；國家級公益林總面積為44922.8m2，參與戶數(shù)3592 戶，縣級公益林總面積14339.8m2，參與戶數(shù)1164 戶。

4 結束語

綜上所述，生態(tài)林與商業(yè)林的協(xié)調是集體林權改革的核心，需要各方集思廣益，建立健全法律法規(guī)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與生態(tài)效益同步發(fā)展。