生態(tài)損害行政矯正的概念厘定及功能界分

謝玲

摘要：環(huán)境法學不少研究者們所指稱的生態(tài)損害“行政救濟”一詞，在行政法學的概念體系中具有不可通約性，應當被表述為生態(tài)損害行政矯正而非生態(tài)損害行政救濟。生態(tài)損害行政矯正在預防、制止和懲罰生態(tài)損害行為中發(fā)揮著基礎性功能，但無論從救濟的功能類型、救濟的強度還是損害矯正的對象范圍來分析，生態(tài)損害行政矯正都有其功能限度?！靶姓鄡?yōu)先”原則并不適合生態(tài)損害的填補性救濟領域，僅僅依靠完善生態(tài)損害行政矯正途徑無法實現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟。唯有矯正運用行政權進行生態(tài)損害救濟的概念表達，并合理定位生態(tài)損害行政矯正的功能，方可理順生態(tài)損害不同救濟路徑之間的關系，實現(xiàn)生態(tài)損害行政矯正與生態(tài)損害司法救濟的有效對接和功能互補。

關鍵詞：生態(tài)損害;行政矯正;行政救濟;生態(tài)損害行政矯正;功能限度

中圖分類號：D922.1

文獻標志碼：A

文章編號：1008-5831（2020）05-0188-10

一、問題的提出

作為不特定多數(shù)人所享有的“共同之善”，生態(tài)利益之維護曾長期依賴代表公共利益的行政主體通過行政權的運行來實現(xiàn)。但隨著環(huán)境利用與生態(tài)保護關系中利益沖突與糾葛的復雜化及沖突程度的加劇，僅僅依靠傳統(tǒng)的行政手段已經(jīng)無法實現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟。環(huán)境行政權運行的不足不僅促使單一的命令服從型環(huán)境行政管理向參與型、民主型環(huán)境行政治理轉變，而且導致司法權在生態(tài)利益問題上的角色發(fā)生了急劇轉換。通過擴展與強化司法權來應對生態(tài)利益維護中的行政失靈，已經(jīng)成為環(huán)境公共治理中一個不爭的法律事實。環(huán)境法學界普遍認同運用司法權對生態(tài)損害進行救濟和運用行政權對生態(tài)損害進行救濟是生態(tài)損害救濟的兩條基本路徑。

然而，專門以生態(tài)損害救濟為己任的環(huán)境公益訴訟制度之確立并未對生態(tài)損害的法律救濟帶來學界所熱切期待的效果。不僅環(huán)境公益訴訟案件的數(shù)量屈指可數(shù)，而且行政權與司法權在生態(tài)損害法律救濟中的權限劃分和功能定位亦出現(xiàn)了沖突與混亂。在此背景下，主張以“責令生態(tài)損害賠償”、創(chuàng)新“行政職權民事化”等方式來擴張與完善行政執(zhí)法權，以充分發(fā)揮環(huán)境行政權的主導作用來實現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟的觀點甚為流行。實踐中生態(tài)損害國家索賠中的行政磋商機制也大有架空頗費周折才構建起來的環(huán)境公益訴訟制度之勢。

到底應當如何定位運用行政權實現(xiàn)生態(tài)損害救濟的功能以及如何劃分行政權與司法權在生態(tài)損害法律救濟中各自的權限？這一問題又重新擺在了環(huán)境法學研究者的面前并成為研究的熱點。然而，為環(huán)境法學者們所忽視的—個前提性問題是：不少環(huán)境法學者明確或隱含表達的“生態(tài)損害行政救濟與司法救濟相協(xié)調”之“行政救濟”是否能與行政法中作為行政法基本概念之一的“行政救濟”一詞在內涵上相吻合？如果不能，生態(tài)損害“行政救濟”的現(xiàn)有研究如何被現(xiàn)行行政法學研究所接納而融入行政法的理論框架之中？而不僅僅只是成為又一個環(huán)境法學界不顧法學基本理論而無法與其他相關部門法學進行交流對接的自說自話之概念？概念使用上的混亂會導致一些無謂的紛爭并直接影響生態(tài)損害救濟中行政權的功能定位。在明確概念表述的前提下，需要進一步追問的是：生態(tài)利益的公共利益屬性決定了生態(tài)損害的法律救濟應遵循“行政權優(yōu)先”之原則，但“行政權優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟的所有領域均有優(yōu)先適用的正當性？是否依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害環(huán)境行政法律制度就可以完全實現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟？筆者認為，只有矯正通過行政權運行救濟生態(tài)損害的概念表達并合理界定生態(tài)損害行政矯正的制度功能及其限度，才能使環(huán)境法學界對該問題的研究與行政法學基本原理進行有效對接，也才能理順各種不同救濟途徑之間的關系，以實現(xiàn)生態(tài)損害多元化救濟制度之間的有效對接與功能互補。

二、概念厘定：生態(tài)損害行政矯正而非生態(tài)損害行政救濟

（一）環(huán)境法學研究中的生態(tài)損害“行政救濟”

就筆者收集的資料來看，不少環(huán)境法學研究者表述中的生態(tài)損害“行政救濟”，是“表現(xiàn)為環(huán)境監(jiān)管部門運用行政權力，要求生態(tài)損害責任人停止損害生態(tài)的行為、采取避免生態(tài)損害擴大的措施，以及及時修復受到損害的生態(tài)環(huán)境”。即將環(huán)境行政監(jiān)管部門運用行政權對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰或者說是對責任主體的行政責任之追究稱之為生態(tài)損害“行政救濟”。從此種意義上來使用生態(tài)損害（或環(huán)境損害）“行政救濟”一詞的情形在不少環(huán)境法學者的學術論文中存在。如張寶在《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權與監(jiān)管權的適用關系辨析》一文中，將《水污染防治法》中規(guī)制企業(yè)事業(yè)單位違法造成水污染事故的行政處罰、行政命令、行政強制等法律責任，等同于生態(tài)環(huán)境損害的“行政救濟模式”。馬騰在《我國生態(tài)環(huán)境侵權責任制度之構建》一文中，將我國生態(tài)損害的公法救濟體系分為行政救濟和刑事救濟兩部分，并直接將生態(tài)損害行政救濟等同于行政處罰。吳鵬在《最高法院司法解釋對生態(tài)修復制度的誤解與矯正》一文中提出，“在環(huán)境公益保障制度的設計中，行政救濟應當作為首選途徑”，他所指的行政救濟是“環(huán)境行政執(zhí)法”。王嵐在《論生態(tài)環(huán)境損害救濟機制》一文中，將環(huán)境行政處罰、責令改正型環(huán)境行政責任、環(huán)境行政強制均納入“生態(tài)環(huán)境損害之行政救濟模式”。筆者在論述環(huán)境公益訴訟的性質與類型界分時也曾從此種意義上使用過“環(huán)境公益的行政救濟”一詞。然而，隨著對生態(tài)損害法律救濟問題研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)，被環(huán)境法學界普遍認可的生態(tài)損害行政救濟中的“行政救濟”一詞存在誤用嫌疑，因為在行政法學界，“行政救濟”有其特定的內涵，而并非行政監(jiān)管部門運用行政權對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰。

（二）行政法學中的“行政救濟”

法學體系中的救濟在本質上是一種權利，即當實體的權利或法律利益受到侵害時從法律上獲得自行解決或請求司法機關及其他機關給予解決的權利。民事救濟與行政救濟是依法律救濟方法的不同而進行的兩種基本區(qū)分?！靶姓葷梢酝ㄟ^向更高級的行政官員或大臣申訴取得，也可以通過向特殊的行政機關或法庭、仲裁庭提出申訴而取得”。

我國法學界對行政救濟一詞的適用，最初源于對行政訴訟這一救濟方式的關注。在早期的研究中，有不少研究者將行政救濟直接等同于行政訴訟。隨著研究的不斷深入以及對我國行政救濟實踐經(jīng)驗的總結提升，有關行政救濟概念與特征的認識逐漸豐富起來。目前行政法學界對行政救濟的基本特質已經(jīng)達成共識：“凡對于違法或不當?shù)男姓袨榧右约m正，或對于因行政行為而遭受財產(chǎn)損失的人給予彌補的制度，都屬于行政救濟?！钡芯空邔唧w如何細致地來界定行政救濟的概念與確切范圍卻有著不同的觀點。一種觀點認為，行政救濟“是指行政管理相對人在其合法權益受到行政機關的違法失職行為侵犯后依法提出申訴，由有監(jiān)督權的行政機關按法定程序對其予以救濟的一種法律制度”。這一定義將行政救濟的實施主體限于行政機關，而將司法機關實施的行政訴訟界定為司法救濟。此處的“行政救濟”是作為與“司法救濟”相對應概念而提出的。另一種觀點認為，行政救濟“是指公民的權利和利益，受到行政機關侵害時或可能受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑;也是通過解決行政爭議，糾正、制止或矯正行政侵權行為，使受損害的公民權利得到恢復，利益得到補救的法律制度”。此為廣義上的行政救濟概念。還有學者主張“行政救濟是指有關國家機關依法審查行政行為是否合法、合理，并對違法或不當行政行為予以消滅或變更的一種法律補救機制”。這一觀點將行政救濟泛化為監(jiān)督行政，其能涵括的范圍就更為寬泛了。亦有學者提出“行政救濟是公民、法人或者其他組織認為行政機關的行政行為造成自己合法權益的損害，請求有關國家機關給予補救的法律制度的總稱”，主要包括了行政復議、行政訴訟、行政仲裁和信訪等制度。

行政救濟是—個學理概念而非法定用語，不同國家源于其政治制度及法律傳統(tǒng)之差異，對這一概念的理解與界定存在差別。即使在我國，如前所述，學者們對行政救濟一詞的準確界定和具體范圍之理解亦有不同。但這些不同并不意味著行政救濟是可以被任意定義和適用的概念。任何一個學理概念在其產(chǎn)生之初可能存在較多爭議，卻會隨著適用時間的推移而逐漸沉淀出一些被學界普遍認可的合理特質。行政救濟一詞亦是如此。盡管有關行政救濟的范圍和具體形式有著多種觀點，但法學界對行政救濟的如下基本特征已經(jīng)達成共識：（1）行政救濟產(chǎn)生的原因是行政管理相對人的合法權益因行政主體的行政行為而受到或可能受到了損害，從而產(chǎn)生了一個行政爭訴。（2）行政救濟是對行政管理相對人的救濟，即行政救濟權的享有主體是行政法律關系中的行政管理相對人而非行政主體。（3）行政救濟矯正的對象是行政行為，即對行政管理相對人的合法權益造成或可能造成損害的行政行為。

（三）環(huán)境法學研究中的生態(tài)損害“行政救濟”一詞之誤用

很顯然，環(huán)境法學界不少學者所指稱的生態(tài)損害“行政救濟”的確不符合行政法學界已達成共識的有關行政救濟的一般定義與基本特征。在行政法學界，行政救濟是指對行政管理相對人因行政行為受到損害之救濟，而環(huán)境法學者們所表述的生態(tài)損害“行政救濟”則是指在生態(tài)損害后果已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)時，環(huán)境行政部門運用行政權對生態(tài)損害行為的預防、矯正與懲罰。雖然二者都使用了行政救濟一詞，但具體所指已相去甚遠。其一，從產(chǎn)生原因看，行政法學中的行政救濟的產(chǎn)生源于行政管理相對人的合法權益因行政主體的行政行為而受到或可能受到損害;而環(huán)境法學者所表述的生態(tài)損害“行政救濟”之“行政救濟”產(chǎn)生的原因，卻是存在于環(huán)境行政管理相對人違法的生態(tài)損害行為。其二，從救濟的對象看，行政救濟是對行政管理相對人的救濟，即行政救濟權的享有主體是行政法律關系中的行政管理相對人：而環(huán)境法學者表述中的生態(tài)損害“行政救濟”的享有主體為擁有行政權的行政主體。其三，從矯正的對象看，行政救濟矯正的對象是行政行為，即對行政管理相對人的合法權益造成或可能造成損害的行政行為;而環(huán)境法學者論及的生態(tài)損害“行政救濟”所要矯正的對象是環(huán)境行政管理相對人違法的生態(tài)損害行為。前者是公權力主體的行為，后者為私主體的行為。

行政救濟一詞是行政法學界的一個基本概念，同時也越來越多地被環(huán)境法學界的學者們所使用，但同一個詞出現(xiàn)在兩個不同部門法學中的內涵與具體指向卻出現(xiàn)了質的差別。那么，必須明確的一個問題是，到底何種用法更符合“救濟”一詞之本源？何種界定更符合基本法理，更具有合理性呢？筆者認為，環(huán)境法學界學者們表述中的生態(tài)損害“行政救濟”或“環(huán)境行政救濟”是對行政救濟一詞的誤用。理由如下：（1）從語義上分析，“救濟是由法律所提供的矯正損害之手段”。行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為的處理的確保護了生態(tài)利益，也屬于對生態(tài)損害行為之矯正。因此，運用行政手段保護生態(tài)利益可以納入廣義的生態(tài)損害救濟范圍，但并不能直接將其等同于生態(tài)損害的行政救濟。救濟在本質上是一種糾正或者減輕性質的權利，是侵犯了第一性權利而產(chǎn)生的第二性權利。雖然無論是私主體所導致的生態(tài)損害，還是行政主體對行政管理相對人所造成的損害，均產(chǎn)生了一個可以作為救濟產(chǎn)生前提的損害或有損害之虞的事實。但是，行政主體對行政管理相對人因違法造成生態(tài)損害行為的處理（如行政處罰），當屬行政執(zhí)法行為。此時行政主體擁有的是行政權力而非權利，因此不宜將這一不具有權利本質的行為稱之為“行政救濟”。（2）行政救濟是行政法學的一個基本學理概念，行政法學界對這一概念的使用和研究早于環(huán)境法，環(huán)境法學界最近幾年才開始較頻繁地使用“行政救濟”一詞。作為—個快速發(fā)展的新型部門法學，環(huán)境法學的研究在理念上可以有大膽創(chuàng)新以體現(xiàn)環(huán)境法的“革命性”，但在法學術語的使用上又應當嚴肅認真地考證，在一些約定俗成的基本概念與核心范疇的使用上尤甚。唯有如此方能避免一些人為的歧義與無謂的紛爭，使環(huán)境法學與其他部門法學的研究能有效地溝通與對接。

（四）生態(tài)損害行政矯正概念之厘定

雖然行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為之處理不能稱為生態(tài)損害行政救濟，但如前所述，這一處理行為的確發(fā)揮了預防、制止生態(tài)損害的發(fā)生及損害的擴大，保護生態(tài)利益之功能，當屬法律所提供的矯正損害之手段。那么，應當如何表述這一通過行政權運行實現(xiàn)對生態(tài)損害進行救濟的方式呢？

首先，行政主體運用行政權對生態(tài)損害行為的制止、糾正與懲罰，即運行行政權對生態(tài)損害實施救濟的行政行為只是行政主體實施環(huán)境行政監(jiān)管的部分行政行為，而不能包括所有的環(huán)境行政監(jiān)管行為。通過行政權的運行對生態(tài)損害實施救濟的行政行為所針對的對象是已經(jīng)或可能造成生態(tài)損害的相對人之行為，而非針對全部環(huán)境行政管理相對人的所有環(huán)境行政監(jiān)管行為。這一生態(tài)損害救濟方式的發(fā)生需要具備兩個基本條件：一是存在一般主體的生態(tài)損害行為并發(fā)生了生態(tài)損害后果（依風險預防原則，存在生態(tài)損害之虞的重大風險事實亦在矯正之列）;二是行政行為對生態(tài)損害行為的糾正與懲罰客觀上產(chǎn)生了救濟生態(tài)損害的效果。環(huán)評報告的審批、排污許可證的發(fā)放等環(huán)境監(jiān)管行為就不在之列。所以，如果用寬泛的環(huán)境行政監(jiān)管或者環(huán)境行政執(zhí)法顯然無法準確地表達這一生態(tài)損害的救濟方式。

其次，也許是意識到使用生態(tài)損害“行政救濟”一詞來表述與生態(tài)損害司法救濟相對稱的救濟路徑不妥，有研究者使用了“環(huán)境行政規(guī)制”一詞來表述運用行政手段對生態(tài)損害之救濟。行政規(guī)制作為近年來在行政法學界興起的一個新概念，雖然其內涵和外延還存在一些模糊之處，但依行政法學界主流的觀點，行政規(guī)制在內容上包括了制定行政法規(guī)規(guī)章等規(guī)范、制定相關具體政策和具體的市場干預等行為。顯然，環(huán)境行政規(guī)制的概念與生態(tài)損害后果發(fā)生或有發(fā)生之虞時運用行政手段對生態(tài)損害進行救濟的內容相去甚遠。

基于上述分析可知，在當前的行政法學研究領域，的確無法找到一個能與環(huán)境法中所欲表達的、通過行政主體對行政管理相對人的生態(tài)損害行為之處理來實施生態(tài)損害救濟這一內涵相契合的現(xiàn)成概念。筆者認為，可以借用作為刑罰執(zhí)行方式的“社區(qū)矯正”中的“矯正”一詞，將這一生態(tài)損害的救濟方式稱之為生態(tài)損害行政矯正。理由如下：（1）“矯正”一詞在語義上為糾正之意，而運用行政權對造成或可能造成之生態(tài)損害的救濟，首先就表現(xiàn)為對行政管理相對人之生態(tài)損害行為的制止和糾正。（2）社區(qū)矯正是指“將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動”。其功能既包括了對犯罪行為的懲罰和預防，也包括了對犯罪行為人犯罪心理和不良行為的制止和糾正。社區(qū)矯正的功能范圍與運用行政權對生態(tài)損害行為的懲罰、制止、糾正、預防功能不謀而合。因此，可以借用“社區(qū)矯正”中的“矯正”一詞，將運用行政權對生態(tài)損害的救濟方式稱之為生態(tài)損害行政矯正。

那么，應該如何界定生態(tài)損害行政矯正的內涵與外延呢？所謂生態(tài)損害行政矯正，是指因相對人違反行政法義務而要求其補充履行應有義務或對相對人的人身、財產(chǎn)、精神施加負擔進行懲罰以及強制的行政決定行為。由于這一生態(tài)損害的救濟是由行政主體來實施的，所以將其稱之為生態(tài)損害行政矯正，從而與生態(tài)損害的司法救濟相對稱。

行政決定行為可以依功能的不同而劃分為基礎性行政行為和保障性行政行為。基礎性行政行為旨在直接落實法律規(guī)定的應有權利義務。行政命令是最具代表性的基礎性行政行為，依行政命令發(fā)生的時間為劃分標準，可以將行政命令區(qū)分為引導性行政命令和補救性行政命令。前者發(fā)生在相對人的違法行為發(fā)生前，旨在事前引導;后者在相對人違反或怠于履行法定義務之后發(fā)出，旨在要求相對人補充或重新履行先前義務，屬事后補救性行政行為。而保障性行政行為是對違反法定義務的相對人所給予的責難與懲罰，包括行政處罰和行政強制。生態(tài)損害行政矯正以相對人違反行政法義務為前提，包括了行政決定中的補救性行政命令和保障性行政行為。因此，從外延上看，生態(tài)損害行政矯正的方式分為兩類：一類是責令停止（包括責令停止生產(chǎn)或者使用、責令停止建設、責令停止試生產(chǎn)、責令停止違法）以及責令限期建設配套設施、責令重新安裝使用、責令限期拆除、責令限期治理等補救性行政命令。另一類是警告;罰款;責令停產(chǎn)整頓;責令停產(chǎn)、停業(yè)、關閉;暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質的證件;沒收違法所得、沒收非法財物;行政拘留等行政處罰和行政強制。

唯有科學界定通過行政手段救濟生態(tài)損害這一路徑的概念表述，方可對生態(tài)損害這一救濟路徑的研究與行政法學的相關理論進行有效對接，也才能厘定這一救濟方式的合理范圍，并對生態(tài)損害行政矯正的功能進行除當定位。

生態(tài)利益的公共產(chǎn)品屬性決定了生態(tài)損害的法律救濟應遵循“行政權優(yōu)先”原則。然而，當生態(tài)損害的后果已經(jīng)發(fā)生或有發(fā)生之虞時，“行政權優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟的所有領域均有優(yōu)先適用的正當性？尤其是在生態(tài)損害的填補性救濟中，是否也應當貫徹“行政權優(yōu)先”原則？是否可以僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害環(huán)境行政法律制度就可以完全實現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟？通過行政權的運行實現(xiàn)生態(tài)損害救濟的功能到底有沒有限度？

三、功能界分：生態(tài)損害行政矯正的功能及其限度

（一）生態(tài)損害行政矯正的功能

生態(tài)產(chǎn)品供給的私人選擇失靈為行政權介入環(huán)境管理提供了正當性。在傳統(tǒng)的公益與私益二元保護的路徑安排下，政府為生態(tài)利益保護之當然代表。當生態(tài)損害已經(jīng)發(fā)生或有損害之虞時，首先應當是負有職責的行政部門通過行政處罰、行政命令等行政矯正措施，糾正與懲罰生態(tài)損害行為，預防生態(tài)損害發(fā)生或制止已經(jīng)發(fā)生的損害及損害之擴大。此為生態(tài)損害法律救濟路徑中的“行政權優(yōu)先”原則。生態(tài)損害行政矯正對生態(tài)損害進行救濟的優(yōu)勢，一方面體現(xiàn)在生態(tài)損害行政矯正反應迅速、高效便捷，能夠對已經(jīng)或可能的生態(tài)損害提供及時高效的救濟;另一方面，生態(tài)損害具有十分明顯的科學技術性。實踐中對于損害的發(fā)生以及損害程度的判斷，均需要動用大量的資源以提供科學技術的支持。相對于司法部門，環(huán)境行政監(jiān)管部門擁有明顯的技術優(yōu)勢，對生態(tài)損害的事實判斷及生態(tài)修復復雜性的把握更具有專業(yè)性。與此同時，貫徹“行政權優(yōu)先”原則亦符合司法是維護社會公平正義的最后一道防線之共識。

具體而言，生態(tài)損害行政矯正對生態(tài)損害之救濟功能，主要體現(xiàn)為對生態(tài)損害后果的預防以及對生態(tài)損害行為的阻卻與懲罰。

首先，生態(tài)損害行政矯正可以預防生態(tài)損害后果的發(fā)生以及防止已經(jīng)發(fā)生之損害的擴大。由于環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的整體性，生態(tài)損害一旦發(fā)生，可能因擴散而導致?lián)p害后果難以控制，且事后的修復成本巨大甚至無法修復，因此風險預防和損害預防原則成為環(huán)境法的一項基本原則。行政監(jiān)管部門擁有應對風險與預防損害的設備、資金與技術，同時，生態(tài)損害行政矯正較之于其他手段具有反應快速的優(yōu)勢，這些都決定了生態(tài)損害的預防性救濟主要應當用生態(tài)損害的行政矯正方式來實現(xiàn)。

其次，生態(tài)損害行政矯正可以及時糾正、制止相對人正在發(fā)生的生態(tài)損害行為，阻卻其行為繼續(xù)存在。這一功能主要由補救性行政命令來承擔。與發(fā)生于相對人履行法定義務前直接要求相對人履行特定義務的引導性行政命令不同，事后補救性行政命令以相對人違反或怠于履行法定義務為條件，行政主體要求相對人補充或重新履行該法定義務，以阻卻生態(tài)損害行為、保護生態(tài)利益。如責令限期建設配套設施、責令重新安裝使用、責令限期拆除等行政命令的目的正是為了糾正正在發(fā)生的生態(tài)損害行為。

再次，生態(tài)損害行政矯正的另一項極其重要的功能是懲罰生態(tài)損害的責任主體。這一功能主要通過行政處罰等保障性行政行為來實現(xiàn)。行政處罰是環(huán)境行政監(jiān)管中使用頻率最高的一種行政處理，以相對人存在違反法定義務為前提。行政處罰意味著對行為人的一種責難或制裁，行政處罰作用的對象并非先前的法定義務，而是課以相對人額外的新義務。環(huán)境行政監(jiān)管主體正是通過行政處罰等保障性行政行為懲戒造成生態(tài)損害的責任人，并對潛在的違法者進行威懾。

總之，肩負著生態(tài)利益維護之使命的環(huán)境行政監(jiān)管主體，通過積極主動的行政執(zhí)法，既可以預防可能產(chǎn)生之損害，也可以制止與懲罰已經(jīng)發(fā)生之損害行為。生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟中的優(yōu)勢及其基本使命，決定了在預防損害后果、阻卻與懲罰生態(tài)損害行為的救濟領域，應當優(yōu)先適用以行政權為主導的行政矯正途徑。但問題在于，“行政權優(yōu)先”原則是否在生態(tài)損害救濟的所有領域均有優(yōu)先適用的正當性？是否僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正方式就可以完全實現(xiàn)生態(tài)損害之充分救濟？

（二）生態(tài)損害行政矯正的功能限度

（1）生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟能力上存在局限。從實證的角度考察，由于生態(tài)損害行為在大多數(shù)情況下是合理性行為的副產(chǎn)品，其行為的產(chǎn)生源多面廣，再強大的行政執(zhí)法權也會存在執(zhí)法資源不足的問題?！皬墓芾韺W的角度來看，即使行政主體始終代表生態(tài)利益并勤勉履行職權，其行政決策也有可能存在失誤”。從人性假設理論出發(fā)，行政監(jiān)管者并非純粹追求公共利益的“生態(tài)人”，他們也是追求私人利益、部門利益最大化的“經(jīng)濟人”，當行政主體的自身利益與公眾的生態(tài)利益之間缺乏關聯(lián)時就可能缺乏嚴格執(zhí)法動力。所以，無論生態(tài)損害行政矯正措施如何完善，也無法僅僅依靠生態(tài)損害行政矯正實現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟。

（2）生態(tài)損害行政矯正在規(guī)制對象上亦存在局限。生態(tài)損害行政矯正的規(guī)制對象為行政管理相對人，即主要限于規(guī)制私主體的生態(tài)損害行為，而對公權力主體的生態(tài)損害行為則無能為力。然而，一個不容忽視的事實是，在多數(shù)情況下，私主體的生態(tài)損害行為背后，往往夾雜著行政主體怠于履行職權的影子。我國環(huán)境行政主體受監(jiān)管體制、權力配置等諸多因素的影響，主觀上執(zhí)法意愿不足，客觀上也難以有效行使行政權力以實施生態(tài)損害救濟，“不出事邏輯”、運動式環(huán)境執(zhí)法、“以權代法”現(xiàn)象在環(huán)境行政權的運行中并不少見。另一方面，政府決策失誤等不當行政行為本身亦成為環(huán)境污染與破壞的另—個原因，這些不當行政行為有時造成的損害后果甚至比私主體的生態(tài)損害行為更為嚴重。然而，公權力主體的生態(tài)損害行為并不在生態(tài)損害行政矯正的規(guī)制范圍之內，因此，僅僅依靠生態(tài)損害行政矯正無法實現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟。

（3）通過完善或創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正無法實現(xiàn)對生態(tài)損害的填補救濟。認識到現(xiàn)行行政矯正對生態(tài)損害填補救濟的無能為力，不少研究者提出，可以通過完善或創(chuàng)新環(huán)境行政責任形式來實現(xiàn)對生態(tài)損害的填補救濟。代表性的觀點包括：（1）有學者提出政府作為“公共利益的當然代表，理應作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責任救濟的第一性主體”，主張設立“責令賠償生態(tài)環(huán)境損害”這一行政責任形式彌補現(xiàn)有行政手段對生態(tài)損害填補救濟的不足，并將責令賠償認定為與責令改正行政行為類似的一種不同于行政處罰的補救性行政命令措施。這一觀點并不能成立。因為第一，從政府是公共利益的當然代表出發(fā)，只能推導出政府是通過運用行政權來維護公共利益的責任主體，并不必然推導出政府就“理應作為生態(tài)環(huán)境損害賠償責任追究的第一性主體”。第二，設立責令賠償這一主張的實質是欲借用行政手段實現(xiàn)生態(tài)損害民事救濟之目的，但“生態(tài)環(huán)境損害的民事法律救濟問題，本質上屬于生態(tài)公共利益的私法救濟問題”。責令賠償這一責任形式無法被歸為行政決定的現(xiàn)有類型中而得到妥善安放。首先，責令生態(tài)損害賠償?shù)墓δ苁翘钛a而非懲罰，所以不能將其歸入行政處罰的范圍;其次，生態(tài)損害侵害的是社會公共利益，依據(jù)的是行政法律規(guī)范而非民事法律規(guī)范，所以責令生態(tài)損害賠償不同于普通的行政主體責令承擔民事責任形式，后者屬于具有居間性的行政裁決;再次，責令停止生產(chǎn)、責令重新安裝使用等責令改正所針對的對象是損害行為本身，其功能是糾正制止違法行為，而責令賠償針對的對象是損害后果而非損害行為本身，其功能是填補，二者在制度功能上有很大的差異，責令賠償不能歸入責令改正等補救性行政命令的范圍。更為重要的是，由于生態(tài)損害賠償一般數(shù)額巨大，責令賠償對相對人的權利有重大影響，若與行政命令等同視之，則既不屬于行政處罰也不屬于行政裁決的責令賠償，既不能適用聽證等重大行政處罰等程序，又不能適用行政裁決的準司法程序。行政命令屬單方行政行為，賠多少、怎么賠均可由行政主體單方面決定。那么，試問相對人的權利如何得以保障？更何況，當行政處罰權與民事填補的責令賠償權集于一身時，又如何保證行政主體不會“以罰代賠”“以賠代罰”，或者以一種行政責任的承擔減輕另一種責任的承擔呢？畢竟，使用頻率最多的行政罰款與責令賠償這一責任形式均屬于相對人承擔的財產(chǎn)上的不利益。第三，這一主張過分夸大了生態(tài)損害行政矯正的功能，可能會進一步混淆原本已經(jīng)出現(xiàn)混亂的生態(tài)損害行政責任與民事責任之功能界分。生態(tài)損害民事責任的承擔與傳統(tǒng)民事責任的承擔有諸多的不同，對生態(tài)損害民事責任特性的認識不清導致已有環(huán)境民事公益訴訟判決中出現(xiàn)了民事責任與行政責任的混同，并引發(fā)了學界對環(huán)境行政權與司法權錯位之質疑。而設立責令賠償這一主張可能會使這一問題愈演愈烈。第四，責令賠償并非一個新的環(huán)境行政責任形式，在早期的環(huán)境保護單行法中已有規(guī)定，但一些單行法在后來的修訂中對此作出了修改，應該也是隨著認識的深入發(fā)現(xiàn)這一責任形式的不妥。（2）陳太清提出應在改良行政罰款的基礎上將行政罰款界定為對公益損害的填補，以行政罰款來主導生態(tài)損害救濟，不僅讓行政懲罰發(fā)揮其懲罰與預防功能，而且應讓其實現(xiàn)其填補功能。這一觀點同樣不能成立。第一，行政罰款與損害賠償作為兩種不同性質的法律責任，法律對其功能和適用方式都有不同的設定。罰款作為一項懲罰性法律責任著眼于行為的可責罰性，主要目的是為了懲戒，罰款的數(shù)量與違法情節(jié)、主觀惡性、損害后果相對應;賠償作為一項填補性法律責任著眼于行為所造成的損害后果，主要目的是彌補損失，賠償?shù)臄?shù)量一般以損害后果為依據(jù)，即損失多少賠多少。所以，雖然這兩種責任形式均會帶來責任人的財產(chǎn)減少，但這兩種責任形式不同的功能與適用方式?jīng)Q定了二者只能并存而不能用行政罰款替代損害賠償。第二，按現(xiàn)行行政法“收支兩條線”的有關規(guī)定，行政罰款應當上繳國庫，而非直接用于生態(tài)修復，所以行政罰款無法實現(xiàn)損害填補之功能。

綜上，雖然上述觀點均試圖通過擴大行政矯正的功能以彌補當前生態(tài)損害填補性救濟的不足，然而，不同的制度有其不同的功能定位，對行政矯正制度的過度推崇并突破其功能限度，不僅不能實現(xiàn)其強加的功能，反而可能導致不同制度之間功能的錯位，并影響該制度原有功能之正常發(fā)揮。

四、結語

為不少環(huán)境法研究者們所指稱的生態(tài)損害行政救濟應當被表述為生態(tài)損害行政矯正。環(huán)境監(jiān)管行政主體在生態(tài)損害救濟中的優(yōu)勢及其基本使命，決定了在生態(tài)損害法律救濟中應當貫徹“行政權優(yōu)先”原則;同時，我國環(huán)境行政權在整個行政權力體系中的弱勢地位以及現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)管的不足也意味著強化環(huán)境行政權、完善生態(tài)損害行政矯正制度有其現(xiàn)實意義。但強化環(huán)境行政權并不意味著忽視其他主體發(fā)起生態(tài)損害救濟的訴求與積極性，并非重新回到依靠政府單打獨斗的老路上去?！靶姓鄡?yōu)先”原則也不是意味著在生態(tài)損害救濟的所有領域都適合由行政主體來發(fā)揮主導作用。生態(tài)損害行政矯正在生態(tài)損害救濟的方式、救濟的能力及救濟的對象上均存在局限，即生態(tài)損害行政矯正有其功能限度，僅僅依靠完善和創(chuàng)新生態(tài)損害行政矯正制度無法實現(xiàn)對生態(tài)損害的充分救濟。

生態(tài)損害行政矯正制度的功能無法到達之處恰恰是生態(tài)損害司法救濟應當作為之處。相對于生態(tài)損害行政矯正，生態(tài)損害司法救濟的確存在費時長、運行成本高等問題，但生態(tài)損害司法救濟能將公權力主體的生態(tài)損害行為納入規(guī)制范圍并在生態(tài)損害救濟中發(fā)揮“監(jiān)督監(jiān)管者”之獨特功能;同時，將生態(tài)損害的填補救濟交由司法救濟來實現(xiàn)，可以讓生態(tài)損害責任民事的歸民事、行政的歸行政，從而緩解行政權與司法權在生態(tài)損害法律救濟中權限劃分和功能界分上的張力和沖突。

（責任編輯 胡志平）