關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)單位政府采購(gòu)內(nèi)部控制的探討

盤錦職業(yè)技術(shù)學(xué)院 張洪福

關(guān)鍵字：行政事業(yè)單位；政府采購(gòu)；內(nèi)部控制

我國(guó)財(cái)政部自2014年1月1日起開始施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件（以下簡(jiǎn)稱《內(nèi)部控制規(guī)范》），旨在規(guī)避政府行政事業(yè)單位的采購(gòu)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范，通過制度和相關(guān)措施的實(shí)施，杜絕行政事業(yè)單位中一些違規(guī)的經(jīng)濟(jì)事情，避免出現(xiàn)損害國(guó)家和人民利益的行為，保持行政事業(yè)單位的廉潔，主動(dòng)維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，起到了“防范舞弊”和“預(yù)防腐敗”的作用。

1 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，控先于管

盡管采購(gòu)是一種經(jīng)濟(jì)行為，但卻是從資源市場(chǎng)直接獲取資源的過程[1]。因此會(huì)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成一定的影響。尤其作為政府采購(gòu)，需求量大，采購(gòu)金額高，容易造成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。加之，采購(gòu)過程存在不同程度的業(yè)務(wù)漏洞，容易滋生一些違規(guī)行為，既損害了國(guó)家和人民的利益，也斷送了采購(gòu)人員自身的職業(yè)生涯，甚至出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為。因此，財(cái)政部頒布《內(nèi)部控制規(guī)范》文件的初衷也是從風(fēng)險(xiǎn)控制開始，強(qiáng)化控制大于管理，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效控制，將可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)預(yù)判，并消滅在采購(gòu)行為發(fā)生之前。

盡管各行政事業(yè)單位自身情況不同、業(yè)務(wù)流程不同，采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行的頻次與時(shí)間各不相同，但風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的組織與實(shí)施過程基本一致，無不體現(xiàn)了“控大于管”的理念，為采購(gòu)工作內(nèi)部控制打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從工作組織來看，各行政事業(yè)單位都成立了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，并且由本單位領(lǐng)導(dǎo)班子的核心成員擔(dān)任組長(zhǎng)，甚至一些單位由“一把手”直接擔(dān)任組長(zhǎng)，以加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重視，同時(shí)便于協(xié)調(diào)各個(gè)部門進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的聯(lián)動(dòng)，其中包括對(duì)采購(gòu)過程的決策、實(shí)施與監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)的把控，通過“一把手”負(fù)責(zé)制加強(qiáng)整個(gè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管控，以做到“控先于管”，防患于未然。

從業(yè)務(wù)實(shí)施來看，從采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算測(cè)算開始，加強(qiáng)預(yù)算管理，從采購(gòu)籌劃階段就進(jìn)行內(nèi)部控制；同時(shí)進(jìn)行資金歸口管理，強(qiáng)化收支平衡點(diǎn)的監(jiān)控，杜絕出現(xiàn)虛假票據(jù)；加強(qiáng)采購(gòu)管理過程的時(shí)時(shí)監(jiān)控，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建檔跟蹤、合同審核等，事先評(píng)估、事后驗(yàn)收，一個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)施完畢再進(jìn)行下一環(huán)節(jié)，避免出現(xiàn)挪用、套用等行為。

2 機(jī)制優(yōu)化，防勝于控

比起控制先于管理，防范工作更勝于控制。而做好防范工作的前提是機(jī)制的不斷優(yōu)化，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與變化。因?yàn)闀r(shí)代在發(fā)展、社會(huì)在進(jìn)步，沒有一項(xiàng)制度可以以不變應(yīng)萬變。那么，在新時(shí)期新形勢(shì)下，在社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，機(jī)制的調(diào)整更需要偏向于預(yù)防。因此，行政事業(yè)單位通常會(huì)采取單位內(nèi)部控制與審計(jì)的協(xié)同機(jī)制[2]，建立內(nèi)部審計(jì)部門、紀(jì)檢部門、資產(chǎn)管理部門等核心機(jī)制，以便于對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)相關(guān)機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化，以適應(yīng)快速發(fā)展變化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。

首先，成為核心決策部門，包括審計(jì)、紀(jì)檢兩個(gè)部門在內(nèi)，一些行政單位根據(jù)自身需要還加入專家和專業(yè)技術(shù)人員，以便于對(duì)采購(gòu)過程進(jìn)行科學(xué)監(jiān)控。

其次，加強(qiáng)不同部門之間的相互制衡，細(xì)化崗位職責(zé)，對(duì)重要崗位的人員要進(jìn)行政審和職業(yè)評(píng)估，尤其對(duì)于職業(yè)道德和操守的評(píng)估要進(jìn)行綜合性、多維度的交叉評(píng)估，以保障采購(gòu)人員的自律性。對(duì)一些崗位采取分離措施，以加強(qiáng)不同崗位之間的相互制衡，避免違規(guī)行為出現(xiàn)。

第三，做好歸口管理工作，對(duì)于職能管理、資金管理、業(yè)務(wù)管理做到各自歸口，相互監(jiān)督、相互制衡，單位內(nèi)部各部門實(shí)行聯(lián)動(dòng)，但各部門負(fù)責(zé)人可進(jìn)行相互制衡，并賦予其監(jiān)督權(quán)，以便杜絕“一言堂”的情況發(fā)生。比如預(yù)算、會(huì)計(jì)、票據(jù)三大項(xiàng)的監(jiān)控，由于彼此之間的關(guān)聯(lián)性與工作銜接性，更應(yīng)該進(jìn)行相互監(jiān)督和制衡，以保障采購(gòu)過程的規(guī)范化，做好風(fēng)險(xiǎn)防范。

3 業(yè)務(wù)管控，全員協(xié)調(diào)

內(nèi)部管控與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)緊密聯(lián)系，是單位良性運(yùn)行的保障[3]。可以說，內(nèi)部管控已融入單位管理的方方面面，融入業(yè)務(wù)層面的每個(gè)環(huán)節(jié)。盡管各行政事業(yè)單位采購(gòu)事項(xiàng)有所不同，但采購(gòu)過程基本一致，都需要將內(nèi)部管控細(xì)化到業(yè)務(wù)流程的每個(gè)環(huán)節(jié)，充分調(diào)用、協(xié)調(diào)所有采購(gòu)部門和人員，才能真正將內(nèi)部控制落實(shí)到位。

3.1 在預(yù)算環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制

預(yù)算是采購(gòu)工作的開始，科學(xué)的預(yù)算可以節(jié)省采購(gòu)支出，也可以加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管。作為行政事業(yè)單位除了設(shè)立采購(gòu)預(yù)算相關(guān)崗位外，還需要建立預(yù)算制度，按照制度進(jìn)行采購(gòu)事項(xiàng)的審核、審批、執(zhí)行和事后監(jiān)督，尤其注重不相容崗位之間的相互制衡，以保障預(yù)算的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性。

3.2 在收支環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制

財(cái)務(wù)部門對(duì)整個(gè)采購(gòu)過程要進(jìn)行收支平衡點(diǎn)測(cè)算，進(jìn)行收支兩條線的監(jiān)督檢查，除了對(duì)預(yù)算執(zhí)行、票據(jù)進(jìn)行核查外，還要對(duì)整個(gè)采購(gòu)過程的財(cái)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化、跟蹤，以保障賬目落實(shí)到每一筆，落實(shí)到事項(xiàng)的責(zé)任主體，對(duì)挪用、截留資金等問題進(jìn)行監(jiān)督。

3.3 在采購(gòu)環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制

行政事業(yè)單位應(yīng)對(duì)所有采購(gòu)事項(xiàng)對(duì)外公布，進(jìn)行社會(huì)范圍的公開招標(biāo)，吸引多家投標(biāo)機(jī)構(gòu)投標(biāo)，杜絕招、投標(biāo)的暗箱操作行為，以保障采購(gòu)環(huán)節(jié)的透明化；另外，對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行第三方驗(yàn)收，同樣為了避免采購(gòu)人員與中標(biāo)機(jī)構(gòu)的暗箱操作。

3.4 在合同環(huán)節(jié)加強(qiáng)內(nèi)部控制

合同是采購(gòu)活動(dòng)的重要憑證，一切采購(gòu)事項(xiàng)發(fā)生的行為都應(yīng)以合同為基準(zhǔn)，一是票據(jù)要與合同標(biāo)的相符，二是財(cái)務(wù)支出要與合同相符，可以說合同就是采取活動(dòng)的落幕。所以要加強(qiáng)對(duì)合同的管理，通常成立合同管理相關(guān)部門，或設(shè)立專人專崗，加強(qiáng)合同的保密管理。

4 閉環(huán)流程，監(jiān)甚于查

要使整個(gè)采購(gòu)流程形成閉環(huán)，還需要加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，比如審計(jì)和紀(jì)檢部門[4]。但由于這些部門通常是由領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，具體事務(wù)還需要設(shè)立專人專崗，才能保障部門的日常運(yùn)行。

首先，加強(qiáng)采購(gòu)監(jiān)督相關(guān)部門的建設(shè)，對(duì)這些部門進(jìn)行充分授權(quán)。很多行政單位的內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢部門要么不懂業(yè)務(wù)，要么存在消極怠工的情況，由于怕得罪人，沒有盡到職責(zé)，反而助長(zhǎng)了采購(gòu)違規(guī)行為。因此，需要對(duì)監(jiān)督類部門進(jìn)行充分授權(quán)，保障監(jiān)管有力度，采購(gòu)才能更規(guī)范。

其次，對(duì)監(jiān)督部門進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)不同單位的不同情況，可以采取定期輪崗機(jī)制，由不同部門抽調(diào)相關(guān)人員編入審計(jì)或紀(jì)檢小組，對(duì)采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，定期輪崗保障人員結(jié)構(gòu)的廉潔性和工作的透明化。

總之，很多行政事業(yè)單位經(jīng)歷轉(zhuǎn)型的陣痛后，逐漸認(rèn)識(shí)到堅(jiān)持這個(gè)規(guī)范不但提高了日常工作效率，也保護(hù)了采購(gòu)人員的職業(yè)生命。各單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)流程、工作性質(zhì)、人員結(jié)構(gòu)等實(shí)情不斷進(jìn)行內(nèi)部控制機(jī)制的調(diào)整與優(yōu)化，保障了制度的實(shí)施與執(zhí)行具備全面性、重要性、制衡性和適應(yīng)性四大特點(diǎn)，以便通過制度達(dá)到各部門、各人員之間的相互監(jiān)督、自查自省，保障了行政事業(yè)單位良性發(fā)展，也有效維護(hù)了地方經(jīng)濟(jì)秩序，達(dá)到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并行的目的。