第七次全國(guó)人口普查試點(diǎn)工作的實(shí)踐與思考

□ 嚴(yán)亞 練春

按照《全國(guó)人口普查條例》的規(guī)定，我國(guó)將在2020 年開(kāi)展第七次全國(guó)人口普查，這次人口普查是我國(guó)進(jìn)入新時(shí)代后開(kāi)展的一次重大國(guó)情國(guó)力調(diào)查，普查的環(huán)境、手段、方法等都將發(fā)生較大的變化。為更好地做好第七次全國(guó)人口普查工作，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、上海市統(tǒng)計(jì)局和嘉定區(qū)統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)要求，江橋鎮(zhèn)于今年4-7 月開(kāi)展了第七次全國(guó)人口普查專項(xiàng)試點(diǎn)工作，意在為第七次全國(guó)人口普查方案摸索方法、積累經(jīng)驗(yàn)、奠定基礎(chǔ)。本文結(jié)合開(kāi)展試點(diǎn)調(diào)查中的工作難點(diǎn)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，就如何進(jìn)一步做好明年的人口普查工作提出相關(guān)建議。

面臨的具體困難

通過(guò)本次專項(xiàng)試點(diǎn)，演練了人口普查工作的全過(guò)程，我們對(duì)調(diào)查工作各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了梳理和總結(jié)，發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要引起關(guān)注。

（一）入戶登記難：特殊區(qū)域錯(cuò)綜交錯(cuò)

江橋鎮(zhèn)位于虹橋商務(wù)區(qū)北部，是建設(shè)北虹橋商務(wù)區(qū)的重要承載區(qū)，轄區(qū)內(nèi)既有工業(yè)園區(qū)、市場(chǎng)又有社區(qū)、村委會(huì)及商務(wù)樓宇。加之鎮(zhèn)內(nèi)人口居住類型情況復(fù)雜，特別是商住混合、酒店公寓等居住類型。這些區(qū)域往往情況不明、管理存在漏洞，給人口普查工作開(kāi)展帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。

以江橋萬(wàn)達(dá)廣場(chǎng)為例：該公司共有11 幢商務(wù)樓，其中9 幢商務(wù)樓是商住混居，開(kāi)發(fā)商把房屋出售后，后續(xù)的入住管理基本缺失，哪些房間里是辦公，哪些房間是住人，不敲開(kāi)門是永遠(yuǎn)不知道的。這些區(qū)域都是人口普查的盲點(diǎn)和難點(diǎn)區(qū)域，而且這些區(qū)域居住的人群，大多從事三班倒的工作，早出晚歸甚至深更半夜才回家，我們的普查員上門調(diào)查既不方便，也有安全隱患。

（二）數(shù)據(jù)查實(shí)難：人員結(jié)構(gòu)情況復(fù)雜

圖1 主要居住類型

表1 部分難點(diǎn)區(qū)域情況表

由于江橋鎮(zhèn)交通便利，隨著四高小區(qū)和大型居住社區(qū)的逐步建成，一是大量流動(dòng)人口涌入，流動(dòng)性較大。二是有大量空置的動(dòng)遷安置房出租，二房東和青客公寓房形式在社區(qū)中廣泛存在，較低的居住成本吸引了大量外來(lái)人口。三是大多數(shù)本地居民因農(nóng)村動(dòng)遷，造成人戶分離現(xiàn)象比較嚴(yán)重。以紅光村和高潮村為例，當(dāng)?shù)厝藛T戶口所在地已經(jīng)全部拆平，居住地與戶籍地嚴(yán)重不一致，人戶分離的比例為92.7%。整個(gè)區(qū)域內(nèi)既有商住小區(qū)樓宇，也有城鄉(xiāng)結(jié)合部的密集房屋及其出租屋。常住人口中，不但有市內(nèi)、省內(nèi)及省外的遷移流動(dòng)人口，而且“人戶分離”“一屋多戶”和“學(xué)位房”等現(xiàn)象也較多，流動(dòng)人口、空掛、拆遷、寄掛戶口等情況較多，人口結(jié)構(gòu)相對(duì)復(fù)雜，要摸清、摸全、摸實(shí)這部分人的相關(guān)信息比較困難。

（三）兩員選聘難：基層人員身兼數(shù)職

江橋鎮(zhèn)現(xiàn)有41 個(gè)社區(qū)、16 個(gè)村委會(huì)、一個(gè)中心村管委會(huì)，共有職工539 人，包括兩委班子人員。所有村居平均員工9 人，其中居委會(huì)平均員工8 人，最少的居委會(huì)員工5 人；村委會(huì)平均員工14 人，最少的村委會(huì)員工10 人。在實(shí)際開(kāi)展普查過(guò)程中，村居委員工往往是普查的中堅(jiān)力量，如果他們參與到普查過(guò)程中的人越多，一般普查質(zhì)量比較好，反之則較差。按照江橋鎮(zhèn)2020 年常住人口規(guī)模達(dá)到40 萬(wàn)測(cè)算，屆時(shí)全鎮(zhèn)約需要選聘1700名普查員，300 名普查指導(dǎo)員。

但在實(shí)際調(diào)查中，村居委的員工往往身兼數(shù)職，無(wú)法全身心的投入到普查工作中去。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前江橋鎮(zhèn)村居委會(huì)兼職統(tǒng)計(jì)人員平均兼職數(shù)5 項(xiàng)，最多的是一個(gè)人兼條線12 條，最少兼條線3 條，其中居委會(huì)統(tǒng)計(jì)人員平均兼職6 項(xiàng)工作，村委會(huì)統(tǒng)計(jì)人員兼職3 項(xiàng)工作。在實(shí)際工作中，基層還有大量工作統(tǒng)籌安排，需要全員性開(kāi)展。加之明年第七次全國(guó)人口普查將正式開(kāi)展，同時(shí)也是垃圾分類的攻堅(jiān)年，掃黑除惡行動(dòng)的第三年，江橋鎮(zhèn)又是迎接進(jìn)博會(huì)的安保前沿陣地，人口普查正式登記階段時(shí)間與進(jìn)博會(huì)時(shí)間相碰撞。以上種種因素疊加導(dǎo)致普查“兩員”缺口大，形成“兩員選聘難”的局面。

當(dāng)前的實(shí)際做法

根據(jù)本次試點(diǎn)中遇到的一些問(wèn)題，結(jié)合江橋鎮(zhèn)工作實(shí)際，主要是從幾個(gè)以下方面來(lái)做好相關(guān)工作的。

圖2 村居員工和統(tǒng)計(jì)人員兼職平均情況

（一）特殊區(qū)域的地塊劃分

本次試點(diǎn)的重點(diǎn)和難點(diǎn)是江橋和封浜地區(qū)的幾個(gè)特殊區(qū)域。這些區(qū)域是村和社區(qū)無(wú)法管，物業(yè)無(wú)人問(wèn)，人員情況無(wú)法了解的“三無(wú)”區(qū)塊。因此，前期我們做了大量摸底工作，對(duì)江橋和封浜地區(qū)8個(gè)特殊區(qū)域進(jìn)行了排摸。一是通過(guò)人口排摸掌握相關(guān)信息；二是與鎮(zhèn)派出所協(xié)調(diào)掌握這些區(qū)域外人員配備情況及社區(qū)民警聯(lián)系方式；三是與鎮(zhèn)綜治辦密切溝通，掌握其綜治人員數(shù)量、區(qū)塊內(nèi)管理模式；四是與片區(qū)協(xié)管負(fù)責(zé)人進(jìn)行座談，了解他們對(duì)這些區(qū)域開(kāi)展普查的難處和建議；五是與鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)探討特殊區(qū)域普查的開(kāi)展方法，對(duì)周邊基層村居特殊區(qū)域普查責(zé)任進(jìn)行劃分，解決基層的顧慮，確保在調(diào)查之前解決好這些特殊區(qū)塊的調(diào)查落實(shí)工作。

（二）各類人員的排摸管理

由于江橋鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，人戶分離的普遍性，為了掌握第一手全鎮(zhèn)范圍內(nèi)人員居住場(chǎng)所資料，江橋鎮(zhèn)在人普試點(diǎn)前期協(xié)調(diào)鎮(zhèn)人口、綜治等部門在各村、社區(qū)進(jìn)行人口總量排摸工作。主要涉及居民住宅及公寓房、企業(yè)宿舍、戶在人不在、商住兩用商務(wù)樓、專業(yè)市場(chǎng)、臨時(shí)居住點(diǎn)、學(xué)校宿舍、沿街商鋪、門衛(wèi)（外來(lái)人口常?。┸噹?kù)等十個(gè)方面，全方位掌握各區(qū)域人員居住情況及人員大致數(shù)量，為人員經(jīng)費(fèi)安排，兩員選聘工作提供了有力的支撐。從排摸情況來(lái)看，全鎮(zhèn)預(yù)計(jì)現(xiàn)有人口總量在40萬(wàn)左右。

（三）相關(guān)部門的責(zé)任落實(shí)

人口普查是個(gè)系統(tǒng)工作，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問(wèn)題，都會(huì)給調(diào)查帶來(lái)不可估量的后果。為此，江橋鎮(zhèn)與區(qū)統(tǒng)計(jì)局、兄弟街鎮(zhèn)加強(qiáng)溝通交流，先行先試，早考慮，早謀劃，結(jié)合人口排摸和試點(diǎn)實(shí)際情況，完成了《江橋鎮(zhèn)第七次人口普查前期準(zhǔn)備方案》，方案中把人口普查中可能遇到的難點(diǎn)盡早羅列，把領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍組建問(wèn)題、經(jīng)費(fèi)問(wèn)題、人員抽調(diào)問(wèn)題、辦公室安排問(wèn)題等方方面面都提出了意見(jiàn)，明確了各部門的職責(zé)分工，有效地保證了試點(diǎn)調(diào)查的順利開(kāi)展。特別是針對(duì)普查中兩員經(jīng)費(fèi)落實(shí)，多次與財(cái)政部門協(xié)商，并向分管領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，取得領(lǐng)導(dǎo)支持。

對(duì)做好全國(guó)第七次人口普查工作的建議

通過(guò)三個(gè)多月的努力，我們圓滿完成了七普專項(xiàng)試點(diǎn)的各階段工作，為明年即將開(kāi)展的正式普查打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，起到了鋪路石的作用，達(dá)到了預(yù)期的目的。通過(guò)本次試點(diǎn)，提幾點(diǎn)建議供明年正式普查借鑒。

（一）宣傳要廣

開(kāi)展人口普查面廣量大，涉及到每一個(gè)人，所以氛圍一定要營(yíng)造好。人口普查人人都是參與者，就是要讓所有人都知道這件事，而且宣傳必須要做的早，讓每一個(gè)人在普查前、普查中、普查后都清清楚楚的知道自己是必須參與登記。要像“垃圾分類”一樣，做到無(wú)人不知，無(wú)人不曉。宣傳既要有廣度和深度，又要做到深入人心，方式上注重點(diǎn)面結(jié)合，有的放矢。既在調(diào)查區(qū)域利用集中懸掛橫幅、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)等傳統(tǒng)宣傳方式，充分利用戶外電子顯示屏等公共平臺(tái)，多方位營(yíng)造出良好的調(diào)查大氛圍；又對(duì)調(diào)查對(duì)象做好精準(zhǔn)定位，用一名調(diào)查員引導(dǎo)、一個(gè)調(diào)查手機(jī)短信、一封入戶信、一份調(diào)查禮品，來(lái)拉近與調(diào)查對(duì)象的距離，促使調(diào)查對(duì)象了解、支持、配合我們的調(diào)查工作，為準(zhǔn)確申報(bào)信息奠定基礎(chǔ)。

（二）補(bǔ)貼要早

所謂兵馬未動(dòng)，糧草先行。全國(guó)第四次經(jīng)濟(jì)普查補(bǔ)貼文件是2019 年3 月19 日發(fā)文的，整個(gè) 普查工作從2018 年下半年就已經(jīng)開(kāi)始準(zhǔn)備了，清查階段基層一直在問(wèn)有沒(méi)有補(bǔ)貼，但誰(shuí)也保證不了，誰(shuí)也不敢明確答復(fù)。試想一下如果我們把普查工作比作一場(chǎng)戰(zhàn)役，普查員全部上了戰(zhàn)場(chǎng)，打到戰(zhàn)役都要結(jié)束了，糧草才剛出發(fā)，士氣何在？長(zhǎng)此以往，不僅打擊了兩員的工作積極性，更影響到上級(jí)統(tǒng)計(jì)部門在基層的權(quán)威和公信力。為此，我們建議2020 年人普工作補(bǔ)貼政策一定要盡早明確落實(shí)。

（三）落實(shí)要細(xì)

每次普查工作，看似組織領(lǐng)導(dǎo)框架完美，各部門聯(lián)動(dòng)參與，但實(shí)際調(diào)查過(guò)程中，市級(jí)、區(qū)級(jí)前期相關(guān)部門或許參與進(jìn)來(lái)，到了中后期，特別是基層一線往往全程都是統(tǒng)計(jì)條線在孤軍奮戰(zhàn)。從以往經(jīng)驗(yàn)看，很多部門協(xié)調(diào)配合差，缺乏一盤棋思想，給統(tǒng)計(jì)部門帶來(lái)很大壓力，出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)局唱“獨(dú)角戲”的情況。因此，在人口普查中，建議從上而下由各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)作為第一責(zé)任人，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，從各方面調(diào)集資源，部門間緊密協(xié)作，而不是統(tǒng)計(jì)部門唱獨(dú)角戲，特別是特殊區(qū)域的普查開(kāi)展一定要多部門合作。更重要的是，人普一定要充分利用好現(xiàn)有公安和社保系統(tǒng)人員信息，當(dāng)然也要在軟環(huán)境上下功夫，確保信息安全，同時(shí)要充分調(diào)動(dòng)、發(fā)揮公安力量和公安管理的協(xié)管隊(duì)伍作用，確保這些隊(duì)伍能在普查中全程使用。

（四）執(zhí)法要嚴(yán)

隨著個(gè)人隱私保護(hù)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，人口普查不配合的現(xiàn)象必然不在少數(shù)，執(zhí)法難必然是一道坎。在本次試點(diǎn)過(guò)程中，根據(jù)普查對(duì)象的配合程度，可分成三種類型。第一種是支持普查工作的配合型，對(duì)于這種類型的，普查重點(diǎn)要放在采集信息的準(zhǔn)確性上；第二種是對(duì)普查工作持反感態(tài)度的推報(bào)型，對(duì)于這種類型的，普查重點(diǎn)要放在宣傳教育上，設(shè)法打消他們的抵觸情緒；第三種類型是對(duì)普查工作持反對(duì)態(tài)度的拒報(bào)型，對(duì)于這種類型的，普查重點(diǎn)要放在依法普查，充分發(fā)揮法律的威懾作用上。普查員面臨的最大困難就是調(diào)查戶不肯配合，拒絕提供有關(guān)資料，或是提供不真實(shí)、不完整的人口普查資料。為此，上級(jí)部門一定要盡快出臺(tái)規(guī)定，對(duì)不配合人員的處罰措施要明確，或納入失信名單，或依法予以處理。通過(guò)對(duì)少數(shù)不配合的普查對(duì)象進(jìn)行公開(kāi)曝光，形成一定威懾力和社會(huì)影響。