產(chǎn)業(yè)扶貧中的“行政外包制”及其影響

李小藝

(華東師范大學(xué) 政治學(xué)系，上海 200241)

一、政企合作中的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐偏差

近年來產(chǎn)業(yè)扶貧由政企共同推動(dòng)成為新時(shí)代國家在農(nóng)村實(shí)施開發(fā)式扶貧的重要舉措，也為助推鄉(xiāng)村振興積累經(jīng)驗(yàn)。作為開發(fā)式扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧在政企力量的支持下成為反貧困的重要手段，并最終形成具有中國特色的扶貧道路。需要注意的是，政企合作下產(chǎn)業(yè)扶貧雖取得一定成效，但也存在較多不足，扶貧效果與政策預(yù)期出現(xiàn)了偏差。那么，政企合作下的產(chǎn)業(yè)扶貧何以出現(xiàn)各種偏差？概括起來，已有研究主要從結(jié)構(gòu)主義和行動(dòng)主義兩大視角做出了回應(yīng)。

在結(jié)構(gòu)主義視角下，產(chǎn)業(yè)扶貧偏差成因主要在于外部結(jié)構(gòu)因素的制約。譬如，有研究認(rèn)為，政企不平等的互動(dòng)參與和互動(dòng)不足是產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展的主要瓶頸[1]。產(chǎn)業(yè)扶貧中政府和龍頭企業(yè)之間的互動(dòng)只限于政府單方面的資金和政策支持，缺乏對龍頭企業(yè)的監(jiān)管和懲罰措施，以致于出現(xiàn)諸多消極扶貧現(xiàn)象[2]。而在面對市場風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府不得不將產(chǎn)業(yè)扶貧資金交由龍頭企業(yè)運(yùn)作，盡管短期內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)脫貧任務(wù)，但長遠(yuǎn)來看是不可持續(xù)的[3]。與此同時(shí)，地方政府和企業(yè)在各自的制度環(huán)境約束下，改變了產(chǎn)業(yè)扶貧中資訊和資源的交換傳遞方式，形成權(quán)力場域的固化，貧困戶被逐步邊緣化[4]。政府與市場的這種結(jié)構(gòu)性約束導(dǎo)致貧困戶自我發(fā)展能力缺失，造成產(chǎn)業(yè)扶貧有形無實(shí)[5]。例如，梁晨[6]在武陵山區(qū)4個(gè)縣的研究顯示，地方政府以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和上項(xiàng)目為主要職能，產(chǎn)業(yè)扶貧被嵌入到公司治理模式之中，造成扶貧項(xiàng)目資金均投入到公司和大戶手中，出現(xiàn)“壘大戶”現(xiàn)象。還有研究表明，政企扶貧合作模式過于表層化，目標(biāo)與行動(dòng)偏離，未能激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動(dòng)力和自我發(fā)展能力,因此需要矯正和轉(zhuǎn)變政企互動(dòng)關(guān)系，形成精準(zhǔn)互嵌型政企合作模式[7]。

在行動(dòng)主義視角下，產(chǎn)業(yè)扶貧偏差成因則強(qiáng)調(diào)個(gè)體及其行動(dòng)的影響。在行動(dòng)范式下，貧困致因在于個(gè)體的能力、文化、思想和行為等內(nèi)在因素[8]。產(chǎn)業(yè)扶貧的目的在于提升貧困戶的能力，形成可持續(xù)發(fā)展的增能效應(yīng)。在阿瑪?shù)賮啞ど呢毨Ю碚撝校翱尚心芰Α笔且粋€(gè)非常重要的貧困治理概念，它由功能和能力兩部分構(gòu)成，既強(qiáng)調(diào)外部資源的幫助，也強(qiáng)調(diào)個(gè)體價(jià)值和觀念層面的改變，充分發(fā)掘主觀潛能[9]。而貧困文化更多表現(xiàn)為消極的人生觀和價(jià)值觀，個(gè)體往往持一種得過且過、好逸惡勞的心態(tài)，在思想和行為上以“等靠要”為直接表現(xiàn)[10]。從實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)扶貧中政企等主體非但沒有幫助個(gè)體激發(fā)能力，反而形成利益共謀以此俘獲產(chǎn)業(yè)扶貧資源，加劇了產(chǎn)業(yè)扶貧的異化[11]。此外，林萬龍等[12]基于河南、湖南、湖北、廣西四省調(diào)研指出，產(chǎn)業(yè)扶貧中普遍存在的政企的救濟(jì)式幫扶模式無益于貧困人口可持續(xù)發(fā)展能力的提高，背離了“能力扶貧”的本質(zhì)與初衷。因此，精準(zhǔn)扶貧要真正踐行可行能力貧困觀，還面臨著體制、環(huán)境、政策等諸多障礙和矛盾[13]。

綜上所述，結(jié)構(gòu)與行動(dòng)兩大視角都對產(chǎn)業(yè)扶貧中的政企合作關(guān)系進(jìn)行了反思，結(jié)構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)政企互動(dòng)的邏輯及其結(jié)構(gòu)性困境，而行動(dòng)主義則考察了政企合力對于貧困戶個(gè)體能力提升的影響。事實(shí)上結(jié)構(gòu)與行動(dòng)有著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性，二者并非相互排斥的關(guān)系，結(jié)構(gòu)制約著行動(dòng)，行動(dòng)彰顯結(jié)構(gòu)?；诎咐治霭l(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府普遍運(yùn)用項(xiàng)目外包的方式，動(dòng)員企業(yè)主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因該動(dòng)員機(jī)制具有跨邊界行動(dòng)、剩余控制權(quán)激勵(lì)、官僚制規(guī)則等特征，與“行政外包”[14]相似，故本文稱之為“行政外包制”。這一概念旨在將基層產(chǎn)業(yè)扶貧偏差中政企互動(dòng)的結(jié)構(gòu)與行動(dòng)融入到具體的運(yùn)作機(jī)制中進(jìn)行探討。在此概念基礎(chǔ)上，本文以G省P市(縣級市)Q社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧為例(1)遵照學(xué)術(shù)慣例，文章對田野調(diào)查地點(diǎn)做了匿名化處理。文中事例均來自筆者的田野觀察。，試圖探析項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)背景下，政企合作的具體運(yùn)作機(jī)制及其運(yùn)作的意外后果，為政企合作中產(chǎn)業(yè)扶貧偏差提供對策建議。

二、“行政外包制”的概念與特征

(一)外包制與行政外包制

經(jīng)濟(jì)學(xué)企業(yè)理論中的“外包”(Outsourcing)指企業(yè)為了降低成本、提高效率和資源重組等，將一些非核心業(yè)務(wù)下放給專業(yè)化的第三方來完成生產(chǎn)和服務(wù)。作為一種市場化工具，外包制表現(xiàn)為一種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，涉及到發(fā)包方和承包方兩個(gè)利益主體的經(jīng)濟(jì)互惠。即，作為承包方，能夠獲得相應(yīng)的剩余索取權(quán)，尤其是在生產(chǎn)的收益分配和決策上有一定的自主性，但也需要完成發(fā)包方交付的任務(wù)；作為發(fā)包方主要是將具體的任務(wù)分包出去，只保留相應(yīng)的監(jiān)督和協(xié)調(diào)權(quán)力，既解決了生產(chǎn)成本和效率問題，又轉(zhuǎn)移了部分市場風(fēng)險(xiǎn)。

“行政外包制”沿襲了經(jīng)濟(jì)學(xué)企業(yè)理論中關(guān)于外包制的特點(diǎn)，是指政企之間的項(xiàng)目外包關(guān)系。作為發(fā)包方的政府將項(xiàng)目及其附帶的責(zé)任、利益和剩余權(quán)力外包給企業(yè)，而作為承包方的企業(yè)則獲得相應(yīng)的剩余控制權(quán)，通過市場運(yùn)作完成政府發(fā)包的項(xiàng)目。行政外包制有別于純粹的外包制，它立足于政企雙方的視角，采取分工協(xié)作模式，在收益分配上形成雙向激勵(lì)，即政府對企業(yè)形成市場激勵(lì)，企業(yè)對政府形成業(yè)績激勵(lì)。行政外包制的一個(gè)重要特征在于其“行政性”設(shè)置，正如周黎安[14]所指出，行政性是發(fā)包人對承包人采取的一系列管控機(jī)制、晉升機(jī)制和官僚規(guī)則，這是基于內(nèi)部層級間的監(jiān)督和直接控制。但從產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐觀察中發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制將仕途、聲譽(yù)、官僚規(guī)則嵌入到了企業(yè)的運(yùn)作中來，與市場形成嵌套效應(yīng)，同樣體現(xiàn)了“行政性”設(shè)置。因此，行政與市場事實(shí)上已經(jīng)形成了某種混合結(jié)構(gòu)，行政外包的邊界越來越模糊化。歸納起來，行政外包制本質(zhì)上是一種具有中國特色的地方政府行為，適合概括當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐運(yùn)作。換言之，產(chǎn)業(yè)扶貧本身面臨一定治理風(fēng)險(xiǎn)，地方政府往往選擇通過將項(xiàng)目外包給企業(yè)，與企業(yè)形成避責(zé)聯(lián)合體，最大程度分散和減少問責(zé)壓力。同時(shí)在強(qiáng)激勵(lì)驅(qū)動(dòng)下地方官員將產(chǎn)業(yè)扶貧納入轄區(qū)政績競爭，通過項(xiàng)目外包將企業(yè)的市場競爭嵌入到政績競爭之中。如此，行政外包制下的“避責(zé)”與“邀功”就構(gòu)成了政企聯(lián)合推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐邏輯。

事實(shí)上，與“行政外包制”相關(guān)的一些問題已經(jīng)受到一些學(xué)者的關(guān)注，研究主要涉及行政外包制的組織邊界、權(quán)力關(guān)系、外包績效等方面。如周黎安[14]區(qū)分了“行政內(nèi)包”與“行政外包”，并通過“官吏分途”和“層級分流”對此做了詮釋；于洋等[15]討論了互聯(lián)網(wǎng)治理中的“政企發(fā)包”，他強(qiáng)調(diào)政企發(fā)包中存在不平等權(quán)力關(guān)系；姜曉萍[16]提出的“官僚式外包”是對官僚目標(biāo)和公眾偏好的沖突概括。值得注意的是，政府購買服務(wù)與行政外包制不同，前者更多表征的是一種服務(wù)型外包，主體間的互動(dòng)是一種對等的市場關(guān)系，強(qiáng)調(diào)“購買”的市場屬性較為明顯；而行政外包制是政府主導(dǎo)的政策實(shí)踐，政企外包關(guān)系夾雜更多意圖，兼具““行政性”和“市場性”兩重特征?？傮w上看，“政企發(fā)包”和“官僚式外包”以及政府購買服務(wù)等都暗含了產(chǎn)業(yè)扶貧中政企互動(dòng)的一些典型特征，但仍然難以準(zhǔn)確解釋產(chǎn)業(yè)扶貧中的政企關(guān)系形態(tài)。因此對產(chǎn)業(yè)扶貧系列現(xiàn)象的闡釋需要通過“行政外包制”做進(jìn)一步厘清，才能達(dá)到更準(zhǔn)確、更全面的解釋。

(二)嵌入產(chǎn)業(yè)扶貧情景中的行政外包制

為了更清晰地描述產(chǎn)業(yè)扶貧中行政外包制的特征，本文將其與周黎安的“行政外包”進(jìn)行對比分析。周黎安主要從組織邊界、剩余控制權(quán)、激勵(lì)機(jī)制、官僚規(guī)則這幾個(gè)方面對“行政外包”與“行政內(nèi)包”做了區(qū)分。他指出行政外包是政府向行政組織邊界之外的主體發(fā)包，發(fā)包方與承包方基于平等的契約關(guān)系展開合作，但承包方不受官僚規(guī)則的約束，被排除在仕途之外。從當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)踐過程來看，我們發(fā)現(xiàn)，行政外包制的特征與周黎安的論述存在較大差異，主要體現(xiàn)在組織邊界、權(quán)力關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制、工作模式和監(jiān)督控制等方面。

具體來說，產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制與周黎安提到的行政外包都具有行政體制的委托代理關(guān)系、目標(biāo)激勵(lì)以及控制考核等特點(diǎn)，但二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在：一是組織邊界上，周黎安強(qiáng)調(diào)行政外包是政府向行政組織邊界外發(fā)包，強(qiáng)調(diào)發(fā)包方和承包方分屬兩個(gè)不同的權(quán)威體系，邊界較為明確；產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制在組織邊界上卻越來越模糊化，發(fā)包方與承包方形成結(jié)構(gòu)與行動(dòng)互嵌的關(guān)系格局。二是權(quán)力關(guān)系上，周黎安的行政發(fā)包以發(fā)包方與承包方的平等契約關(guān)系為基礎(chǔ)，而產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制表現(xiàn)為發(fā)包方政府與承包方企業(yè)的不平等契約關(guān)系。三是激勵(lì)機(jī)制上，周黎安強(qiáng)調(diào)了行政外包的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而將晉升激勵(lì)排除在外；產(chǎn)業(yè)扶貧中政企互嵌的關(guān)系格局則在事實(shí)上將行政晉升激勵(lì)納入進(jìn)來，形成政治與市場的雙重激勵(lì)。四是工作模式上，以往的外包關(guān)系強(qiáng)調(diào)國家作為主導(dǎo)控制方對承包方采取分類控制策略，由此造成政權(quán)的內(nèi)卷化趨勢；而產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制形成了“雙向嵌入”的分工協(xié)作模式，政企雙方從游離型向互嵌型關(guān)系形態(tài)轉(zhuǎn)變，形成一種合作制組織。五是監(jiān)督控制上，周黎安指出行政外包不受官僚規(guī)則的約束和程序控制，而是附加了很多類官僚的限制性條款；而產(chǎn)業(yè)扶貧中的行政外包制恰恰受官僚規(guī)則約束和程序控制，同時(shí)也包括其他的一些限制性設(shè)置，共同構(gòu)成產(chǎn)業(yè)扶貧的程式化監(jiān)控機(jī)制。

“行政外包制”是對周黎安“行政外包”的理論拓展，它是壓力型體制下政府行政任務(wù)分解的一種應(yīng)對方式。面對基層產(chǎn)業(yè)扶貧的重任，一些地方政府往往將產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目外包給企業(yè)，一方面希望能夠避免陷入基層事無巨細(xì)的具體事務(wù)中，有效降低政府治理成本和治理風(fēng)險(xiǎn)；另一方面通過資源重組強(qiáng)化政企聯(lián)動(dòng)，以此推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政任務(wù)的嵌套落實(shí)。在當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)扶貧中，許多地方正存在著這樣一種建立在政府和企業(yè)之間的“行政外包制”。

三、“行政外包制”的運(yùn)作機(jī)制：“強(qiáng)激勵(lì)—弱監(jiān)控”驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧中政府通過“行政外包制”與企業(yè)形成了復(fù)雜的外包關(guān)系：一方面政府依靠財(cái)政和金融等政策手段來激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行投資運(yùn)作，并采取人事保障措施對領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)的人員進(jìn)行激勵(lì)，為產(chǎn)業(yè)扶貧提供動(dòng)力；另一方面政府要求企業(yè)按照既定合約推進(jìn)區(qū)域內(nèi)脫貧任務(wù)，但產(chǎn)業(yè)扶貧受信息約束、監(jiān)控技術(shù)與成本、“精英俘獲”[17]等多重約束，表現(xiàn)出弱監(jiān)控特質(zhì)。這形塑了行政外包制獨(dú)特的“強(qiáng)激勵(lì)—弱監(jiān)控”機(jī)制，即政企外包呈現(xiàn)關(guān)系型合約治理、嵌入性分工協(xié)作、差異化政策激勵(lì)、程式化監(jiān)督控制等特點(diǎn)，由此構(gòu)成產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐邏輯。本文根據(jù)G省P市Q社區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐樣態(tài)，考察行政外包制的具體運(yùn)作。

(一)關(guān)系型合約治理

作為一種市場化工具，合約規(guī)范著經(jīng)濟(jì)行動(dòng)，對理解現(xiàn)實(shí)中諸種制度設(shè)計(jì)意義重大。受新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)影響，合約理論被進(jìn)一步拓展，格蘭諾維特[18]從“嵌入性”視角指出，經(jīng)濟(jì)行動(dòng)被嵌入到了人際網(wǎng)絡(luò)之中，對市場的社會(huì)化建構(gòu)意義重大。麥克內(nèi)爾和威廉姆森[19]發(fā)展了這一觀點(diǎn)，提出了“關(guān)系合同”的概念，認(rèn)為合同只有部分依靠法律，其余部分則依靠嵌入的人格化關(guān)系，且受有限理性和機(jī)會(huì)主義影響，合約會(huì)尋求最小成本的治理結(jié)構(gòu)。此外，關(guān)系合同的形成還深受政治等因素的影響，合約治理結(jié)構(gòu)的生成與選擇往往既依賴于各種非正式的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，也依賴于國家特定的政策和制度結(jié)構(gòu)。

產(chǎn)業(yè)扶貧中地方政府和企業(yè)之間形成關(guān)系依賴與合約治理格局。從結(jié)構(gòu)上看，這種合約關(guān)系被嵌入在特定政策和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，形成一體化合約治理結(jié)構(gòu)。具體表現(xiàn)為：第一，依托正式關(guān)系的合約設(shè)置。2019年G省出臺了《鼓勵(lì)支持有關(guān)人員到貧困地區(qū)領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)或合作社助力按時(shí)高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施方案》，該方案將政府主導(dǎo)和市場機(jī)制相結(jié)合，引導(dǎo)企事業(yè)單位中的優(yōu)秀人員到農(nóng)村領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)或合作社助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興(2)事實(shí)上，在G省出臺《鼓勵(lì)支持有關(guān)人員到貧困地區(qū)領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)或合作社助力按時(shí)高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施方案》之前，就已經(jīng)存在政府指派企事業(yè)單位人員到農(nóng)村領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)的情況，這些企業(yè)有一部分屬于政府平臺公司。。市鎮(zhèn)兩級政府負(fù)責(zé)領(lǐng)創(chuàng)人的推薦和審核工作，再由P市人社局和組織部門牽頭與龍頭企業(yè)建立項(xiàng)目外包關(guān)系，制定人才需求目錄和設(shè)置扶貧崗位。政府與龍頭企業(yè)簽訂合約并約定好雙方任務(wù)分工、攻堅(jiān)目標(biāo)、任務(wù)期限、報(bào)酬及退出條件等，以明確雙方權(quán)利義務(wù)，保證項(xiàng)目順利實(shí)施。這種依托體制內(nèi)人員領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)承擔(dān)國家資源下沉的扶貧模式，構(gòu)建了新型政企外包關(guān)系，使扶貧工作具備了較強(qiáng)的組織能力。第二，依賴非正式關(guān)系的合約偏好。除了依托體制內(nèi)人員領(lǐng)創(chuàng)，政府還積極尋求與社會(huì)精英和經(jīng)濟(jì)精英領(lǐng)創(chuàng)的龍頭企業(yè)合作。鄉(xiāng)村社會(huì)存在著基于血緣和地緣的各種復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，合約的簽訂與執(zhí)行往往依賴于這些非正式關(guān)系的隱性運(yùn)作。本地企業(yè)與地方政府通常建構(gòu)起擬親性關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，地方政府也會(huì)充分利用干部人脈資源與這些企業(yè)建立合約關(guān)系[20]。因此，關(guān)系發(fā)包和屬地發(fā)包是行政外包制中最常見的兩種情況，目的是降低市場的不確定性和其他風(fēng)險(xiǎn)。自2017年以來，P市Q社區(qū)入駐的7家企業(yè)均為本地企業(yè)，并與政府官員有長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。這種發(fā)軔于科層的政府權(quán)力嵌入鄉(xiāng)土關(guān)系倫理情景，權(quán)宜性吸納“關(guān)系”“人情”等資源，增強(qiáng)了權(quán)力運(yùn)作的彈性[21]。

(二)嵌入性分工協(xié)作

產(chǎn)業(yè)扶貧中的政企外包依靠多元目標(biāo)的嵌入性分工協(xié)作，從以往游離型向嵌入型合作關(guān)系轉(zhuǎn)變，形成一種既非市場也非行政的中間形態(tài)。政企嵌入性分工協(xié)作體現(xiàn)了“雙向嵌入”[22]特征，即企業(yè)在制度、資源和政策支持方面嵌入于政府，而政府的政策意志和目標(biāo)、權(quán)力關(guān)系則嵌入到企業(yè)的運(yùn)作當(dāng)中，共同推動(dòng)政策變現(xiàn)。政企的雙向嵌入內(nèi)含了政治激勵(lì)和市場約束，促進(jìn)政企形成互惠性交換模式[23]。嵌入性分工使政企發(fā)包邊界越來越模糊化。

行政外包制作為一種體制性分工協(xié)作，在面臨高度復(fù)雜性和不確定性環(huán)境下，采取任務(wù)嵌入和權(quán)力嵌入的雙重整合機(jī)制，對政企不同任務(wù)進(jìn)行調(diào)節(jié)和整合。產(chǎn)業(yè)扶貧中政企合作往往以扶貧扶志和技能培訓(xùn)相結(jié)合的形式推進(jìn)，由政府負(fù)責(zé)扶貧扶志教育，企業(yè)負(fù)責(zé)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)“能力扶貧”的本質(zhì)和初衷。自2017年以來，Q社區(qū)共組織了7次不同產(chǎn)業(yè)的技能培訓(xùn)，其中包括依托本地資源，由市屬平臺公司經(jīng)營的核桃產(chǎn)業(yè)、刺梨產(chǎn)業(yè)，還包括依托引進(jìn)的外來制造業(yè)自帶產(chǎn)業(yè)，如電子產(chǎn)品加工(耳機(jī)和數(shù)據(jù)線)、手工編織(藤編)等。這些產(chǎn)業(yè)由政企共同負(fù)責(zé)，政府將扶貧任務(wù)嵌入到企業(yè)的產(chǎn)業(yè)中，同時(shí)也為企業(yè)提供政策和資源支持。為了增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的組織能力，政府還積極動(dòng)員企事業(yè)單位人員到農(nóng)村基層領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)，積極培育和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展，以配合政府的工作。這在客觀上形成“行政吸納服務(wù)”的政企關(guān)系模式,即強(qiáng)調(diào)政府對企業(yè)的組織和服務(wù)吸納，企業(yè)對政府資源依賴的“支持”與“配合”[24]。在培訓(xùn)方式上采取課堂培訓(xùn)和實(shí)務(wù)培訓(xùn)兩種方式進(jìn)行，課堂培訓(xùn)以扶貧扶志為主，實(shí)務(wù)培訓(xùn)以專業(yè)技能為主。此外業(yè)務(wù)培訓(xùn)還設(shè)立了專項(xiàng)培訓(xùn)補(bǔ)貼，由政府和企業(yè)共同負(fù)擔(dān)，以動(dòng)員“貧困戶”積極參與(Q社區(qū)每次組織和動(dòng)員人數(shù)在120人左右，事實(shí)上有部分為非貧困戶)。自2017年起，社區(qū)每年都有兩到三次的固定培訓(xùn)計(jì)劃，參與的大部分貧困戶年齡在50～60歲之間。不難看出，行政外包制整合了政企資源分散和功能差異問題，形成一種半嵌入性合作[25]。這種嵌入通過任務(wù)(行動(dòng))和權(quán)力(結(jié)構(gòu))的整合，形塑了一個(gè)邊界越來越模糊的政企分工協(xié)作形態(tài)。

(三)差異化政策激勵(lì)

“晉升錦標(biāo)賽”體制[26]反映的是政府內(nèi)部官員的激勵(lì)機(jī)制和行動(dòng)邏輯，而行政外包制體制面對政府和企業(yè)兩個(gè)不同主體，其激勵(lì)結(jié)構(gòu)的設(shè)置變得更加復(fù)雜。差異化政策激勵(lì)中的“差異化”寓意政治與市場的雙重激勵(lì)：一方面行政外包制仍保留晉升錦標(biāo)賽模式，對基層領(lǐng)創(chuàng)人員采取人事保障政策激勵(lì)，激發(fā)其行動(dòng)動(dòng)力；另一方面，上級政府對基層龍頭企業(yè)實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)，為其開拓產(chǎn)業(yè)市場提供基礎(chǔ)保障。

行政外包制中，地方政府的差異化政策激勵(lì)主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，人事保障政策激勵(lì)。根據(jù)G省《鼓勵(lì)支持有關(guān)人員到貧困地區(qū)領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)或合作社助力按時(shí)高質(zhì)量打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的實(shí)施方案》規(guī)定，P市對到農(nóng)村領(lǐng)創(chuàng)龍頭企業(yè)助推產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興的體制內(nèi)人員采取基本保障和人事保障相結(jié)合的政策。其中，基本保障是指在領(lǐng)創(chuàng)期間保留領(lǐng)創(chuàng)人原有編制崗位、社會(huì)保險(xiǎn)和工資福利不變，領(lǐng)創(chuàng)人工齡也連續(xù)計(jì)算，由此解除了領(lǐng)創(chuàng)人的后顧之憂。通常，領(lǐng)創(chuàng)人與龍頭企業(yè)會(huì)簽署三年協(xié)議以完成規(guī)定扶貧任務(wù)，并由上級政府審核通過后方可提請返回原單位。而人事保障政策主要是對產(chǎn)業(yè)扶貧成績優(yōu)異的領(lǐng)創(chuàng)人，從政治榮譽(yù)、選拔任用、職稱評聘、薪酬待遇等政策上進(jìn)行激勵(lì)。對考核為“優(yōu)秀”的還可獲取龍頭企業(yè)或者合作社的股權(quán)、獎(jiǎng)金等作為獎(jiǎng)勵(lì)。此外，對非體制內(nèi)精英或“半體制化”的村干部領(lǐng)創(chuàng)的龍頭企業(yè)進(jìn)行考核，連續(xù)兩年考核為“合格”或以上，可按規(guī)定報(bào)考定向招錄的“基層項(xiàng)目人員”公務(wù)員職位，也可以視領(lǐng)創(chuàng)人的學(xué)歷、年齡、技術(shù)等，對符合事業(yè)單位引進(jìn)條件的可直接推薦，并報(bào)市黨委、政府研究同意。顯然，地方政府正是通過精英吸納、組織吸納、職能吸納等方式將多元化精英并入體制內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了體制擴(kuò)容[27]。其二，產(chǎn)業(yè)政策激勵(lì)。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目外包給企業(yè)以后，P市政府綜合運(yùn)用財(cái)政政策和金融政策保障企業(yè)順利推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目實(shí)施。通常，財(cái)政政策包括政府投資、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等，而金融政策是與企業(yè)投資密切相關(guān)的銀行信貸資源配給，二者配合推進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施[28]。如Q社區(qū)精品水果產(chǎn)業(yè)由市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局投資并流轉(zhuǎn)土地2101畝，帶動(dòng)農(nóng)戶進(jìn)行股份化經(jīng)營，政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目完成情況再給予企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼。區(qū)別于水果產(chǎn)業(yè)的政策激勵(lì)模式，2017年以來政府為引進(jìn)的幾家企業(yè)主要提供貼息貸款，幫助其擴(kuò)大投資規(guī)模，吸納更多貧困戶就業(yè)。按項(xiàng)目規(guī)定，企業(yè)每帶動(dòng)一位貧困戶，銀行就提供4萬元貼息貸款，這也解釋了Q社區(qū)為什么會(huì)出現(xiàn)非貧困戶也被廣泛動(dòng)員到基層培訓(xùn)和手工業(yè)制造中來。因此，處于激勵(lì)名單中的企業(yè)相比其他企業(yè)，能夠充分利用“政治關(guān)系”獲取更多的項(xiàng)目資源和市場收益。

(四)程式化監(jiān)督控制

為“完成”上級政府下達(dá)的行政任務(wù)，下級政府往往形成了一套“以不變應(yīng)萬變”的固定程序，謂之“程式化”[29]。產(chǎn)業(yè)扶貧中政府出于對行政績效、責(zé)任規(guī)避、職位晉升的考慮，企業(yè)則為尋求更多政策支持和市場資源，決定了政府監(jiān)督控制的程式化行事邏輯。這一邏輯下，政府按照既定規(guī)則和程序完成對企業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧推進(jìn)的監(jiān)控，重在扶貧過程的完成而不重視結(jié)果是否有效。而且程式化監(jiān)督控制存在以檢查頻次來確保效果，但程式化的檢查并沒有解決信息不對稱、關(guān)系俘獲、形式主義等問題。

產(chǎn)業(yè)扶貧中的程式化監(jiān)督控制體現(xiàn)為三個(gè)階段內(nèi)容：一是合約文本程式化，由P市人社局和組織部負(fù)責(zé)對各單位推薦的領(lǐng)創(chuàng)人進(jìn)行考核，并簽訂領(lǐng)創(chuàng)合同，規(guī)定領(lǐng)創(chuàng)人的權(quán)責(zé)。然后對龍頭企業(yè)的性質(zhì)和資質(zhì)、產(chǎn)業(yè)化扶貧方案、預(yù)期收益等進(jìn)行評估。在筆者所調(diào)研的Q社區(qū)，政府在合同中約定了企業(yè)應(yīng)該履行的社會(huì)責(zé)任，如企業(yè)要對建檔立卡的貧困戶有明顯帶動(dòng)，覆蓋面要廣及人數(shù)要實(shí)；企業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要符合轄區(qū)長遠(yuǎn)利益，并如期完成扶貧任務(wù)，中途不得無故撤銷合同；作為承包方企業(yè)在利用國家財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金時(shí)，還須遵循?？顚Ｓ煤蛨?bào)賬制，政府對此有權(quán)監(jiān)督檢查。按照合同方案，政府和企業(yè)必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成合同約定的一系列指定動(dòng)作，合約文本就構(gòu)成了產(chǎn)業(yè)扶貧初始階段的程式化工作要求。二是任務(wù)檢查程式化，政府對企業(yè)扶貧任務(wù)推進(jìn)的檢查成為行政外包制的重要組成部分，為了應(yīng)對上級政府的監(jiān)督檢查，Q社區(qū)入駐企業(yè)會(huì)同村級組織做了兩方面準(zhǔn)備。首先是書面材料的準(zhǔn)備，如Q社區(qū)從2017年到2019年共制有7本臺賬，承接了來自政府4個(gè)部門的7個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目涉及考核指標(biāo)多達(dá)30項(xiàng)，展示了產(chǎn)業(yè)進(jìn)展和貧困戶帶動(dòng)情況，確保產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)范性與合法性。其次是接待上的準(zhǔn)備，根據(jù)迎檢需要分為內(nèi)業(yè)組、外業(yè)組和向?qū)ЫM三個(gè)小組。其中，內(nèi)業(yè)組負(fù)責(zé)提供匯報(bào)材料、迎檢資料和產(chǎn)業(yè)扶貧臺賬；外業(yè)組負(fù)責(zé)政策宣傳，提高貧困戶認(rèn)可度，在檢查期間負(fù)責(zé)“重點(diǎn)對象”的維穩(wěn)工作，清除不和諧雜音；向?qū)ЫM負(fù)責(zé)給檢查組帶路，熟悉轄區(qū)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)情況，建檔立卡貧困戶帶動(dòng)情況，回答檢查組相關(guān)問題，盡量繞開“難說話”農(nóng)戶。事實(shí)上，在經(jīng)歷了上級政府(P市政府)多次任務(wù)檢查后，Q社區(qū)入駐企業(yè)和村級組織逐漸摸索出一套固定模式。三是驗(yàn)收考核程式化，P市政府組織領(lǐng)創(chuàng)考核小組進(jìn)行年度考核，根據(jù)合約量化考核指標(biāo)，分別對領(lǐng)創(chuàng)人和領(lǐng)創(chuàng)企業(yè)進(jìn)行考核?？己私Y(jié)果分為“優(yōu)秀”“合格”與“不合格”三個(gè)檔次，并在全縣或全鎮(zhèn)范圍通報(bào)獎(jiǎng)懲，一并納入人事考核機(jī)制。考核的具體內(nèi)容分為業(yè)績考核和聲譽(yù)考核兩項(xiàng)內(nèi)容，當(dāng)領(lǐng)創(chuàng)人和領(lǐng)創(chuàng)企業(yè)在兩項(xiàng)考核指標(biāo)上均達(dá)到產(chǎn)業(yè)扶貧要求，即為“優(yōu)秀”，只滿足業(yè)績考核的只能算合格，而業(yè)績不達(dá)標(biāo)直接判為不合格。產(chǎn)業(yè)扶貧的這一程式化考核體系，作為上級黨政部門推行行政任務(wù)的控制機(jī)制，對產(chǎn)業(yè)扶貧主體行為的監(jiān)督意義有限。

四、“行政外包制”運(yùn)作的意外后果：政企分利共謀

產(chǎn)業(yè)扶貧中的“行政外包制”兼具了科層與市場的雙重理性。項(xiàng)目的執(zhí)行嵌入在政治生態(tài)、市場競爭、鄉(xiāng)土環(huán)境及參與各方利益的動(dòng)態(tài)博弈中。周雪光[30]曾將基層政府間政策執(zhí)行現(xiàn)象概括為“共謀”，而行政外包制的運(yùn)作邏輯區(qū)別于周雪光的政府間“共謀”，它將政府行政事務(wù)和企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展捆綁在一起，嵌入了政治交易和市場交易的政企分利邏輯，在“強(qiáng)激勵(lì)—弱監(jiān)控”機(jī)制下，導(dǎo)致許多意外后果：目標(biāo)替代、選擇性應(yīng)付和考核虛化。

其一，產(chǎn)業(yè)扶貧中的目標(biāo)替代。所謂“目標(biāo)替代”是指產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目通過行政外包后，在落地過程中目標(biāo)發(fā)生扭曲，由此出現(xiàn)扶貧偏差。在強(qiáng)激勵(lì)作用下，各種扶貧項(xiàng)目成為基層政府完成業(yè)績考核和實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志的重要手段。項(xiàng)目進(jìn)村后產(chǎn)生的利益激勵(lì)進(jìn)一步助長了政企之間的共謀。在關(guān)系合同下，因信息不對稱和多次交易的存在，政府和企業(yè)會(huì)頻繁再締約，企業(yè)不斷要求獲取更多政策優(yōu)惠，在官場競爭動(dòng)力的疊加下，政府被“套牢”只能選擇加碼跟進(jìn)，為企業(yè)提供資源支持。例如，僅2019年Q社區(qū)就申報(bào)了多達(dá)30個(gè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，包括興建加油站、退耕還林、打造新品水果產(chǎn)業(yè)(櫻桃)和養(yǎng)殖業(yè)(黑山羊)等，只不過大部分都沉沒了。但在內(nèi)容競爭、時(shí)間壓力等因素下，產(chǎn)業(yè)扶貧“大干”“快干”已經(jīng)成為一種普遍行為，這種重復(fù)低效、不計(jì)成本的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)象，有學(xué)者稱之為“積極的惰性”[31]。政企間這種利益交換的層層加碼使產(chǎn)業(yè)扶貧變得更加復(fù)雜，已逐漸脫離了扶貧本質(zhì)目標(biāo)。

其二，產(chǎn)業(yè)扶貧中的選擇性應(yīng)付。伴隨目標(biāo)替代出現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)扶貧中的一種非正式組織現(xiàn)象，可概括為“選擇性應(yīng)付”。一方面應(yīng)付行為是有選擇而不是無條件的，事實(shí)上產(chǎn)業(yè)扶貧不會(huì)、也不能一概都采取應(yīng)付的辦法來敷衍行事，它經(jīng)歷了一個(gè)動(dòng)態(tài)選擇的過程。在此過程中，企業(yè)會(huì)根據(jù)收益和成本、基層資源稟賦選擇性承接來自政府的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，而這又會(huì)進(jìn)一步影響產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的形式。通常，來自政府的政策激勵(lì)，如人事激勵(lì)、財(cái)政政策、金融政策等向領(lǐng)創(chuàng)企業(yè)傾斜，目的是激發(fā)其進(jìn)行自主創(chuàng)新，提高產(chǎn)業(yè)的市場競爭能力與扶貧效果。但囿于基層資源稟賦不足和成本問題，導(dǎo)致許多企業(yè)難以進(jìn)行實(shí)質(zhì)意義上的自主創(chuàng)新，反過來選擇“跟隨創(chuàng)新”[32]的應(yīng)付形式,表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)扶貧“隨大流”和“跟風(fēng)”特點(diǎn)。在這種模式下，產(chǎn)業(yè)扶貧的創(chuàng)新策略轉(zhuǎn)為追逐短期利益，并發(fā)政府尋租行為，不僅政府強(qiáng)激勵(lì)下扶貧成效遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期，還導(dǎo)致政企之間處于一種不良鎖定狀態(tài)。如筆者調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，無論是精品水果產(chǎn)業(yè)還是手工制造業(yè)都難以維持而不得不在各種“爛尾”中草草收場。但貧困戶能夠獲得一年兩個(gè)月的業(yè)務(wù)培訓(xùn)“收入”(每月1800元)也算完成了扶貧任務(wù)。迫于政績需要，政府往往選擇默許接受，以致出現(xiàn)政府、企業(yè)和農(nóng)戶集體化應(yīng)付行為的鎖定效應(yīng)。

其三，產(chǎn)業(yè)扶貧中的考核虛化。在晉升錦標(biāo)賽體制下，政企共謀的出現(xiàn)導(dǎo)致形式上的強(qiáng)控制變成了事實(shí)上的弱監(jiān)控、弱懲罰，考核必然虛化。盡管上級政府在合約里通過“行政性”設(shè)置框定了企業(yè)的運(yùn)作空間，然而在執(zhí)行過程中，由于信息約束、監(jiān)督技術(shù)與成本、精英俘獲及市場環(huán)境等限制，對企業(yè)的控制不免流于形式。且“行政性”設(shè)置越多，企業(yè)越難形成自主創(chuàng)新，于是基層就出現(xiàn)了唯文本、唯程序、唯數(shù)字的不注重效果的程式化監(jiān)控。更為關(guān)鍵的是，根植于“強(qiáng)激勵(lì)”扶貧情景中的地方政府和領(lǐng)創(chuàng)人將扶貧競賽嵌入到企業(yè)的市場競爭中，不僅加劇了政企共謀，還造成產(chǎn)業(yè)扶貧陷入“成本持續(xù)走高，收益持續(xù)遞減”的怪圈?，F(xiàn)實(shí)中，不少基層領(lǐng)創(chuàng)人和領(lǐng)創(chuàng)企業(yè)采取輪番上馬各種低效產(chǎn)業(yè)就是有力佐證。對于企業(yè)來說可以繼續(xù)獲得稅收優(yōu)惠、低息貸款、財(cái)政補(bǔ)貼等好處，而對基層政府官員和領(lǐng)創(chuàng)人員來說則創(chuàng)造了其晉升的“資本”。

五、結(jié)論與討論

文章以“行政外包制”概括了基層產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐。行政外包制的核心內(nèi)涵在于地方政府通過項(xiàng)目外包方式與企業(yè)共同推動(dòng)扶貧項(xiàng)目下鄉(xiāng)，動(dòng)員和整合行政與市場資源，使企業(yè)成為政府完成行政任務(wù)(公共服務(wù))的幫手，從而增強(qiáng)地方政府治理能力。行政外包制是對行政任務(wù)的外包，是壓力型體制下一種獨(dú)具中國特色的政府行為。其中“行政性”設(shè)置是其典型特征，具體表現(xiàn)為組織邊界、權(quán)屬關(guān)系、工作模式和控制手段的行政屬性。同時(shí)，行政外包制的“強(qiáng)激勵(lì)—弱監(jiān)督”機(jī)制，驅(qū)動(dòng)政府和企業(yè)按照關(guān)系型合約治理、嵌入性分工協(xié)作、差異化政策激勵(lì)、程式化考核管理等，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目的落地落實(shí)。但在科層與市場雙重理性驅(qū)動(dòng)下，政企之間形成了分利共謀的治理邏輯，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧出現(xiàn)目標(biāo)替代、選擇性應(yīng)付、考核虛化等形式主義問題。行政外包制理論可以很好地解釋當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧中的政企外包關(guān)系，具有獨(dú)特內(nèi)涵和工具性價(jià)值。

具體而言，行政外包制的主要理論與現(xiàn)實(shí)價(jià)值為：其一，作為一種分析框架，行政外包制理論揭示了項(xiàng)目外包中政企互動(dòng)機(jī)制與邏輯，區(qū)分和拓展了周黎安“行政外包”的理論內(nèi)涵。周黎安更傾向于將行政發(fā)包界定為政府向行政組織邊界外的主體發(fā)包，將官僚規(guī)則和晉升激勵(lì)排除在外，而產(chǎn)業(yè)扶貧中的“行政外包制”理論給我們提供了更為寬泛的視野，呈現(xiàn)出政治和市場的雙重屬性，即行政外包制在組織邊界、權(quán)力關(guān)系、激勵(lì)機(jī)制、工作模式和監(jiān)督控制上并沒有嚴(yán)格的界限，而是逐步走向融合，形成一種互嵌性合作的關(guān)系形態(tài)。其二，行政外包制的具體運(yùn)用對研究中國農(nóng)村基層治理邏輯的轉(zhuǎn)型有所裨益，它有利于揭示基層治理實(shí)踐中出現(xiàn)的“分利秩序”“積極的惰性”等現(xiàn)象。當(dāng)然，行政外包制也蘊(yùn)含著非常重要的政策意義，中國農(nóng)村基層產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府與市場的分工協(xié)作，政府應(yīng)加強(qiáng)平臺搭建，不斷完善項(xiàng)目運(yùn)作的制度和政策環(huán)境，同時(shí)鼓勵(lì)地方政府與企業(yè)之間從分利共謀走向公益合作。