南充“河灘地”違規(guī)確權(quán)始末

徐天

在南充市牛肚壩，有7786.57畝土地被確權(quán)為國(guó)有河灘地，但未進(jìn)行過(guò)征地、供地以及開發(fā)建設(shè)。圖/南充市自然資源和規(guī)劃局

沿著下中壩大橋，跨過(guò)嘉陵江向東，就是四川省南充市幾年來(lái)著力打造的城市新中心。

江畔的川東北金融中心是南充市“100件大事”之一，計(jì)劃總投資200億元。主體建筑已經(jīng)封頂，220米的高度刷新了當(dāng)時(shí)四川地級(jí)市所有高樓的高度。金融中心身后，是正在建設(shè)或者已經(jīng)建成的連片小區(qū)。這些新建小區(qū)的賣點(diǎn)之一，就是能俯瞰嘉陵江景。從2011年第一宗地塊出讓至今，下中壩使南充的發(fā)展不再囿于老城區(qū)的山川地貌。

然而，這個(gè)片區(qū)在今年7月，出現(xiàn)在自然資源部的土地違法通報(bào)之中。自然資源部指出，從2009年到2017年，為達(dá)到規(guī)避土地征轉(zhuǎn)審批、降低用地成本、騰挪用地指標(biāo)等目的，在位于嘉陵江南充段沿岸的下中壩、清泉壩、桑樹壩、雷祖廟、牛肚壩、河西壩、都京壩等七個(gè)壩區(qū)，南充市政府違規(guī)確權(quán)2.38萬(wàn)畝土地為“國(guó)有河灘地”（其中耕地1.5萬(wàn)畝），違法征收7000多畝土地（其中耕地6000多畝），違法批準(zhǔn)使用3000多畝土地。

這是自然資源部組建以來(lái)，部本級(jí)直接立案查處的首起地方政府違法批地案件，被視為“亮劍”行動(dòng)。地方政府以城市發(fā)展為名、持續(xù)八年的土地違法，最終難逃追責(zé)，但城市發(fā)展的土地“緊箍咒”難題依然待解。

蹊蹺的線索

最先發(fā)現(xiàn)案件線索的，是國(guó)家自然資源督察成都局（以下簡(jiǎn)稱成都督察局）。

2018年6月，成都督察局在對(duì)四川省進(jìn)行督察時(shí)發(fā)現(xiàn)，南充市的一大片耕地上已經(jīng)建成了房地產(chǎn)項(xiàng)目。在問(wèn)項(xiàng)目開發(fā)方索要相關(guān)手續(xù)證明時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)方有土地使用權(quán)證，卻沒有辦理過(guò)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的相關(guān)手續(xù)。對(duì)方的解釋是，這片耕地早已確權(quán)為國(guó)有河灘地，無(wú)需辦理這方面的手續(xù)。

按照《土地管理法》的分類，國(guó)家的土地根據(jù)用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三類。耕地屬于農(nóng)用地，而國(guó)有河灘地屬于未利用地。無(wú)論是農(nóng)用地還是未利用地，如果要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，必須經(jīng)過(guò)相關(guān)手續(xù)。這其中，農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用手續(xù)較為復(fù)雜，必須經(jīng)由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府兩級(jí)審批。

成都督察局意識(shí)到了其中的蹊蹺之處。南充市的這片土地，多年來(lái)始終由農(nóng)民在集體耕種。在十余年前展開的第二次全國(guó)土地調(diào)查中，這片土地也作為耕地備案，相關(guān)的村集體還持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。這種情況下，為什么會(huì)確權(quán)為國(guó)有河灘地？作為土地確權(quán)主體的南充市政府，扮演了什么樣的角色？

為了解開疑問(wèn)，成都督察局將南充市歷年來(lái)的類似確權(quán)文件全部調(diào)閱出來(lái)，一一查證之后發(fā)現(xiàn)，類似操作手法遠(yuǎn)不止一起：嘉陵江南充段沿岸的下中壩、清泉壩、桑樹壩、雷祖廟、牛肚壩、河西壩、都京壩等七個(gè)壩區(qū)，均存在被確權(quán)為“國(guó)有河灘地”的問(wèn)題，涉及面積2.38萬(wàn)畝。

此次督察的一個(gè)重要背景是，2018年4月26日，中共中央總書記、國(guó)家主席習(xí)近平在武漢主持召開深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)，再次強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”的理念。

成都督察局在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)回憶，他們很快對(duì)南充市提出了整改意見，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)督導(dǎo)。當(dāng)年12月，南充市政府印發(fā)《關(guān)于撤銷<南充市人民政府關(guān)于確認(rèn)嘉陵江桑樹壩段常年行洪線以下國(guó)有河灘地面積的通知>等文件的通知》，撤銷了這七個(gè)壩區(qū)的確權(quán)文件。

不過(guò)，撤銷確權(quán)之后，七個(gè)壩區(qū)的土地何去何從？其中已經(jīng)進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的兩個(gè)壩區(qū)，其跳過(guò)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)如何補(bǔ)齊？南充市政府并未提出進(jìn)一步的方案。追責(zé)也并不到位，確權(quán)河灘地的文件由市政府印發(fā)，然而南充市紀(jì)委監(jiān)察委僅對(duì)縣處級(jí)以下官員做出了問(wèn)責(zé)追責(zé)的決定，并未涉及市本級(jí)的官員。顯然，第一輪自我整改，并未觸及問(wèn)題核心。

2019年1月，成都督察局向自然資源部作專題報(bào)告，部領(lǐng)導(dǎo)要求自然資源部執(zhí)法局對(duì)此事進(jìn)行初步核查。該案調(diào)查組組長(zhǎng)向《中國(guó)新聞周刊》回憶，當(dāng)時(shí)，他和同事前往南充核查基本事實(shí)，他們很快確認(rèn)，這是一起政府主導(dǎo)的土地違法案件。面積之大，涉及2.38萬(wàn)畝土地，時(shí)間跨度長(zhǎng)，內(nèi)中問(wèn)題復(fù)雜。

按照程序，回京后，自然資源部執(zhí)法局組織了相關(guān)司局會(huì)審，反復(fù)探討下一步方案。2019年2月25日，自然資源部決定，派出執(zhí)法局、確權(quán)登記局、空間規(guī)劃局、耕保司以及成都督察局的8人組成聯(lián)合調(diào)查組，正式赴南充展開調(diào)查。

規(guī)避“農(nóng)轉(zhuǎn)用”流程

聯(lián)合調(diào)查組抵達(dá)南充后，隨著材料的收集，座談會(huì)以及個(gè)別談話的開展，事件的前因后果浮出水面。

根源可以追溯至十多年前的一紙規(guī)劃。2004年，《南充市城市總體規(guī)劃（2003-2020年）》即“第六輪城規(guī)”獲四川省政府批準(zhǔn)。此時(shí)，南充的建成區(qū)面積為110.57平方公里，其中市轄三區(qū)50.5平方公里。城市戶籍人口724萬(wàn)，其中市轄三區(qū)的居住人口66.9萬(wàn)人。城市山川格局以及人多地少的現(xiàn)狀，使得這一版規(guī)劃提出：“以江為軸、北拓南延、跨江東進(jìn)、擁江發(fā)展?！?/p>

而下中壩、清泉壩等七個(gè)嘉陵江南充段沿岸的壩區(qū)，正處于“跨江東進(jìn)”的方向上，因此進(jìn)入了土地快速開發(fā)或儲(chǔ)備開發(fā)的時(shí)期。

2006年，南充市新一屆政府班子組建，著力按照“第六輪城規(guī)”推進(jìn)城市建設(shè)，下中壩的開發(fā)率先開始。兩年后，南充市政府嘗試對(duì)下中壩土地整治項(xiàng)目進(jìn)行招商，但未成功。2009年7月，南充市委、市政府決定正式啟動(dòng)下中壩開發(fā)建設(shè)，并成立了市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)掛帥的領(lǐng)導(dǎo)小組和指揮部。

但作為西部地區(qū)的非省會(huì)城市，南充市面臨著一定程度的土地指標(biāo)困境。

《土地管理法》到這時(shí)已頒布十年，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的程序已非常規(guī)范。按照規(guī)定，此時(shí)的國(guó)土資源部會(huì)每年下發(fā)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，各省拿到指標(biāo)后，再酌情分配給省內(nèi)各城市。而從2006年起，因“十一五”規(guī)劃綱要指出，要守住18億畝耕地紅線，國(guó)土資源部對(duì)于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用程序的控制日趨嚴(yán)格。以2006年的情況來(lái)看，當(dāng)年新增建設(shè)用地493萬(wàn)畝，比“十五”期間年均新增建設(shè)用地減少25%。

2019年4月，南充市桑樹壩河灘地確權(quán)位置示意圖（右） 及實(shí)景圖。桑樹壩有一千多畝集體土地被確權(quán)為國(guó)有河灘地。圖/南充市自然資源和規(guī)劃局

新增建設(shè)用地控制住了，但地方發(fā)展思路還沒有轉(zhuǎn)變，“土地財(cái)政”的慣性思維依然存在，因此多地出現(xiàn)指標(biāo)不夠用的問(wèn)題。以2011年來(lái)說(shuō)，全國(guó)供地計(jì)劃總量為670萬(wàn)畝，截至當(dāng)年8月，全國(guó)計(jì)劃指標(biāo)安排使用已占全年80%以上，其中有17個(gè)省的指標(biāo)使用率達(dá)到了90%，有12個(gè)省已將全年的計(jì)劃指標(biāo)使用殆盡。當(dāng)年9月，已有28個(gè)省提出了追加用地計(jì)劃指標(biāo)申請(qǐng)，總量超過(guò)了400萬(wàn)畝，相當(dāng)于已下發(fā)指標(biāo)的三分之二。

此外，地方城市按照規(guī)定將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，有一套復(fù)雜的流程，短則一兩年，長(zhǎng)則三五年，且需支付占補(bǔ)平衡指標(biāo)的費(fèi)用，以及新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等。

南充市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)郭錫效告訴《中國(guó)新聞周刊》，據(jù)此次調(diào)查得知，當(dāng)時(shí)的南充市領(lǐng)導(dǎo)班子主要是出于以上因素的多重考慮，才選擇走捷徑——將集體土地直接確權(quán)為國(guó)有河灘地。國(guó)有河灘地作為未利用地，如果轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，會(huì)比集體土地農(nóng)轉(zhuǎn)用簡(jiǎn)單得多，既規(guī)避了農(nóng)轉(zhuǎn)用的指標(biāo)困境，也規(guī)避了要耗費(fèi)的時(shí)間成本和資金，可以快速推進(jìn)下中壩的開發(fā)建設(shè)。

2009年9月，南充市國(guó)土資源局致函市水務(wù)局，要求對(duì)方提供下中壩常年的洪水位數(shù)據(jù)。隨后，市國(guó)土資源局根據(jù)這一數(shù)據(jù)提出擬確權(quán)國(guó)有河灘地范圍。南充市政府向順慶、嘉陵、高坪三區(qū)政府（下中壩位于三區(qū)交界處）下發(fā)了由市國(guó)土資源局代擬的《關(guān)于核實(shí)確認(rèn)嘉陵江下中壩段常年行洪線以下國(guó)有河灘地面積的通知》。

吊詭的是，盡管三區(qū)政府未回復(fù)，但市政府、三區(qū)政府以及相關(guān)單位均默認(rèn)確權(quán)已完成。至此，下中壩有3895.8畝土地被確權(quán)為國(guó)有河灘地，其中集體土地3570.61畝（耕地2879畝）。

事實(shí)上，按照法律法規(guī)來(lái)說(shuō)，這一確權(quán)過(guò)程可謂錯(cuò)漏百出。根據(jù)1995年國(guó)家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，“河道堤防內(nèi)的土地和堤防外的護(hù)堤地，無(wú)堤防河道歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位以下的土地，除土改時(shí)已將所有權(quán)分配給農(nóng)民，國(guó)家未征用，且迄今仍歸農(nóng)民集體使用的外，屬于國(guó)家所有”。

但是，下中壩被確權(quán)為國(guó)有河灘地的土地，用途和性質(zhì)非常明確。此前大部分范圍的所有權(quán)都?xì)w村集體，持有所有權(quán)證。其中的耕地部分，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。在第二次全國(guó)土地調(diào)查時(shí)，這部分土地也作為耕地備案管理。

調(diào)查組在前往南充之前，特意給自然資源部國(guó)土衛(wèi)星遙感應(yīng)用中心發(fā)去坐標(biāo)定位，請(qǐng)他們調(diào)出過(guò)去十余年間相關(guān)區(qū)域的衛(wèi)星圖。圖片清楚地顯示，這些地方曾經(jīng)是農(nóng)用地，但后來(lái)被變更用途，進(jìn)行了開發(fā)利用。

將權(quán)屬清晰的集體土地確權(quán)為國(guó)有河灘地，南充市政府確權(quán)行為的起點(diǎn)就有誤。而確權(quán)的依據(jù)和過(guò)程也存在頗多問(wèn)題。下中壩已于2004年12月建成防洪堤，洪水位已有變化。但南充市水務(wù)局提供的洪水位數(shù)據(jù)，是未建防洪堤時(shí)的數(shù)據(jù)，后者有助于將更大范圍的土地確權(quán)為國(guó)有河灘地。另外，按照相關(guān)規(guī)定，市政府下發(fā)確權(quán)通知，區(qū)縣政府應(yīng)給予回復(fù)，形成閉環(huán)。但在此案中，三區(qū)政府均未回復(fù)，各方卻默認(rèn)確權(quán)已完成。

下中壩之外，包括清泉壩、桑樹壩在內(nèi)的其他6個(gè)壩區(qū)，從2009年至2014年，也先后依此流程，完成國(guó)有河灘地確權(quán)工作，七個(gè)壩區(qū)共違規(guī)確權(quán)了2.38萬(wàn)畝河灘地。

在調(diào)查過(guò)程中，曾有當(dāng)時(shí)參與此事的官員向調(diào)查組解釋說(shuō)，他們只是單純進(jìn)行國(guó)有河灘地確權(quán)，并不是為了規(guī)避“農(nóng)轉(zhuǎn)用”的流程。不過(guò)，調(diào)查組收集到的證據(jù)，很快對(duì)此解釋“打臉”。

清泉壩在2010年被確權(quán)，一開始，市水務(wù)局提供了一個(gè)洪水位數(shù)據(jù)，洪水位以下土地面積較少。調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)市政府親自出面協(xié)調(diào)，使得市水務(wù)局第二次提供洪水位，抬高了大約兩米，確權(quán)后的國(guó)有河灘地得以與該片區(qū)前期已依法獲準(zhǔn)征收的地塊連成一片。調(diào)查組還發(fā)現(xiàn)，另一個(gè)可以側(cè)面證明確權(quán)行為目的證據(jù)是，下中壩確權(quán)后的國(guó)有河灘地邊界，與2004年通過(guò)的第六輪城規(guī)中這一片區(qū)的規(guī)劃范圍基本一致，可以套合。后來(lái)，下中壩的開發(fā)建設(shè)也都在這一范圍之內(nèi)。很顯然，所有的確權(quán)，都指向明確的開發(fā)用途。

2019年4月，建設(shè)中的南充市清泉壩。清泉壩有1619.36畝集體土地被確權(quán)為國(guó)有河灘地，其中部分已進(jìn)行過(guò)開發(fā)建設(shè)。圖/南充市自然資源和規(guī)劃局

“小馬拉大車”的征地批文

聯(lián)合調(diào)查組到南充調(diào)查一周后，一份書面證據(jù)的出現(xiàn)，決定了此案的走向。

此前，調(diào)查組列了一份調(diào)查提綱，將8名成員進(jìn)行分工，有人去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，有人去政府查看會(huì)議紀(jì)要等檔案，有人去紀(jì)委監(jiān)察委了解情況。大家白天散出去，晚上集中討論，并撰寫調(diào)查報(bào)告。這個(gè)過(guò)程中，還要再進(jìn)行集體座談或個(gè)人談話，對(duì)尚未弄清楚的細(xì)節(jié)進(jìn)一步查漏補(bǔ)缺。

一份征地公告進(jìn)入了調(diào)查組的視線。征地公告由南充市政府簽發(fā)于2009年的10月和11月，涉及的區(qū)位，正是兩個(gè)月前被確權(quán)為國(guó)有河灘地的下中壩。對(duì)南充市政府而言，這片區(qū)域已被確權(quán)為國(guó)有河灘地，也就是國(guó)有土地，無(wú)需再走農(nóng)轉(zhuǎn)用的流程，也無(wú)需再對(duì)村集體和農(nóng)民走征地流程。但南充市卻決定，僅享受此事帶來(lái)的一半紅利，不再向省里報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，但依然對(duì)農(nóng)民走征地流程。

一位調(diào)查組成員向《中國(guó)新聞周刊》解釋說(shuō)，確權(quán)河灘地，僅在名義上使得七個(gè)壩區(qū)成為國(guó)有土地。但事實(shí)上，這些土地上世代有農(nóng)民耕種、居住，一紙確權(quán)通知，絕無(wú)可能讓農(nóng)民就此遷走，并將手上的土地奉送市政府。也就是說(shuō)，確權(quán)河灘地，僅是對(duì)上級(jí)部門的一種策略，可繞過(guò)征轉(zhuǎn)審批流程。而面對(duì)農(nóng)民，確權(quán)河灘地并無(wú)用處。唯有通過(guò)征地補(bǔ)償，才能從實(shí)際操作層面，將農(nóng)民手上的土地拿過(guò)來(lái)。

想要征地，必須要有省一級(jí)或者國(guó)務(wù)院的相關(guān)批文。公告稱，征地依據(jù)是四川省政府以及省國(guó)土資源廳下發(fā)的四個(gè)文件，依法征收南充市南門壩社區(qū)、高坪村以及廟兒嘴村的一部分土地。但調(diào)查組清楚，若是拿到了正規(guī)批文，南充市也不會(huì)走“確權(quán)河灘地”這條路。果然，經(jīng)過(guò)對(duì)四份文件的核對(duì)，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，四川省雖然批準(zhǔn)南充市在下中壩開發(fā)建設(shè)，但面積卻沒有征地公告中所指的如此大范圍。這些批文“小馬拉大車”，成為了南充市對(duì)下中壩進(jìn)行征地的依據(jù)。

征地公告涉及了高坪村4、5、6、7組，嚴(yán)強(qiáng)（化名）是時(shí)任的一位小組長(zhǎng)，他向《中國(guó)新聞周刊》回憶，雖然當(dāng)時(shí)看過(guò)征地公告以及賠償安置暫行辦法，但并沒有看過(guò)四川省批復(fù)的征地范圍圖，心中也從未起疑，“市政府的文件，老百姓不會(huì)懷疑那是騙人的”。

嚴(yán)強(qiáng)介紹，村里的老一輩在河灘地上耕種已有幾十年，包括他的父母。不過(guò)，到2009年時(shí)，村里的年輕人更喜歡外出打工賺錢，土地多用來(lái)種植自家吃用的蔬菜。

2010年至2017年，南充市政府將位于嘉陵江清泉壩、下中壩河堤外側(cè)違規(guī)確權(quán)的“國(guó)有河灘地”直接出讓用于商業(yè)、辦公及住宅開發(fā)。建成物中包括南充市地標(biāo)建筑、占地61.15畝的川東北金融中心。攝影/劉洪和

當(dāng)時(shí)，南充市的房?jī)r(jià)為大約每平方米2000多元，征地賠償就是按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)執(zhí)行。高坪村7組的一位村民告訴《中國(guó)新聞周刊》，能拿到這筆賠償款，他還挺高興的。據(jù)他所知，僅有一戶因賠償價(jià)格沒談攏，做了一段時(shí)間的釘子戶，之后也搬離了村子，五六年后和大家一起住進(jìn)了回遷房。自始至終，他都從未聽說(shuō)過(guò)這片土地曾被確權(quán)為國(guó)有河灘地，也不知道市政府違法批地一事。

據(jù)督察組核實(shí)，下中壩片區(qū)實(shí)際征地7482.78畝，其中3840.1畝土地未取得征地批文，涉及耕地2960.19畝。

在那幾年，“小馬拉大車”的征地公文，不止一次出現(xiàn)，也不僅限于在這七個(gè)被確權(quán)為河灘地的片區(qū)。有村民在征地的當(dāng)時(shí)就發(fā)現(xiàn)了公文的不對(duì)勁。紅旗壩村位于都京壩，2011年時(shí)幾個(gè)村組被征地，但并不在此次自然資源部通報(bào)的違法征地范圍之內(nèi)。一位紅旗壩村村民告訴《中國(guó)新聞周刊》，當(dāng)時(shí)他曾看到四川省政府批復(fù)的征地范圍明細(xì)，發(fā)現(xiàn)涉及他們村組的土地面積不到1畝，然而僅他家被征走的地，就有2畝。

不過(guò)，南充市在征地上下足了功夫。雖然公文“小馬拉大車”，但賠償款卻讓多數(shù)村民比較滿意。因此，土地也實(shí)質(zhì)上流轉(zhuǎn)到了市政府的手中。調(diào)查過(guò)程中，曾有人向調(diào)查組解釋說(shuō)，村民拿到的錢不是征地的補(bǔ)償款，而是因?yàn)榇_權(quán)國(guó)有河灘地，市里要給土地上的有關(guān)村民發(fā)一筆補(bǔ)償款，希望以此證明市政府并沒有進(jìn)行違法征地。不過(guò)，調(diào)查組找到的多份檔案顯示，下中壩、清泉壩、桑樹壩這三個(gè)壩區(qū)都發(fā)過(guò)征地公告，且均由市政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字蓋章。白紙黑字，無(wú)從辯駁。

最終，聯(lián)合調(diào)查組認(rèn)定，從2009年到2014年，南充市無(wú)視大量土地未依法取得征地批文的客觀事實(shí)，無(wú)視土地征收的相關(guān)規(guī)定，明知自身沒有批準(zhǔn)征收土地的權(quán)限，仍違法批準(zhǔn)征收了下中壩、清泉壩、桑樹壩等三個(gè)片區(qū)共計(jì)7748.24畝集體土地，其中耕地6007.83畝。

截至2019年自然資源部前往調(diào)查時(shí)，這些違法征收的土地中，已有3212.31畝進(jìn)行了開發(fā)建設(shè)。此外，還有國(guó)有農(nóng)用地114.93畝、國(guó)有未利用地11.85畝被南充市政府擅自批準(zhǔn)使用。共有24宗3235.23畝土地被作為國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)。

調(diào)查組還發(fā)現(xiàn)，即使是批準(zhǔn)出讓土地這個(gè)流程，南充市也存在違法行為。即便是國(guó)有河灘未利用地，要變成國(guó)有建設(shè)用地，也需經(jīng)過(guò)四川省政府批準(zhǔn)，而時(shí)任南充市政府班子都擅自批準(zhǔn)供應(yīng)。對(duì)此，南充市自然資源和規(guī)劃局副局長(zhǎng)郭錫效告訴《中國(guó)新聞周刊》，據(jù)他們內(nèi)部調(diào)查所知，當(dāng)時(shí)大家認(rèn)為未利用地是國(guó)有土地，可以直接供地，并不清楚需要走這一套批準(zhǔn)流程。目前，經(jīng)過(guò)整改，相關(guān)機(jī)制已經(jīng)建立起來(lái)。

調(diào)查組也得知，因違法批準(zhǔn)使用土地的行為從2009年持續(xù)至2017年，市政府班子成員前后更迭，后來(lái)的官員可能并不知道這些土地在前期是違法所得，批準(zhǔn)使用土地時(shí)，未深究權(quán)屬就簽字同意，也不排除這種可能性。

整改與追責(zé)

針對(duì)此案，自然資源部聯(lián)合調(diào)查組在南充進(jìn)行了為期兩周的調(diào)查。2019年4月，自然資源部與四川省自然資源廳正式對(duì)南充市政府違法批地問(wèn)題聯(lián)合立案查處。

這是自然資源部掛牌以來(lái)，首個(gè)部本級(jí)直接立案查處的首起地方政府違法批地案件。調(diào)查組組長(zhǎng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，一方面是因?yàn)樵摪干婕巴恋孛娣e非常大，且有大量耕地;另一方面也是因?yàn)楹訛┑卮_權(quán)及違法批地問(wèn)題在全國(guó)并非個(gè)案。

自然資源部執(zhí)法局有關(guān)負(fù)責(zé)人在該案通報(bào)時(shí)指出，“一些地方對(duì)此類問(wèn)題的嚴(yán)重性、危害性缺乏足夠認(rèn)識(shí)。有的地方認(rèn)為問(wèn)題癥結(jié)主要是‘河灘地沒有經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用審批直接供地，甚至認(rèn)為在規(guī)劃計(jì)劃偏緊情況下，這種做法對(duì)于地方解決用地問(wèn)題不失為一個(gè)有效途徑。因此，此案的查處，可以給各地方敲響警鐘。”

調(diào)查告一段落，南充市政府的土地違法事實(shí)已經(jīng)較為明確，接下來(lái)的問(wèn)題是：不少土地已經(jīng)被開發(fā)建設(shè)，如何整改？當(dāng)時(shí)拍板的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)早已變遷，如何問(wèn)責(zé)？

2018年12月，在南充市自行整改時(shí)，南充市政府印發(fā)通知，撤銷了前任市政府將七個(gè)壩區(qū)相關(guān)土地確權(quán)為國(guó)有河灘地的文件。但調(diào)查組認(rèn)為，撤銷確權(quán)只是文件行為，只有將未開發(fā)建設(shè)的土地退回給相關(guān)集體組織，實(shí)行農(nóng)地農(nóng)用，才是實(shí)質(zhì)的整改。

2012-2016年全國(guó)耕地面積變化情況

圖表制作：田昊，資料來(lái)源：2017中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)

七個(gè)壩區(qū)中，雷祖廟、都京壩、牛肚壩、河西壩這四個(gè)壩區(qū)共計(jì)17023.13畝土地，在2011年至2014年間被市政府確權(quán)國(guó)有河灘地，但僅是文件行為，從未進(jìn)行過(guò)征地、供地以及開發(fā)建設(shè)。這種情況的整改相對(duì)簡(jiǎn)單，這些土地上的農(nóng)民多年來(lái)仍在耕種，甚至不知道自己承包的土地曾被確權(quán)為國(guó)有河灘地，如今權(quán)屬又回到了村集體手中。

而另外三個(gè)壩區(qū)的情況則較為復(fù)雜。桑樹壩的全部土地，以及下中壩、清泉壩的部分土地，存在已經(jīng)征收但未實(shí)際開發(fā)建設(shè)的情況，共4535.93畝。整改中，南充市將這部分土地移交當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織，確保農(nóng)地農(nóng)用。不過(guò)，據(jù)《中國(guó)新聞周刊》了解，在當(dāng)年的征地中，村民已拿到安置賠償款，有部分村民也已搬離。這種情況下如何農(nóng)地農(nóng)用，仍然是未知數(shù)。

最棘手的是，下中壩、清泉壩還有3339.09畝土地已被實(shí)際開發(fā)建設(shè)，“生米被做成了熟飯”。這其中，至少有商品住宅用地19宗1506.87畝，商業(yè)服務(wù)用地3宗242.41畝。其中，南充市地標(biāo)性建筑川東北金融中心就在此處，占地61.15畝。

因已實(shí)際開發(fā)建設(shè)的土地都在嘉陵江畔，調(diào)查組對(duì)此做了多重考量。他們邀請(qǐng)了國(guó)家相關(guān)部門就已開發(fā)建設(shè)范圍的土地是否符合河道管理、防洪等規(guī)定事宜進(jìn)行了商討。四川省自然資源廳也兩次組織專家對(duì)相關(guān)地塊的開發(fā)定位、生態(tài)環(huán)境、防洪安全等問(wèn)題進(jìn)行論證。最終認(rèn)定，這些地塊不在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略環(huán)評(píng)確定的“三線一單”生態(tài)紅線范圍內(nèi)，也不在河道范圍內(nèi)，未對(duì)行洪安全和壩區(qū)周邊生態(tài)環(huán)境造成明顯影響。

考慮到這些土地上的多數(shù)房屋都已建成并銷售，如果拆除會(huì)引發(fā)社會(huì)震蕩，根據(jù)《行政許可法》第69條“撤銷行政許可，可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷”這一規(guī)定，南充市政府在2019年11月中下旬召開常務(wù)會(huì)，決定這3000多畝土地的相關(guān)批準(zhǔn)文件不予撤銷，但要補(bǔ)上土地報(bào)征的所有程序。

郭錫效告訴《中國(guó)新聞周刊》，南充市花了5億元左右，為不符合土地規(guī)劃的相關(guān)土地補(bǔ)買了增減掛鉤和占補(bǔ)平衡指標(biāo)，目前已全面完成土地報(bào)征相關(guān)手續(xù)，并取得了四川省政府的用地批文。郭錫效介紹，到2019年底，整改工作已經(jīng)完成。

該案調(diào)查結(jié)束后，聯(lián)合調(diào)查組將案件移送了四川省紀(jì)委監(jiān)察委，追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。根據(jù)通報(bào)，涉案的8名省管干部、35名非省管干部被追責(zé)問(wèn)責(zé)。

以河灘地的名義、打擦邊球占耕地的問(wèn)題，在多山多水的四川省以及國(guó)內(nèi)其他各省都引起了一定程度的重視。調(diào)查組組長(zhǎng)告訴《中國(guó)新聞周刊》，此案后，四川省在全省范圍內(nèi)對(duì)違規(guī)確權(quán)“河灘地”問(wèn)題進(jìn)行了清理排查。南充市政府也提出，要“深刻汲取我市‘河灘地問(wèn)題慘痛教訓(xùn)，引以為戒、舉一反三”，必須規(guī)范土地出讓前期工作。