精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下通過慈善信托進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧模式探究

蔣 舟

(義烏工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院 浙江義烏 322000)

引 言

2020年是我國全面建成小康社會目標(biāo)實現(xiàn)之年，也是脫貧攻堅的收官之年。如果確保脫貧攻堅目標(biāo)任務(wù)如期全面完成，那么，消除貧困是當(dāng)下全國工作的中心目標(biāo)。

自黨的十八大以來，我國實施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，全面打響了脫貧攻堅戰(zhàn)，扶貧工作取得了舉世矚目的成就，不僅使得“六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率也從10.2%下降到4%以下”。同時，我國的國民經(jīng)濟發(fā)展取得了長足進(jìn)步，人民群眾的生活水平也不斷得到提高。

隨著扶貧工作的不斷深入推進(jìn)，在充分肯定取得突出成效的基礎(chǔ)上，我們也要看到全國還有600多萬人尚處于貧困狀態(tài)。同時，以往扶貧工作所取得的成績大部分是依賴于政府自上而下式的強勢幫扶，造成被扶持者主體意識喪失，在一系列利好政策的推動下，部分貧困人口“脫貧摘帽”，但返貧風(fēng)險依然存在。我們接下去的扶貧工作需要激發(fā)貧困群眾的主動性和能動性，由救濟式扶貧逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)式扶貧，從“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升困難群體的自我發(fā)展能力，讓他們徹底脫貧。[1]

產(chǎn)業(yè)扶貧，是以市場為導(dǎo)向，圍繞經(jīng)濟效益，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為杠桿的扶貧開發(fā)過程。作為“造血式”扶貧的代表，產(chǎn)業(yè)扶貧因其靈活性、可持續(xù)性強的特點而被廣泛推廣。習(xí)近平總書記也曾指出：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路?！?/p>

在過去的產(chǎn)業(yè)扶貧政策中，我國尚處于探索階段，相應(yīng)的機制設(shè)計仍不完善，各地都傾向于由政府主導(dǎo)，企業(yè)幫扶。但是從產(chǎn)業(yè)扶貧的構(gòu)成主體來看，這是一個涉及到政府、企業(yè)和貧困戶等多元主體相互融合的模式。這一模式在扶貧過程中就出現(xiàn)了一些偏離可持續(xù)減貧的行為，諸如企業(yè)利用項目名義騙取國家的扶貧資金；產(chǎn)業(yè)發(fā)展上盲目決策、脫離實際；貧困戶群體低端重復(fù)、同質(zhì)競爭；地方政府急功近利，無序開發(fā)等問題。

如何提高扶貧資源的配置效率，使產(chǎn)業(yè)扶貧真正做到造血式扶貧，這是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在此問題上，以慈善信托為代表的公益組織可以發(fā)揮更為重要的作用，慈善信托可以推動貧困地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)減貧。

一、政府主導(dǎo)下產(chǎn)業(yè)扶貧的問題

目前，我國產(chǎn)業(yè)扶貧政策的組織及實施的主體均為各級政府，或各類國有企業(yè)。其主要體現(xiàn)在：第一，政府提供了強有力的組織保障，在扶貧工作中形成了從縣到村，各個部門參與的橫縱網(wǎng)絡(luò)組織體系。這樣可以迅速進(jìn)行決策并執(zhí)行。第二，產(chǎn)業(yè)扶持及培育所需要的資金主要來源于政府的公共財政。第三，其產(chǎn)業(yè)選擇上主要由政府來主導(dǎo)，確定相關(guān)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)一管理、開拓市場、統(tǒng)一分紅。[2]這一模式在前期取得了巨大成就，目前開始面臨一系列嚴(yán)峻的困難和挑戰(zhàn)。

(一)市場風(fēng)險

我國當(dāng)前市場經(jīng)濟的背景下，在資源配置方式上，市場起著主導(dǎo)作用。扶貧產(chǎn)業(yè)在培育上也應(yīng)當(dāng)遵循成本收益的規(guī)律，我國當(dāng)前各類扶貧項目是以政府主導(dǎo)為主。為了迅速扶持及建立相關(guān)產(chǎn)業(yè)，在大量的行政干預(yù)下，產(chǎn)業(yè)扶貧項目存在短期功利性，缺乏對市場需求的調(diào)研分析與論證。這降低了市場配置資源的效率。同時，政府主導(dǎo)限制了對于優(yōu)秀人才的吸引，其主要參與者作為公職人員無法獲取市場化的薪資收益，且貧困地區(qū)大多地處偏遠(yuǎn)，嚴(yán)重缺乏市場管理人才，最終使產(chǎn)業(yè)定位與產(chǎn)品營銷策略不準(zhǔn)確。這就導(dǎo)致項目運營效率低下，所扶持建立的產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)出的產(chǎn)品偏離市場需求，銷路不暢。[3]

(二)道德風(fēng)險

政府主導(dǎo)的扶貧工作，其特殊性在于既要完成經(jīng)濟目標(biāo)又要達(dá)到政治目的。

在這種情況下，為了迅速產(chǎn)生效果，各級政府部門更多地從自身考核角度出發(fā)，越俎代庖，難以依托當(dāng)?shù)刭Y源，因地制宜地培育項目，更遑論從貧困戶能力差異出發(fā)因戶施策。這就強化了貧困群眾的“等靠要”思想，未能真正激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力。扶貧工作的親力親為，卻強化了貧困群眾的惰性思維。

同時，政府主導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)培育容易產(chǎn)生不平等現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗發(fā)生，使貧富差距加大。為了加速產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府部門在實際操作中有可能依賴于鄉(xiāng)村干部及經(jīng)濟能人?？陀^來說，這一群體掌握一定的信息資源，在經(jīng)濟實力與工作能力方面較為突出，由其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育具有一定合理性。在這一過程中，一旦某一環(huán)節(jié)，監(jiān)管缺失，則有可能導(dǎo)致扶貧資源被套用，這就難以起到扶貧作用，反而拉大了貧富差距。

(三)社會風(fēng)險

在產(chǎn)業(yè)培育上，政府主導(dǎo)了一切工作，容易形成對市場力量和社會力量參與“造血式”扶貧的“擠出效應(yīng)”。產(chǎn)業(yè)培育作為一個長期性的工作，需要多方力量的參與，僅僅依賴于政府單一的、長期的大量“輸血”，其效率將會極大降低。同時，一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到困難，政府主導(dǎo)的機制還將導(dǎo)致貧困戶的不信任態(tài)度向各級政府部門集中，不利于自身處在一個中立的較為公平公正的立場上分散風(fēng)險，化解矛盾。

(四)政策風(fēng)險

“十三五”規(guī)劃期間是我國全面脫貧的關(guān)鍵時期。因此，為迅速完成扶貧任務(wù)，各級政府有可能追求產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“短平快”，容易忽視貧困群眾的實際需求。由于扶貧項目的大多數(shù)物資、設(shè)備與資金都是由政府、幫扶單位或個人資助，對于實際經(jīng)營者來說，他們?yōu)榱嗽诙唐趦?nèi)達(dá)到產(chǎn)業(yè)扶貧目標(biāo)，可以不計成本進(jìn)行投入。一般產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培育需要三至五年才能形成，產(chǎn)業(yè)鏈的形成則需要更長的時間。一旦經(jīng)營者并無經(jīng)濟業(yè)績壓力管理好項目，有可能相關(guān)扶持政策到期后關(guān)?，F(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，政府主導(dǎo)的這種“先天”脆弱性致使產(chǎn)業(yè)培育難以長期可持續(xù)發(fā)展。

二、以慈善信托為主體的產(chǎn)業(yè)扶貧模式

由于產(chǎn)業(yè)培育的主要資源來自政府及其相關(guān)單位，為了實現(xiàn)政績考核的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)培育與運營無法按照市場邏輯來進(jìn)行資源配置，造成其“先天”不足。這就要求政府部門適當(dāng)下放項目的抉擇權(quán)，通過引入第三方的力量，全面做好保障與服務(wù)工作，培育多元化的社會扶貧主體，以產(chǎn)業(yè)培育為依托，積極引導(dǎo)各類社會公益組織等主體參與精準(zhǔn)扶貧工作。社會組織是我國全面脫貧工作的重要組成部分，在扶貧領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮了相應(yīng)的職能。其立足自身優(yōu)勢，通過承接扶貧項目、打造特色產(chǎn)業(yè)、發(fā)展新興服務(wù)業(yè)等手段，可積極助推貧困地區(qū)由“物質(zhì)脫貧”向“精神脫貧”進(jìn)行轉(zhuǎn)變。[4]尤其是以慈善信托為代表的新型公益組織，能夠有效增強貧困戶的主體參與意識，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有效增強扶貧項目的脫貧作用。

(一)擴大資金來源渠道

在傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)模式下進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育，其資金主要來源于財政收入及各類國有企業(yè)。但是，政府財政及國有企業(yè)其主要目標(biāo)并不是扶貧，這就使得其可用于產(chǎn)業(yè)培育的資金量相對有些不足。而作為慈善組織的一種，慈善信托可以在享受稅收優(yōu)惠的背景下，最大程度發(fā)揮其募資能力，擴大資金來源渠道，廣泛吸引各類民間資本進(jìn)入資金池從事扶貧項目。

(二)因地制宜設(shè)立項目

由于沒有政績考核的壓力，慈善信托牽頭進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育可以首先進(jìn)行市場調(diào)研分析，避免盲目上項目。慈善信托可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦及產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，對相關(guān)的市場需求進(jìn)行摸底，從市場對資源配置的視角對培育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行損益分析，進(jìn)而“因地制宜”地對相應(yīng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行培育。這能顯著提高項目成功的可能性，帶動相關(guān)貧困地區(qū)及貧困戶有效脫貧。[5]

(三)優(yōu)化資金配置使用

產(chǎn)業(yè)培育的扶貧資金過去主要依賴于各級政府，由于并未進(jìn)行嚴(yán)格的成本收益核算，資金使用效率較為低下。慈善信托可以采用基金、股權(quán)投資等模式創(chuàng)新扶貧資金使用方法，并嚴(yán)格針對扶貧資金的來源、用途、產(chǎn)業(yè)實施效果等信息予以公示，確保相應(yīng)資金真正用于扶貧產(chǎn)業(yè)建設(shè)上，避免出現(xiàn)資金直接發(fā)放給貧困戶等粗放式使用問題，從而提高扶貧資金的產(chǎn)業(yè)化利用水平。[6]

(四)有效提升人力資本

人才是決定產(chǎn)業(yè)項目可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素，想要實現(xiàn)由“輸血式”扶貧向“造血式”扶貧轉(zhuǎn)變，培養(yǎng)與引進(jìn)各類人才是重要保障。在慈善信托的主導(dǎo)下，貧困地區(qū)可以充分利用社會各界給予的支持，著力于引進(jìn)與培養(yǎng)項目發(fā)展所需的各類人才，提升本地的內(nèi)生發(fā)展動力。從短期來看，貧困地區(qū)相關(guān)部門可以加強貧困戶的素質(zhì)技能培訓(xùn)，鼓勵勞務(wù)輸出；而從長遠(yuǎn)來看，貧困地區(qū)相關(guān)部門則需要對貧困戶做到精準(zhǔn)分類，實行“因戶施策”。貧困地區(qū)通過分析貧困家庭的文化素質(zhì)、技能水平及人格特征等人力資源情況，力求使得貧困戶的需要與政策支持相匹配，市場需求與貧困戶的能力相匹配，激發(fā)貧困戶自身內(nèi)在的發(fā)展動力，改善培訓(xùn)后不就業(yè)等矛盾現(xiàn)象。

總之，政府資源有限，專業(yè)性不足，精準(zhǔn)扶貧單獨依靠政府的力量進(jìn)行產(chǎn)業(yè)培育難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，我們必須要創(chuàng)造條件，引入多元力量參與，在政府做好“守夜人”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)市場化的產(chǎn)業(yè)培育體系，從而更有效地推進(jìn)產(chǎn)業(yè)培育與建設(shè)，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)。