黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用路徑

李梅

世界自然遺產(chǎn)是大自然饋贈(zèng)給人類的寶貴財(cái)富，蘊(yùn)含著豐富的科學(xué)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值、歷史文化價(jià)值等多重價(jià)值。對(duì)世界自然遺產(chǎn)的合理利用是實(shí)現(xiàn)遺產(chǎn)價(jià)值的重要手段，是人類經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在需求，也是實(shí)現(xiàn)世界遺產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。人類應(yīng)該在保護(hù)世界自然遺產(chǎn)真實(shí)性和完整性的前提下，科學(xué)合理地進(jìn)行可持續(xù)開發(fā)利用。

在第43屆世界遺產(chǎn)大會(huì)上，鹽城黃海濕地作為中國(guó)黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）成功列入世界遺產(chǎn)名錄，成為我國(guó)第14處世界自然遺產(chǎn)，填補(bǔ)了中國(guó)濱海濕地類型世界遺產(chǎn)空白，成為全球第二塊潮間帶濕地世界遺產(chǎn)?？茖W(xué)保護(hù)與利用黃海濕地世界自然遺產(chǎn)，既有利于維護(hù)黃海濕地生態(tài)功能的完整性和生物多樣性，也有利于探索綠色發(fā)展之路，將優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。因此，應(yīng)積極探索黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的新路徑，為建設(shè)“美麗中國(guó)”和全球生態(tài)治理貢獻(xiàn)更多“鹽城智慧”，提供更多“鹽城經(jīng)驗(yàn)”。

一、黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用現(xiàn)狀

黃海濕地申遺成功后，鹽城市委、市政府在擦亮世遺“金字招牌”、放大世遺效應(yīng)、做好“世遺”文章方面迅速采取行動(dòng)，為守護(hù)世遺家底，管理世遺資源，弘揚(yáng)世遺文化做出了積極努力。

出臺(tái)保護(hù)條例。為全面加強(qiáng)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)，鹽城市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)，研究制定了《鹽城市黃海濕地保護(hù)條例》，并經(jīng)江蘇省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議批準(zhǔn)實(shí)施。該條例從規(guī)劃、保護(hù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面對(duì)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用做出了詳細(xì)規(guī)定，為黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用提供了基本遵循。

成立研究機(jī)構(gòu)。為進(jìn)一步加強(qiáng)黃海濕地保護(hù)管理，強(qiáng)化科學(xué)研究，深化生態(tài)合作，在鹽城市人民政府大力倡議和支持下，鹽城師范學(xué)院聯(lián)合北京林業(yè)大學(xué)、華東師范大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)，共同創(chuàng)建了濕地學(xué)院。此外，還成立了黃（渤）海候鳥棲息地申遺區(qū)域保護(hù)地聯(lián)盟會(huì)議、鹽城市濕地與自然遺產(chǎn)保護(hù)管理中心，為進(jìn)一步加強(qiáng)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用提供了堅(jiān)實(shí)的理論和技術(shù)支撐。

出臺(tái)行動(dòng)方案。為進(jìn)一步做好“后申遺時(shí)代”遺產(chǎn)保護(hù)管理及可持續(xù)發(fā)展工作，鹽城市人民政府研究出臺(tái)了《鹽城黃海自然遺產(chǎn)地保護(hù)管理與可持續(xù)發(fā)展三年行動(dòng)綱要（2019—2021）》，重點(diǎn)圍繞“保護(hù)好、研究好、宣傳好、利用好、示范好”等目標(biāo)，從保護(hù)管理、科學(xué)研究、宣傳展示、對(duì)外交流等方面，系統(tǒng)設(shè)計(jì)了鹽城黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理與可持續(xù)發(fā)展各項(xiàng)具體方案，為“后申遺時(shí)代”推動(dòng)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理及可持續(xù)發(fā)展工作有序開展提供了行動(dòng)依據(jù)。

構(gòu)建命運(yùn)共同體。為進(jìn)一步在更廣的區(qū)域、更深的層次做好黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用，鹽城市人民政府于2019年8月發(fā)起倡議，提出構(gòu)建環(huán)黃海生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈設(shè)想，并與2019年8月、2020年6月分別組織召開高層次專家研討會(huì)進(jìn)行論證。環(huán)黃海生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈由上海、江蘇和山東、遼寧等環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈城市，以及朝鮮、韓國(guó)等環(huán)黃海地區(qū)城市組成，通過構(gòu)建生態(tài)協(xié)同保護(hù)體系、區(qū)域綠色經(jīng)濟(jì)布局、現(xiàn)代立體基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、常態(tài)化交流互動(dòng)機(jī)制、開放合作良好平臺(tái)等舉措，打造黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用命運(yùn)共同體。

二、黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用面臨的挑戰(zhàn)

雖然黃海濕地世界自然遺產(chǎn)給鹽城帶來(lái)了響亮的“金字招牌”，鹽城在遺產(chǎn)保護(hù)與利用方面也進(jìn)行了積極的探索，但是從總體來(lái)看，仍然面臨著許多嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

缺乏成熟的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。黃海濕地世界自然遺產(chǎn)是全球第二塊、國(guó)內(nèi)第一塊潮間帶濕地世界遺產(chǎn)，是一種特殊類型的世界自然遺產(chǎn)。這種濱海濕地類型世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用有其自身特征和規(guī)律，而目前全球關(guān)于這種類型的世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的實(shí)踐還不夠豐富，缺乏可借鑒的現(xiàn)成模式。因此，選擇何種方式來(lái)保護(hù)與利用這塊上天賜予人類的自然寶藏、如何實(shí)現(xiàn)在保護(hù)中利用以及在利用中保護(hù)等關(guān)鍵問題都沒有現(xiàn)成的道路可走，都需要“摸著石頭過河”，在探索中前行。

缺乏完備的法律體系。從世界各種類型的自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用實(shí)踐來(lái)看，完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系是世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的重要保障。目前，雖然鹽城在黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用方面出臺(tái)了《鹽城市黃海濕地保護(hù)條例》，但這只是一個(gè)籠統(tǒng)的地方性保護(hù)條例，它的法律效力、覆蓋面和專業(yè)程度都還不足以保障黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的保護(hù)與利用。

缺乏專業(yè)的人才隊(duì)伍。世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用具有領(lǐng)域多元化、內(nèi)容復(fù)雜的特征，涉及生態(tài)、歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)、管理、社會(huì)等多個(gè)學(xué)科、多個(gè)門類，在自然遺產(chǎn)評(píng)估、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)、資源開發(fā)利用、文化創(chuàng)意設(shè)計(jì)、營(yíng)銷推廣等多個(gè)領(lǐng)域都需要大量的專業(yè)化高層次人才作保障。目前，從鹽城的實(shí)際看，在黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用方面，缺乏大量的專業(yè)化人才，現(xiàn)有的人才數(shù)量和質(zhì)量還不足以高質(zhì)量支撐起黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的重任。

缺乏高效的協(xié)調(diào)機(jī)制。世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用涉及多方利益主體，涉及多個(gè)部門，需要有高效的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)各方利益。黃海濕地世界自然遺產(chǎn)是黃海生態(tài)大系統(tǒng)的一部分，其保護(hù)與利用受到整個(gè)黃海生態(tài)大系統(tǒng)的影響，而黃海生態(tài)大系統(tǒng)是一個(gè)涉及多個(gè)國(guó)家、多個(gè)城市的生態(tài)系統(tǒng)，其保護(hù)與利用需要各個(gè)國(guó)家和城市之間形成生態(tài)命運(yùn)共同體，達(dá)成一致的共識(shí)。目前，鹽城雖然提出了環(huán)黃海生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)想，但現(xiàn)在還只是一個(gè)戰(zhàn)略構(gòu)想，各種協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有完全建立，還沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

缺乏響亮的國(guó)際名氣。從大多數(shù)世界自然遺產(chǎn)開發(fā)與利用的實(shí)踐看，發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)是一個(gè)重要的路徑選擇。但從旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律看，響亮的國(guó)際知名度是吸引眼球、聚焦目光、產(chǎn)生興趣的重要因素，是旅游目的地快速發(fā)展的重要保障。黃海濕地世界自然遺產(chǎn)是一個(gè)年輕的世界自然遺產(chǎn)，收錄世界遺產(chǎn)目錄只有短短兩年的時(shí)間，與其他知名世界自然遺產(chǎn)相比，國(guó)際知名度還不夠高，全世界對(duì)它的了解還不夠深入，這在很大程度上影響了它的開發(fā)與利用。

三、黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的對(duì)策建議

黃海濕地申遺成功，讓黃海濕地保護(hù)與利用站在了一個(gè)新的起點(diǎn)上，鹽城要以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，創(chuàng)新思維、創(chuàng)新舉措、乘勢(shì)而上，扎實(shí)推進(jìn)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用工作。

不斷創(chuàng)新保護(hù)利用模式。深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略，把創(chuàng)新融入黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的全過程，探索濱海濕地類型世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的新模式。鹽城應(yīng)發(fā)揮牽頭作用，積極推進(jìn)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)盟建設(shè)，大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程，提高黃海濕地保護(hù)的成效，展現(xiàn)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的獨(dú)特魅力。加快推進(jìn)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)博物館建設(shè)，進(jìn)一步挖掘遺產(chǎn)的科普價(jià)值，讓更多的人和組織了解黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)的重要意義，積極參與到黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)中來(lái)，形成共同保護(hù)的強(qiáng)大合力。大力開發(fā)濕地生態(tài)旅游產(chǎn)品，積極發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游，全力打造世界知名區(qū)域性旅游目的地和集散地。

不斷完善法律規(guī)范體系。深入實(shí)施全面依法治國(guó)方略，把法治建設(shè)作為黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的重要工作。不斷加大對(duì)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》及我國(guó)其他自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律法規(guī)的宣傳推廣，增強(qiáng)依法保護(hù)與利用黃海濕地世界自然遺產(chǎn)的意識(shí)和能力。以《中華人民共和國(guó)憲法》和《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》等法律規(guī)范為基礎(chǔ)，根據(jù)黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的實(shí)際需要，遵循“保護(hù)第一、適度開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，充分借鑒其他國(guó)家關(guān)于國(guó)家公園的立法經(jīng)驗(yàn)，研究、制定、頒布一系列有關(guān)黃海濕地自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的專項(xiàng)法律法規(guī)，不斷形成一個(gè)完善的黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的法律規(guī)范體系。

不斷壯大專業(yè)人才隊(duì)伍。深入實(shí)施人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，高度重視人才資源在黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用中的重要作用，積極創(chuàng)新人才工作機(jī)制。建立完善高端專家?guī)欤瑥膰?guó)內(nèi)外知名高等院校、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)龍頭企業(yè)以及決策咨詢機(jī)構(gòu)中聘請(qǐng)高層次專家人才，為黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用提供高端智力支持。建立完善人才培養(yǎng)體系，充分發(fā)揮鹽城濕地學(xué)院的作用，深化與北京林業(yè)大學(xué)、華東師范大學(xué)、南京林業(yè)大學(xué)等國(guó)內(nèi)知名院校的合作，建立濕地自然遺產(chǎn)定向人才培訓(xùn)體系，大力培養(yǎng)跨學(xué)科、跨專業(yè)的復(fù)合型、應(yīng)用型和國(guó)際型專業(yè)緊缺人才。建立完善人才使用機(jī)制，依據(jù)人才使用規(guī)律，建立靈活的人才流動(dòng)機(jī)制，打造能上能下的人才使用辦法，讓各類人才在黃海濕地自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用工作中發(fā)揮作用。

不斷健全體制機(jī)制框架。深入推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼、突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，不斷健全黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用體制機(jī)制框架，降低黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的制度性交易成本。在規(guī)劃方面，根據(jù)黃海濕地保護(hù)規(guī)劃和生態(tài)功能，嚴(yán)格實(shí)行黃海濕地統(tǒng)一管制，實(shí)行名錄管理制度和分級(jí)保護(hù)制度。在保護(hù)方面，建立健全黃海濕地重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物救護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)黃海濕地野生保護(hù)動(dòng)物采取緊急救護(hù)措施。在監(jiān)督管理方面，成立黃海濕地保護(hù)專家委員會(huì)，建立建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、執(zhí)法協(xié)作機(jī)制、公益訴訟制度、應(yīng)急管理機(jī)制等體制機(jī)制，確保黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用的監(jiān)督管理有章可循。

不斷加大宣傳推廣力度。深入開展宣傳推廣工作，將年輕的黃海濕地世界自然遺產(chǎn)推向全世界，讓全世界知曉熟悉黃海濕地世界自然遺產(chǎn)。制作黃海濕地世界遺產(chǎn)宣傳片，利用世界自然遺產(chǎn)日等活動(dòng)，向全世界展示黃海濕地世界自然遺產(chǎn)鶴影翩躚、麋鹿成群、百鳥共舞的壯美之景以及人與自然和諧共生之美，讓黃海濕地世界自然遺產(chǎn)成為全世界人民的向往之地。舉辦黃海濕地世界自然遺產(chǎn)科普知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)，讓更多的人了解濕地遺產(chǎn)，樹立自然保護(hù)意識(shí)，不斷放大世界自然遺產(chǎn)效應(yīng)，將世界自然遺產(chǎn)這個(gè)具有全球突出價(jià)值的“金字招牌”擦得更亮。定期舉辦高層次濕地國(guó)際論壇等各類活動(dòng)，讓來(lái)自世界各地的專家學(xué)者齊聚一堂，共話濕地保護(hù)與利用，擴(kuò)大世界影響力。

〔本文系2020年鹽城市政府社科獎(jiǎng)勵(lì)基金項(xiàng)目“黃海濕地世界自然遺產(chǎn)保護(hù)與利用研究”（20SZFSK175）階段性研究成果〕

（作者單位：中共鹽城市委黨校）

責(zé)任編輯：劉景昌