大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理機制研究

劉澤 陳升

摘要：大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)到來，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的政府治理發(fā)生何種改變，目前相關研究較少。當前政府治理的考驗集中在2020年實現(xiàn)全面脫貧后精準扶貧領域的返貧阻斷。文章以該領域為切入點，探索大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府治理的內(nèi)在機制。研究發(fā)現(xiàn)：大數(shù)據(jù)背景下，政府治理能力催生出新的核心能力，即數(shù)據(jù)治理能力。數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動下，政府治理主體多元化有利于實現(xiàn)政府治理資源的寬范圍、精準化動員;政府治理方式實現(xiàn)經(jīng)驗式?jīng)Q策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，有利于實現(xiàn)政府資源的高效率和公平配置;政府治理客體的精準識別，有利于政府資源的精準化和最優(yōu)化運用。但是客觀上必須具備數(shù)據(jù)治理能力，主觀上必須按照大數(shù)據(jù)驅(qū)動的要求重構政府治理體系（包括治理主體、治理方式和治理客體），才能真正實現(xiàn)以數(shù)據(jù)治理驅(qū)動政府治理，進而提高政府治理能力的目的。而數(shù)據(jù)治理能力客觀上也加速了政府治理體系的重構，進而加快了政府治理能力的提升，并最終提高政府治理績效。在對標大數(shù)據(jù)應用不同階段分析常規(guī)式返貧阻斷和大數(shù)據(jù)返貧阻斷的不足和差距的基礎上，筆者提出重構政府治理體系和提升數(shù)據(jù)治理能力等針對性建議。

關鍵詞：大數(shù)據(jù);政府治理;治理體系;治理能力;數(shù)據(jù)治理能力;精準扶貧;全面脫貧;返貧阻斷

中圖分類號：D630;F323.8

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0216-14

一、問題的提出

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確全面深化改革總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“治理體系現(xiàn)代化”和“治理能力現(xiàn)代化”的關系是結構與功能的關系，硬件與軟件的關系，只有實現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化，才能實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。大數(shù)據(jù)時代，是利用大數(shù)據(jù)推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化的最佳機遇。國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出，大數(shù)據(jù)是“提升政府治理能力的新途徑，已成為推動政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要和必然選擇”。那么，大數(shù)據(jù)促進政府治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在機制是什么？這一內(nèi)在機制是否和政府治理體系存在關系？學術界對這一問題鮮有回答。

2020年是完成脫貧攻堅任務、全面建成小康社會的收官之年。顯然，2020年是一個時間節(jié)點，而2020年后精準扶貧領域的返貧阻斷既是當前中央最為關心，也是最能體現(xiàn)政府治理能力的重要任務之一。返貧人口的精準識別、返貧原因的準確分析、扶貧手段的精準化選擇等都迫切需要大數(shù)據(jù)技術的運用。貴州作為第一個“國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)”，將大數(shù)據(jù)與大扶貧戰(zhàn)略相結合，實施“精準扶貧云”示范工程，建立西部貧困地區(qū)大數(shù)據(jù)精準扶貧的示范應用，大大提升了政府貧困治理能力，實現(xiàn)了“貴州跨越”，成功打造了“新貴州現(xiàn)象”?；诖吮尘?，本文以精準扶貧領域的返貧阻斷為例，客觀研究大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理的內(nèi)在機制，并提出有理論意義和實踐意義的治理建議。

二、相關文獻綜述

國外學者對于大數(shù)據(jù)在政府治理領域的研究主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是政府與公民關系的變革，政府開放數(shù)據(jù)、網(wǎng)上直接民主和公民積極參與，從根本上轉(zhuǎn)變了政府和公民之間的關系;二是公共服務的改善，通過大數(shù)據(jù)分析，為公民提供個性化服務，從而大大提高政府服務能力;三是政府決策的優(yōu)化，應用大數(shù)據(jù)分析幫助領導者基于事實做出更好的決策，從而驅(qū)動決策、提高性能;四是政府治理預測精準性的提升，如犯罪事件預測、疾病傳播預測、失業(yè)預測精度提升。

國內(nèi)學術界關于大數(shù)據(jù)在政府治理領域的運用研究主要集中于理念、模式和方式方面：一是大數(shù)據(jù)影響政府治理理念，包括促使政府強化大數(shù)據(jù)治理理念及思維，實現(xiàn)決策思路從靜態(tài)治理到動態(tài)治理的轉(zhuǎn)變，以及利于轉(zhuǎn)變政府的行政思維，樹立以人為本的行政意識，實現(xiàn)傳統(tǒng)服務思維向智慧服務思維的轉(zhuǎn)變。二是大數(shù)據(jù)影響政府治理模式，包括權利結構轉(zhuǎn)型，權力結構優(yōu)化，權力運行開放化、透明化和可視化，利用大數(shù)據(jù)精準把握相關事件發(fā)展的規(guī)律和傾向，預估事件的發(fā)生幾率，推動實現(xiàn)國家的“提前治理”，以及實現(xiàn)智慧政務或電子政務模式創(chuàng)新。三是大數(shù)據(jù)影響治理方式。依托大數(shù)據(jù)創(chuàng)新以現(xiàn)代信息技術為基礎的智慧化社區(qū)服務網(wǎng)絡，提高信息共享水平，提高對政府服務執(zhí)行過程的監(jiān)督和控制;利用云計算，實現(xiàn)政府信息資源的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理、共同使用”，搭建“以用戶為中心”的推送式公共服務平臺。

總體來看，大數(shù)據(jù)與政府治理的相關研究大多泛泛而談，雖有少量文獻研究大數(shù)據(jù)對政府治理能力的提升作用，但對于大數(shù)據(jù)重塑政府治理能力這一新興領域的研究還有待深入。大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的變化除了數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)運算等變化外，更重要的是引起治理體系和治理能力的深刻變化。目前關于大數(shù)據(jù)與政府治理體系和治理能力的內(nèi)在機制研究亟待深入。

二、大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府治理的概念模型

（一）相關概念

實現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化本質(zhì)上就是實現(xiàn)政府治理體系與政府治理能力的現(xiàn)代化。所以要討論大數(shù)據(jù)對政府治理的影響，必須先對政府治理體系和政府治理能力作出明晰的界定。

一是政府治理體系。從不同角度出發(fā)，政府治理體系往往表現(xiàn)出不同的內(nèi)涵。根據(jù)俞可平、丁志剛、薛瀾等學者的研究成果，結合本文研究的實際需要，本文從系統(tǒng)論的角度，將政府治理體系界定為由治理主體、治理方式、治理客體等要素構成的完整體系，它回答了政府治理涉及的三個基本問題，即誰治理、如何治理、治理什么，具體包括治理主體、治理方式、治理客體三個方面所構成的治理系統(tǒng)。

二是政府治理能力。薛瀾等從國家治理能力的特點分析，指出國家治理能力在本質(zhì)上是國家擁有的治理資源及對其合理配置和有效使用的能力。這里的能力包括資源動員能力、資源配置能力和資源有效使用能力，而資源既包括財力資源，也包括人力資源、信息資源等等。筆者認為，政府組織作為一種公共組織，本質(zhì)上是一個投入與產(chǎn)出的轉(zhuǎn)換器，借鑒張鋼、徐春賢、薛瀾的研究成果，本文認為政府治理能力可界定為，政府為了達成治理目標，對治理資源進行動員及對其合理配置和有效使用的能力，包括資源動員能力、資源配置能力和資源運用能力。

現(xiàn)實中已經(jīng)有很多數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動政府治理能力的例子。2016年12月，杭州市政府和阿里集團共同發(fā)布了杭州“城市數(shù)據(jù)大腦”交通治堵項目。以城市各類交通關聯(lián)數(shù)據(jù)的整合利用為基礎，以云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等前沿技術為驅(qū)動，通過對城市交通運行多維狀態(tài)的實時感知、分析和預警，以及機器智能對交通管理人工經(jīng)驗的提取、學習和固化，為城市交通治理提供全面、科學、精準的輔助決策依據(jù)。運行一年多后，治堵效果顯著，試點道路平均延誤下降15.3%。2017年，杭州城市擁堵排名已降至全國第48位，緩解城市擁堵趨勢位列全國第一?；ü麍@是貴州省目前規(guī)模最大的城中村改造工程，目前已入住人口約20萬。這個龐大的小區(qū)擁有320幢高樓，多為超過百米的超高層，電梯擁有量十分巨大，有2496部直梯、96臺扶梯。2015年底，貴州省投入使用“電梯應急救援處置服務平臺”，所有的電梯信息匯總，由管理者進行研判改進，對隱患電梯進行“精準監(jiān)管”，通過有效治理，貴州創(chuàng)造了平均11.7分鐘到達救援現(xiàn)場的全國紀錄，促進了電梯維保市場良性運行，極大地提升了政府治理的效能。

2.數(shù)據(jù)治理能力對政府治理機制的驅(qū)動分析

前文分析已經(jīng)指出，政府治理體系是政府治理能力的基礎，政府治理體系通過發(fā)揮政府治理能力進而提升政府治理績效。數(shù)據(jù)治理能力要驅(qū)動政府治理機制，首先要驅(qū)動政府治理體系現(xiàn)代化，進而驅(qū)動政府治理能力現(xiàn)代化，最終提升政府治理績效（圖1）。

事實上，實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，客觀上要求政府必須具備數(shù)據(jù)治理能力，主觀上要求政府重構政府治理體系，客觀能力和主觀意愿必須相互配合。只有具備良好的數(shù)據(jù)治理能力，才能驅(qū)動政府治理體系的重構;只有政府治理體系的重構適應數(shù)據(jù)治理能力的驅(qū)動要求，數(shù)據(jù)治理能力才能產(chǎn)生乘數(shù)效應。具體來看：第一，政府必須加強數(shù)據(jù)采集相關設施設備建設，才能獲取大量數(shù)據(jù);同時，只有具備大數(shù)據(jù)技術，才能對數(shù)據(jù)進行清洗和挖掘，精準化識別政府治理客體。只有對政府治理客體精準識別，才能保證數(shù)據(jù)來源的真實性和針對性，這樣數(shù)據(jù)的采集才有意義。第二，必須具備數(shù)據(jù)采集能力，政府、社會和市場等主體才能采集海量數(shù)據(jù)。政府一方面要打破部門之間的數(shù)據(jù)壁壘，另一方面必須具備數(shù)據(jù)整合能力，才能實現(xiàn)政府、社會和市場多元主體數(shù)據(jù)有效共享。第三，只有政府一方面具備數(shù)據(jù)運用能力，另一方面決心改變過去依靠政治精英和業(yè)務專家的知識、經(jīng)驗、直覺作出經(jīng)驗決策和模糊決策的做法，做到依靠數(shù)據(jù)進行決策，才能真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)化決策。事實上，正如內(nèi)燃機、蒸汽機的發(fā)明實現(xiàn)了汽車時代取代馬車時代一樣，在大數(shù)據(jù)時代趨勢下，信息、身份、行為數(shù)據(jù)化的趨勢不可阻擋，強大的數(shù)據(jù)治理能力客觀上必然會加速政府治理體系的重構。政府如果主動接受這個趨勢，重構政府治理體系（包括治理主體、治理客體和治理方式），那么數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動政府治理體系的現(xiàn)代化速度就會越來越快。

數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動下的政府治理體系重構，進一步驅(qū)動政府治理能力現(xiàn)代化，進而提升政府治理績效。第一，政府治理主體由單一化向多元化轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動治理資源的窄范圍動員向?qū)挿秶鷦訂T轉(zhuǎn)變。政府治理方式由主觀經(jīng)驗決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，有利于驅(qū)動資源由最大化動員向精準化動員轉(zhuǎn)變。第二，政府治理方式由主觀經(jīng)驗決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動治理資源由經(jīng)驗式配置向高效率配置轉(zhuǎn)變。政府治理客體由模糊化識別向精準化識別轉(zhuǎn)變，有助于驅(qū)動治理資源由選擇性配置向公平性配置轉(zhuǎn)變。第三，政府治理方式由主觀經(jīng)驗決策向數(shù)據(jù)化決策轉(zhuǎn)變，以及政府治理客體由模糊化識別向精準化識別轉(zhuǎn)變，依靠數(shù)據(jù)的采集、比對和分析，能夠依據(jù)治理客體個性化特征和自然地理、市場風險等因素精準選擇合適的扶貧方式，有助于驅(qū)動治理資源由模糊化、粗放化運用向精準化、最優(yōu)化運用轉(zhuǎn)變。隨著物聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)技術的覆蓋范圍擴大和水平提升，將逐步實現(xiàn)全方位、全周期采集關于政府治理體系涉及的治理主體、方式、客體數(shù)據(jù)，以及政府治理能力涉及的資源動員、配置、運用數(shù)據(jù)和政府治理績效結果的相關數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行高效整合，實現(xiàn)智能化運用分析，進而不斷驅(qū)動政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不斷提高政府治理績效。

四、數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動下政府治理機制分析：以精準扶貧領域的返貧阻斷為例

精準扶貧領域的返貧阻斷是黨中央最關心的事情之一，也是各級政府工作的重中之重。精準扶貧領域的返貧阻斷要求的“精準性”不但和大數(shù)據(jù)的理念相契合，而且扶貧過程與返貧阻斷過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)符合大數(shù)據(jù)巨量性、多樣性、高速性和價值性“4V”特征，如果大數(shù)據(jù)能夠有效提升政府貧困治理能力實現(xiàn)精準的返貧阻斷，則能夠為政府解決其他治理難題提供有效經(jīng)驗。目前國內(nèi)不同地區(qū)推進精準扶貧領域的返貧阻斷，主要包括常規(guī)式返貧阻斷（即沒有將大數(shù)據(jù)應用到返貧阻斷工作中）和大數(shù)據(jù)返貧阻斷（即已經(jīng)將大數(shù)據(jù)應用到返貧阻斷工作中）兩種方式。本文通過對比常規(guī)式返貧阻斷和大數(shù)據(jù)返貧阻斷二者治理的內(nèi)在機制，并對標大數(shù)據(jù)應用的四個階段，找出當前二者實現(xiàn)完整意義上的數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動政府治理存在的不足和差距，并提出對策建議。

（一）常規(guī)式返貧阻斷內(nèi)在治理機制

其一，返貧治理客體識別不精準、不及時。（1）由于返貧人口的互聯(lián)網(wǎng)使用能力較弱，網(wǎng)絡化行為較少，對返貧人口行為的數(shù)據(jù)化采集產(chǎn)生了較大影響，絕大多數(shù)地區(qū)主要依靠建檔立卡搜集返貧人口數(shù)據(jù)，導致精準識別與幫扶受到影響。（2）教育、民政、公安、檢察機關等有關部門的數(shù)據(jù)系統(tǒng)沒有和扶貧部門的系統(tǒng)數(shù)據(jù)在統(tǒng)一信息平臺上實現(xiàn)共享，導致反復校對費時費力，扶貧識別工作往往滯后于現(xiàn)實阻斷返貧工作需要。（3）由于常規(guī)式的搜集返貧數(shù)據(jù)成本高、周期慢，不利于及時識別返貧人口，因此識別返貧人口及其貧困程度動態(tài)變化的周期性矛盾長期存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府組建的扶貧辦公室工作人員有限，工作任務繁重，精準識別的高成本和人力資源的有限，影響了識別返貧人口的工作進程。

其二，貧困治理主體單一，沒有形成返貧阻斷合力。一方面由于政府沒有打破各部門的數(shù)據(jù)壁壘，難以調(diào)動運用社會和市場的數(shù)據(jù)，另一方面政府沒有強有力的數(shù)據(jù)整合能力，所以導致各個主體的數(shù)據(jù)沒有實現(xiàn)充分共享。而且，目前扶貧主體仍是政府為主，市場、社會、公眾等沒有充分動員起來，且各扶貧主體之間缺乏有效協(xié)作機制，貧困治理在一定程度上難以形成合力。正如扶貧辦國際合作和社會扶貧司副司長劉書文所言，“總體看來，我們的社會扶貧工作主要還是以政府發(fā)動，或者是以政府或部門為主體，真正的社會扶貧還沒有充分動員起來，還存在著動員組織不夠、政策支持不足、體制機制不完善等問題”。

其三，返貧阻斷治理方式以主觀經(jīng)驗決策為主。一方面由于無法整合政府內(nèi)外部數(shù)據(jù)，導致數(shù)據(jù)來源渠道單一化，另一方面政府部門仍然習慣于基于主觀判斷和歷史經(jīng)驗進行決策，導致很大程度上無法精準識別返貧原因和無法精準把握脫貧進度。所以，很多基層領導干部依然認為只要把地方經(jīng)濟搞上去了，依靠“涓滴”效應，貧困村的發(fā)展和貧困戶的返貧阻斷問題也就順利解決了，往往把主要精力和投入放在大項目和財源建設上。

其四，窄范圍、最大化動員相關資源。由于扶貧主體以政府為主，主體單一導致扶貧資源動員主要依靠政府內(nèi)部，資源動員范圍小、動員能力弱。王翠霞與董雪艷基于山東省17地市499戶貧困戶的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，83.41%的扶貧資源來源于鄉(xiāng)財政撥款，只有13.59%來源于社會資金。可見，扶貧資源結構單一，社會扶貧資源比例較低。此外，由于缺乏數(shù)據(jù)的科學分析和扶貧壓力的層層傳導（分解扶貧指標、簽署扶貧軍令狀等），各級政府利用已有的行政資源，通過掛鉤幫扶和派駐第一書記的做法最大化動員幫扶資源（包括政府扶貧資金、社會幫扶資金和國外捐助資金等），以保證完成精準扶貧（包括返貧阻斷）任務。事實上，這極有可能造成資源浪費。

其五，經(jīng)驗式、選擇性配置扶貧資源。扶貧資源從中央、省、地級市、縣到村縱向逐級配置，由于“委托一代理”關系（行政村不屬于一級政府，但仍存在該關系）本身存在信息不對稱隱患，上級政府極有可能存在經(jīng)驗式配置或者憑人情交際關系“選擇性配置”扶貧資源等不公平、低效率現(xiàn)象。有學者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在普遍化的幫扶制度和區(qū)域特定資源存量下，資源雄厚的幫扶單位或資源動員能力強的幫扶責任人通過“擠占”上級扶貧資源，能為與其掛鉤的貧困村或貧困戶供給較大規(guī)模的幫扶資源，甚至出現(xiàn)資源供給“過剩”局面，而資源相對薄弱的幫扶單位或動員能力弱的幫扶責任人，因資源被“擠占”而供給不足，難以在規(guī)定時間內(nèi)實現(xiàn)幫扶貧困人口和貧困村脫貧或阻斷返貧。如在一些貧困地區(qū)，由主要領導掛點的貧困村的基礎設施資金動則幾百萬甚至上千萬，而一些非主要領導掛點的貧困村的扶貧資金投入遠低于正常投入規(guī)模。

其六，模糊化、粗放化運用資源。由于返貧客體識別模糊化，導致無法將扶貧資源精準運用在“真正的返貧人口”;由于缺乏足夠的調(diào)研數(shù)據(jù)進行科學分析，主要基于主觀經(jīng)驗的決策，容易導致拍腦袋上馬“千畝基地”“萬畝示范”的扶貧項目，導致扶貧資源運用粗放化。此外，扶貧主體和返貧對象缺乏有效對接，有產(chǎn)業(yè)和市場的企業(yè)找不到土地和勞動力，有勞動力和土地資源的貧困戶找不到市場和合適的產(chǎn)業(yè)門路，雙方無法進行有效銜接。

其七，返貧阻斷治理績效較低。精準扶貧視角下的返貧阻斷就是要杜絕低質(zhì)、低效問題，實現(xiàn)高質(zhì)、高效阻斷返貧。但是由于沒有具備大數(shù)據(jù)意識和能力，導致治理體系、治理能力存在諸多不足或問題，扶貧資源動員能力、配置方式和運用效率大打折扣，扶貧資源投入和產(chǎn)出不成正比，返貧阻斷治理績效大大降低。

（二）大數(shù)據(jù)返貧阻斷內(nèi)在治理機制

2015年，貴州省委第十一屆六次全會提出，要實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動，啟動建設全國首個國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，率先建成全國第一個省級政府數(shù)據(jù)集聚共享開放的統(tǒng)一云計算平臺——“云上貴州”系統(tǒng)平臺。2016年，作為全國貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的省份，貴州省在政府工作報告中首次提出“大扶貧”戰(zhàn)略。此后，貴州省以“大數(shù)據(jù)”驅(qū)動“大扶貧”，以數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動貧困治理體系現(xiàn)代化，進而驅(qū)動貧困治理能力的現(xiàn)代化，實現(xiàn)全省貧困人口的精準識別、實時動態(tài)監(jiān)測，基于數(shù)據(jù)的監(jiān)測有效提升了扶貧資源動員、配置和運用的精準度，政府扶貧治理績效大幅躍升。當然，在返貧阻斷過程中的治理績效也必然較高。

第一，大數(shù)據(jù)平臺驅(qū)動返貧人口的精準識別。2015年，貴州“扶貧云”系統(tǒng)建成并投入使用。針對部門數(shù)據(jù)不暢通不共享、精準識別難等“痛點”，貴州建立精準扶貧大數(shù)據(jù)支撐平臺，打通公安、衛(wèi)計、教育、人社、住建、民政、水利、國土、工商等17個部門和單位相關數(shù)據(jù)，為精準扶貧提供大數(shù)據(jù)參考。部分數(shù)據(jù)已經(jīng)與國家部委數(shù)據(jù)交換互通，實現(xiàn)了對貧困對象精準識別。依靠數(shù)據(jù)采集、分析，實現(xiàn)數(shù)據(jù)比對和綜合評估，減少人為因素干擾，精準識別返貧人口。全方位、全過程監(jiān)測和管理返貧對象，將滿足貧困條件的返貧人口及時納入貧困信息庫中，對移除貧困戶范疇人口的貧困變化進行二次監(jiān)控，減少返貧率比重，將脫貧退出、返貧預警及返貧阻斷納入動態(tài)精準管理機制之中，切實做到真扶貧、扶真貧。

第二，數(shù)據(jù)采集能力驅(qū)動海量數(shù)據(jù)增長。貴州省通過建立大數(shù)據(jù)采集更新長效機制和體系，“云上貴州”平臺數(shù)據(jù)加快集聚，截至2017年7月，該數(shù)據(jù)庫已累計匯總數(shù)據(jù)691.3萬條，其中，低收入困難群體的扶貧數(shù)據(jù)近52萬條，此外，還包括衛(wèi)計數(shù)據(jù)近625萬條、民政數(shù)據(jù)近5.7萬條、殘聯(lián)數(shù)據(jù)近7.3萬條、住建數(shù)據(jù)近1.3萬條。

第三，數(shù)據(jù)整合能力驅(qū)動形成返貧治理主體多元化。從政府內(nèi)部來看，通過建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)扶貧信息平臺，政府各個部門的數(shù)據(jù)實現(xiàn)共享，政策實現(xiàn)銜接。貴州省“云上貴州”已成為大數(shù)據(jù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)為紐帶，將農(nóng)業(yè)、財政、人社等省級部門和市（州）政府612個應用系統(tǒng)在“云上貴州”平臺匯聚，實現(xiàn)其他部門與扶貧部門數(shù)據(jù)跨部門交換，扶貧工作相互融合。比如，通過大數(shù)據(jù)扶貧信息平臺，教育部門可以獲取返貧人口數(shù)據(jù)，扶貧部門可以獲取孩子在讀數(shù)據(jù)，實現(xiàn)“扶貧+教育”的有效聯(lián)系，提高了工作效率，幫助政策精準落實。從政府外部來看，大數(shù)據(jù)信息平臺能夠精準對接政府、社會、市場企業(yè)等幫扶主體與貧困客體，形成政府、社會、市場多元主體扶貧體系。貴州省充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)眾籌眾扶的特點，精準篩選、智能匹配，將返貧對象的具體需求與政府、公益組織、企業(yè)、社會愛心人士等幫扶資源精準對接，實現(xiàn)全面扶、大眾扶的大扶貧主體新模式。

第四，數(shù)據(jù)運用能力驅(qū)動數(shù)據(jù)化決策。大數(shù)據(jù)能夠精準刻畫返貧人口的致貧原因，包括因病、因殘、因?qū)W、因災、缺土地、缺水、缺技術、缺勞力、缺資金、交通條件落后、自身發(fā)展動力不足等，通過致貧原因分析，協(xié)助制定精準的扶貧措施。此外，能夠動態(tài)準確掌握扶貧項目的效益和發(fā)揮作用情況，以便及時調(diào)整政策，避免項目失誤和資金浪費。貴州省扶貧云運用大數(shù)據(jù)技術，能夠做到科學分析致貧原因，協(xié)助制定精準的扶貧措施，并動態(tài)監(jiān)測項目效益和任務落實情況。

第五，治理主體多元化驅(qū)動扶貧資源更寬范圍動員。社會和市場等多主體均可借助大數(shù)據(jù)信息平臺了解貧困戶現(xiàn)狀和實際需求，選擇幫扶對象，進行針對性幫扶，這無疑擴大了扶貧資源的動員范圍。貴州通過“一云助力、多端協(xié)力、多方合力”的大數(shù)據(jù)精準扶貧模式，愛心人士可以借助大數(shù)據(jù)扶貧云平臺了解貧困戶現(xiàn)狀和實際需求，選擇幫扶對象，這就大大擴大了資源動員的范圍。比如貴陽市“精準扶貧9+1全媒體公益平臺”發(fā)布貧困對象信息，網(wǎng)友可以在平臺上查找需要幫助的人員資料，自主結對幫扶。同時，網(wǎng)友也可以通過自媒體傳播，在朋友圈邀請8位朋友，共同幫助1名貧困戶或困難戶。

第六，數(shù)據(jù)化決策和貧困治理客體精準化驅(qū)動扶貧資源實現(xiàn)更高效率、更公平配置。一方面，基于數(shù)據(jù)化決策方式，根據(jù)不同貧困程度和貧困類型地區(qū)，公平配置扶貧資源：采集整合扶貧數(shù)據(jù)，在運用大數(shù)據(jù)技術分析比對、綜合評估基礎上進行分析決策，因人因地精準施策，精準選擇最佳幫扶方式;針對每個貧困村致貧的不同情況選派不同幫扶責任人;分析貧困戶的能力需求，精準發(fā)展林業(yè)、牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)等項目。另一方面，動態(tài)采集、整合、分析扶貧的整體落實狀況數(shù)據(jù)，動態(tài)化配置扶貧資源，從而保證扶貧政策措施和扶貧資源使用的效率與效益。貴州省針對扶貧開發(fā)的新特征和新問題，積極搭建精準扶貧大數(shù)據(jù)平臺，針對不同貧困程度和類型實現(xiàn)差異化精準幫扶、動態(tài)化科學管理和社會扶貧資源的精準化配置。

第七，數(shù)據(jù)化決策和貧困治理客體精準化驅(qū)動扶貧資源更精準、更優(yōu)化運用。貴州省基于大數(shù)據(jù)扶貧平臺，全方位、全周期采集、整合、綜合分析海量數(shù)據(jù)，在統(tǒng)籌兼顧區(qū)域發(fā)展與到人到戶，短期治標與長期治本，能力開發(fā)與救濟兜底，扶貧對象與一般農(nóng)戶等關系基礎上，對扶貧數(shù)據(jù)進行實時觀測、動態(tài)監(jiān)測和分析研判，既能找準脫貧的主體，把寶貴資源精準投放到真正的返貧戶，做到扶貧資源更精準運用;也能找準脫貧的重點和關鍵，確保扶貧項目科學合理、精準到位，有利于最大限度發(fā)揮扶貧資金的使用效益，做到扶貧資源更優(yōu)化運用。

第八，大數(shù)據(jù)驅(qū)動返貧阻斷治理績效大大提升。大數(shù)據(jù)精準扶貧，通過數(shù)據(jù)驅(qū)動下治理體系的重構和治理能力的提升，實現(xiàn)資源動員、配置和運用的精準化、高效化，實現(xiàn)投入最小、產(chǎn)出最大的最大效益，提高返貧阻斷治理績效。貴州省從2015年提出實施大扶貧、大數(shù)據(jù)兩大戰(zhàn)略行動，舉全省之力打造“精準扶貧云”系統(tǒng)平臺，融數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)運用等功能于一體，成功地實現(xiàn)了精準化管理，2013-2019年共脫貧878萬人，取得了卓越的成績，一舉扭轉(zhuǎn)“貴州現(xiàn)象”的舊貌，打造了“新貴州現(xiàn)象”的新顏，而且大數(shù)據(jù)系統(tǒng)指導下的因災害、因病返貧等管理數(shù)據(jù)庫持續(xù)完善，為提高2020年后的返貧治理績效必將發(fā)揮關鍵性作用。

（三）常規(guī)式和大數(shù)據(jù)返貧阻斷的進一步分析

根據(jù)調(diào)研分析，可以將大數(shù)據(jù)應用分為大數(shù)據(jù)沒有采用、初級應用、中級應用和高級應用階段，對應數(shù)據(jù)治理能力分別是數(shù)據(jù)整理、數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理階段，參見表2。

各個階段特征初步分析如下：（1）大數(shù)據(jù)沒有采用階段，對應數(shù)據(jù)整理階段。治理方式方面，政府只進行原始數(shù)據(jù)的簡單匯總和整理，沒有用數(shù)據(jù)為決策提供依據(jù)的意識。治理主體方面，政府部門內(nèi)部各處室、科室之間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴重。治理客體方面，無法利用數(shù)據(jù)識別、管理治理對象。（2）大數(shù)據(jù)初級應用階段，對應數(shù)據(jù)處理階段。治理方式方面，政府僅對原始數(shù)據(jù)進行簡單的統(tǒng)計分析，無法為決策提供依據(jù)。治理主體方面，政府部門內(nèi)部數(shù)據(jù)交流、溝通增強，但政府部門間、層級間“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴重。治理客體方面，利用數(shù)據(jù)識別、管理治理對象效果較差。（3）大數(shù)據(jù)中級應用階段，對應數(shù)據(jù)管理階段。治理方式方面，運用技術分析手段提升數(shù)據(jù)價值，為政府決策發(fā)揮參考作用。治理主體方面，初步建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準體系，政府層級間、部門間數(shù)據(jù)壁壘逐步瓦解，但政府內(nèi)部數(shù)據(jù)統(tǒng)籌體系仍不成熟，與企業(yè)、社會機構的數(shù)據(jù)交易、流通體系極不完善。治理客體方面，一定程度上利用數(shù)據(jù)識別、管理服務對象，但精準程度有限。（4）大數(shù)據(jù)高級應用階段，對應數(shù)據(jù)治理階段。治理目標方面，通過大數(shù)據(jù)技術挖掘數(shù)據(jù)更深層次價值，含有預警、驅(qū)動的作用，實現(xiàn)“用數(shù)據(jù)決策”。治理主體方面，政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺建成，各層級政府間、各部門間徹底破除數(shù)據(jù)壁壘。政府與企業(yè)、社會機構建立完善的數(shù)據(jù)交易市場平臺。治理客體方面，利用大數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)精準識別、管理服務對象。

常規(guī)式返貧阻斷大體處于數(shù)據(jù)處理階段，主要原因是沒有應用大數(shù)據(jù)的意識，且人員不足或管理方式落后。客觀而論，貴州省大數(shù)據(jù)返貧阻斷總體上處在數(shù)據(jù)管理和數(shù)據(jù)治理兩階段之間，具備一定的數(shù)據(jù)治理能力（數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)運用），驅(qū)動了返貧阻斷治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，但是仍然存在較大提升空間。如：（1）在治理客體方面。雖然貴州省經(jīng)過不同部門數(shù)據(jù)比對，能夠?qū)Ψ地毴丝趯崿F(xiàn)精準識別、管理，但是數(shù)據(jù)搜集、比對成本較高。而且，由于受到數(shù)據(jù)采集硬件的限制，貴州省扶貧領域的數(shù)據(jù)自動化采集比例低，無法適應扶貧數(shù)據(jù)的多樣性、瞬時性、唯一性等要求，無法滿足大數(shù)據(jù)的巨量性、高速性特征。（2）在治理主體方面。貴州省積極建立“大扶貧”數(shù)據(jù)交換機制，使貴州省各行業(yè)部門均通過“云上貴州”平臺接口，實時與“扶貧云”交換涉及到的扶貧數(shù)據(jù)，做到線上實時動態(tài)更新，形成部門互通、上下聯(lián)動的“大扶貧大數(shù)據(jù)”。但是政府與企業(yè)、社會機構等其他扶貧主體之間數(shù)據(jù)交易成本高、難度大，數(shù)據(jù)整合能力有限，其主要原因是沒有建立數(shù)據(jù)交易長效機制和市場平臺。（3）在治理方式方面。貴州省精準扶貧的返貧阻斷大數(shù)據(jù)分析偏重于傳統(tǒng)統(tǒng)計學中的柱狀圖法、直方圖法、折線圖法以及回歸分析法的低端分析，還無法挖掘變量的內(nèi)在復雜關系，無法進行預測分析，其主要原因是大數(shù)據(jù)技術、算法掌握有限。（4）在資源獲取、配置和運用方面?？傮w上，由于貴州省目前主要在數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)內(nèi)部整合、數(shù)據(jù)可視化分析監(jiān)測等方面處于領先地位，但是在整合外部主體數(shù)據(jù)，掌握大數(shù)據(jù)技術算法等方面還存在不足，因此，在資源動員方面，貴州省還無法真正做到根據(jù)返貧人口數(shù)量、返貧原因、自然經(jīng)濟社會等生產(chǎn)生活條件、脫貧計劃、精準脫貧目標等測算需要精準化動員的資源數(shù)量、類型、范圍;在資源配置方面，貴州省目前僅僅是相對常規(guī)返貧阻斷實現(xiàn)了更高效率、更公平的資源配置，但還無法真正根據(jù)不同貧困程度和類型地區(qū)，完全精準化配置資源;在資源運用方面，貴州省相對常規(guī)返貧阻斷能更精準、更優(yōu)化地配置資源，但是因為無法整合政府、社會、市場等主體的數(shù)據(jù)，因此還無法在綜合考慮基礎設施、資源稟賦、金融支持、技術資源、政策配套、利益機制、市場需求等因素基礎上，精準化、最優(yōu)化運用扶貧資源和選取扶貧開發(fā)項目。

五、實現(xiàn)大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理機制改革的相關建議

基于以上分析，要真正實現(xiàn)應用大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理，提高政府治理績效，關鍵是實現(xiàn)主觀上政府治理體系重構和客觀上數(shù)據(jù)治理能力提升。因此，本文重點圍繞政府治理體系重構和數(shù)據(jù)治理能力提升提出建議。

（一）政府治理主體

筆者認為，在政府治理主體方面可以：（1）建立數(shù)據(jù)資源共享開放機制，打破數(shù)據(jù)孤島效應以推動開放共享，對大規(guī)模、深層次的數(shù)據(jù)資源共享開放進行頂層架構，實現(xiàn)跨部門、跨區(qū)域、跨層級、跨系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換與共享;（2）建立數(shù)據(jù)中心整合利用機制，整合各類政府信息平臺和信息系統(tǒng)，依托現(xiàn)有平臺資源，與企業(yè)、銀行、社會組織等數(shù)據(jù)中心合作，集中構建統(tǒng)一的互聯(lián)網(wǎng)政務數(shù)據(jù)服務平臺和信息惠民服務平臺;（3）建立大數(shù)據(jù)應用創(chuàng)新機制，推動政府數(shù)據(jù)開放共享，促進社會事業(yè)數(shù)據(jù)融合和資源整合。

（二）政府治理方式

在政府治理方式方面，可以加強以下三方面工作：（1）改變過去拍腦袋決策方式，普及大數(shù)據(jù)思維，用大數(shù)據(jù)決策，實現(xiàn)“數(shù)據(jù)預警一決策預防”，“公眾參與決策一政府有效引導”和“決策過程實時評估，實施過程實時評估”的科學化、民主化的決策流程模式，實現(xiàn)用數(shù)據(jù)決策、多主體參與影響決策的理想狀態(tài);（2）以“問題在哪里”“數(shù)據(jù)在哪里”“辦法在哪里”的“三個在哪里”為重點內(nèi)容，按照“總體規(guī)劃、多步實施、先易后難”原則推進，促進數(shù)據(jù)流程和業(yè)務流程相融合，在政府內(nèi)部建立完整的數(shù)據(jù)流，實現(xiàn)數(shù)據(jù)流引導問題流、資源流和智慧流的匯聚，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力驅(qū)動下的政府治理能力提高;（3）建立大數(shù)據(jù)決策相關考核體系，倒逼各層級政府、各部門職能轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)相關人才，掌握大數(shù)據(jù)應用技術，推動建立用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新的新型管理機制。

（三）政府治理客體

一方面制定規(guī)范的全國、地區(qū)統(tǒng)一標準，定期搜集更新轄區(qū)服務人口收入等相關數(shù)據(jù)，完善數(shù)據(jù)采集和更新工作;另一方面加強部門數(shù)據(jù)和民政部門、銀行系統(tǒng)、電信系統(tǒng)等其他部門數(shù)據(jù)整合、比對，精準識別服務對象人口，杜絕騙取國家公共資源現(xiàn)象發(fā)生;第三，探索研究服務對象人口行為數(shù)據(jù)化，實時動態(tài)識別、管理服務對象人口。改變過去治理客體對象識別的模糊化、主觀化弊端，利用大數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)治理客體對象識別的精準化、客觀化。

（四）數(shù)據(jù)治理能力

數(shù)據(jù)治理能力是政府治理能力的核心能力，可以：（1）加強技術平臺建設設計，與政府治理所需數(shù)據(jù)、技術管理、應用目標相匹配，從社會信息和大數(shù)據(jù)的技術特征出發(fā)，在硬件、軟件技術方面，根據(jù)社會管理和系統(tǒng)運行需要，結合當前的技術特征，設計數(shù)據(jù)的采集、整合和運用技術板塊，為數(shù)據(jù)治理能力匹配對應的技術能力單元;（2）加強數(shù)據(jù)治理能力建設，在基礎建設方面，結合政府治理的需要和政府治理的對象特征，構建匹配的數(shù)據(jù)采集路徑，完成標準化、共享等基礎建設，在數(shù)據(jù)的整合方面推動各種挖掘工具與決策模型同已有數(shù)據(jù)和治理對象融合，通過數(shù)據(jù)挖掘處理技術，實現(xiàn)有明確指向的數(shù)據(jù)整合，在運用方面打破原有的應用壁壘，構建共享體系，實現(xiàn)動態(tài)能力的體系性建設和模型的優(yōu)化訓練，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理能力的系統(tǒng)建成;（3）加強大數(shù)據(jù)算法等培訓，掌握人工神經(jīng)網(wǎng)絡、支持向量機、決策樹、隨機森林、K-Means以及用于分類的Naive Bayes等算法。

（責任編輯 彭建國）