比較法視野下公眾參與土地規(guī)劃的法律保障及啟示

馮江菊

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)刑事司法學(xué)院，河南鄭州450046)

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，伴隨日益加快的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，我國耕地?cái)?shù)量逐年減少。自然資源部發(fā)布的《2017中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國耕地面積已由2009年的13 538.46萬公頃下降到了2016年的13 492.10萬公頃，減少了46.36萬公頃。盡管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中必然要占用一定數(shù)量的耕地，農(nóng)地代價性損失是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必須代價[1]，但其中也不乏存在著土地規(guī)劃利用不合理的現(xiàn)象，甚至有以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為名的“圈地”行為。因此，合理地規(guī)劃利用土地，保護(hù)耕地資源任務(wù)艱巨。而在傳統(tǒng)決策模式下，政府作為土地管理者壟斷了土地規(guī)劃權(quán)。土地利用規(guī)劃一般是由政府和規(guī)劃專家為主體的“精英”負(fù)責(zé)，作為與規(guī)劃結(jié)果息息相關(guān)的廣大公眾卻缺位規(guī)劃過程。由于缺乏廣泛的意見表達(dá)和普遍的監(jiān)督，土地利用規(guī)劃往往脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，缺乏科學(xué)性和可操作性，存在著諸如“閉門造車、脫離實(shí)際”“喪失地方特色”“實(shí)施效果差”等問題，土地利用規(guī)劃形同虛設(shè)[2]?；诖?，本文在分析我國土地利用規(guī)劃中公眾參與權(quán)保障的現(xiàn)狀及不足的基礎(chǔ)上，旨在對土地利用規(guī)劃中的公眾參與權(quán)進(jìn)行比較研究，通過借鑒國外保障公眾參與土地規(guī)劃的有益經(jīng)驗(yàn)，為完善我國未來的土地利用規(guī)劃機(jī)制提出建言。

1 我國土地利用規(guī)劃中公眾參與權(quán)保障的現(xiàn)狀及不足

公眾參與理念自20世紀(jì)90年代引入我國的規(guī)劃領(lǐng)域后，許多地方也進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，但基于法律保障欠缺、參與程序不嚴(yán)、參與渠道不暢、參與效果有限等原因，我國公眾參與土地規(guī)劃的效果并不理想。

1.1 法律保障欠缺

我國目前關(guān)于土地規(guī)劃的法律法規(guī)尚不多，主要有《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》(以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)和《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，其中有部分條款涉及公眾參與土地規(guī)劃的內(nèi)容。如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第二章城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定中第二十六條規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！钡艘?guī)定較為粗略，一是在我國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中并沒有規(guī)定公眾參與的一般原則，欠缺了公眾參與土地利用規(guī)劃的原則指導(dǎo)；二是具體規(guī)定較簡單，對公眾知情權(quán)保障不力。如上述規(guī)定雖然規(guī)定了對“草案予以公告”，但公告的方式、范圍、內(nèi)容等并沒有明確，且公告時間較短，對征詢方式規(guī)定較為簡單，不能有效反映和聽取公眾的意見，使得公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)大打折扣。因受政府長期主導(dǎo)行政權(quán)力的影響，立法往往更關(guān)注公眾作為受眾的義務(wù)規(guī)定，而忽視公眾作為利益主體的權(quán)利保障。如《土地管理法》第六條規(guī)定，“任何單位和個人都有遵守土地管理法律、法規(guī)的義務(wù)，并有權(quán)對違反土地管理法律、法規(guī)的行為提出檢舉和控告?！逼渲兄粡?qiáng)調(diào)了公眾對土地規(guī)劃的遵守義務(wù)，并沒有明確公眾有參與規(guī)劃的權(quán)利，而對違法違規(guī)規(guī)劃的檢舉和控告權(quán)，有賴于公眾知情權(quán)和參與權(quán)的有效保障。因此，正如劉志堅(jiān)等指出的，“從我國土地管理立法現(xiàn)狀來看，立法主要注重對規(guī)劃建設(shè)部門的授權(quán)，對公民參與土地利用規(guī)劃的規(guī)定大都是任意性的，而非強(qiáng)制性的，很容易造成公民參與權(quán)的喪失和剝奪”，“公眾參與土地利用規(guī)劃如沒有法律保障，充其量只是口號和形式而已”。[3]

1.2 參與程序不嚴(yán)

從我國目前關(guān)于公眾參與土地利用規(guī)劃的規(guī)定來看，其程序尚不嚴(yán)密，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是雖然規(guī)定了規(guī)劃編制機(jī)關(guān)應(yīng)采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾意見，但除了原國土資源部為了規(guī)范國土資源管理于2004年發(fā)布的《國土資源聽證規(guī)定》外，對論證會的組織程序并沒有詳細(xì)規(guī)定，且“其他方式”規(guī)定模糊。程序規(guī)定不嚴(yán)密，容易造成規(guī)劃機(jī)關(guān)組織公眾參與的任意性和隨意性，大大影響了公眾參與的效果。二是我國目前對公眾參與土地規(guī)劃的規(guī)定還僅限于規(guī)劃的制定和修改階段，在規(guī)劃的審批和執(zhí)行階段尚沒有明確的規(guī)定，也沒有建立有效的公眾參與審查機(jī)制。

1.3 參與渠道不暢

公眾知情權(quán)是公眾參與的重要前提，而信息發(fā)布的主動權(quán)完全由行政機(jī)關(guān)掌握，實(shí)踐中往往存在信息披露不全面、公布范圍有限、公布時間短等問題。這不僅打擊了公眾參與規(guī)劃擬定的積極性，而且影響了公眾參與意見的真實(shí)表達(dá)。同時，我國規(guī)定的公眾的參與方式有限，使得公眾表達(dá)意見的渠道受阻。另外，我國欠缺具有獨(dú)立性的民間組織，也影響了公眾參與的有序性和公眾意見的有效反映。

1.4 參與效果有限

一是由于公眾之間在地域、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)等方面存在差異，受教育程度、文化素質(zhì)等不同，決定了不同個體的參與意識存在差別，受經(jīng)濟(jì)條件的影響，個體的參與能力也不同，這便造成了公眾參與的不均衡，不能真實(shí)反映廣大公眾的意見；二是在吸收公眾參與時，公眾意見如何采納，行政機(jī)關(guān)居于主導(dǎo)地位，我國法律雖然規(guī)定規(guī)劃“編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮專家和公眾的意見”，但公眾意見對行政機(jī)關(guān)并沒有強(qiáng)制的約束力。這就造成公眾參與成為空談，極大影響了公眾參與的效果。

2 美國土地利用規(guī)劃中公眾參與權(quán)的法律保障

20世紀(jì)60年代，在美國公眾強(qiáng)烈表達(dá)意愿的推動下，美國政府不得不下放權(quán)力?！笆苡绊憛^(qū)”的居民參與規(guī)劃成為聯(lián)邦政府城市規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)，從而使規(guī)劃工作由宏觀轉(zhuǎn)到微觀，由鳥瞰的角度轉(zhuǎn)到市民的角度，由專業(yè)性和集中的權(quán)力轉(zhuǎn)到由下至上的參與[4]。經(jīng)過不斷發(fā)展和完善，公眾參與已經(jīng)成為政府規(guī)劃決策的重要步驟，并形成了以下參與機(jī)制：規(guī)范健全、程序嚴(yán)密，主體廣泛、形式多樣，表決有效、監(jiān)督有力。

2.1 規(guī)范健全、程序嚴(yán)密

美國有效的公眾參與首要在于通過法律規(guī)范明確和保障了公眾的參與權(quán)。在美國，公眾的知情權(quán)是一項(xiàng)重要的憲法權(quán)利，1791年的美國憲法第五條第一修正案及1967年的《信息自由法》和1976年的《陽光下的政府法》都明確規(guī)定了公眾對政府信息的知情權(quán)和政府對行政信息的公開義務(wù)，從而為公眾參與行政決策奠定了基礎(chǔ)。具體到土地利用規(guī)劃領(lǐng)域而言，從1956年的《聯(lián)邦高速公路法案》到1969年的《國家環(huán)境政策法》，均規(guī)定了公眾知情和參與規(guī)劃是政府決策的重要環(huán)節(jié)，并對公眾參與的程序和內(nèi)容進(jìn)行了明確。美國規(guī)劃協(xié)會也將“為公眾利益服務(wù)”作為首要的道德準(zhǔn)則，“在規(guī)劃中積極支持市民參與”已成為美國規(guī)劃師的重要職業(yè)要求。在規(guī)劃程序上，法律要求政府應(yīng)遵循“自下而上”的規(guī)劃原則，一般要經(jīng)過以下幾個階段：衡量社會價值取向，決定規(guī)劃的目標(biāo)和方向，搜集資料，設(shè)計(jì)指標(biāo)，設(shè)計(jì)草案，選擇方案，設(shè)計(jì)運(yùn)作計(jì)劃，修改運(yùn)作計(jì)劃，計(jì)劃實(shí)施以及反饋等。在關(guān)鍵階段都要制定詳細(xì)的公眾參與計(jì)劃，并通過嚴(yán)格執(zhí)行確保政府規(guī)劃的民主性和可行性。

2.2 主體廣泛、形式多樣

為確保公眾參與的廣泛性，美國設(shè)置了多種多樣的“官對民”和“民對官”組織，前者諸如具有接受市民投訴功能的多元服務(wù)中心和負(fù)責(zé)搜集民意的“小市府”；后者諸如市民咨詢委員會、市民規(guī)劃委員會、特別目的規(guī)劃組以及各種非營利性的民間團(tuán)體等。還有諸如具體社區(qū)層面為政府溝通民意的社區(qū)規(guī)劃辦公室和社區(qū)規(guī)劃理事會等。多層面的民意反饋組織確保了參與公眾的主體廣泛性。在具體參與形式上，基于規(guī)劃的不同階段，公眾參與規(guī)劃的方式呈現(xiàn)了多樣性。如在規(guī)劃初期，可以通過市民咨詢委員會、社區(qū)理事會、民意調(diào)查以及選舉代表進(jìn)行討論等方式；在設(shè)計(jì)規(guī)劃方案階段，可以通過培訓(xùn)市民相關(guān)規(guī)劃技術(shù)、組織市民成立草案工作室、多角度評估草案及投票表達(dá)意見等方式；到實(shí)施階段，政府可直接雇用市民代表在社區(qū)工作，還可以通過在社區(qū)設(shè)立探訪中心或電話熱線獲取市民反饋意見。

2.3 表決有效、監(jiān)督有力

為了加強(qiáng)公眾參與效果，獲取真實(shí)的民意，美國的加利福尼亞州和俄勒岡州等率先于20世紀(jì)60年代末嘗試“投票式分區(qū)管制”，并不斷獲得認(rèn)可，到2010年全美有38個州實(shí)施了553項(xiàng)“投票式分區(qū)管制”。對于投票制形成的民眾意見，行政機(jī)關(guān)必須予以尊重。具體而言，一種情形是對政府已經(jīng)提出的分區(qū)管制法案進(jìn)行復(fù)決式票決，其結(jié)果對行政機(jī)關(guān)有法律拘束力。如威斯康星州規(guī)定，一旦超過55%的人在復(fù)決中投反對票，分區(qū)管制法案就不能生效，而且政府在一年內(nèi)不得出臺相同內(nèi)容的法案。一種情形是作為決策參考依據(jù)的咨詢型投票，也會對政府產(chǎn)生事實(shí)拘束力。如果規(guī)劃決策結(jié)果違反公眾投票結(jié)果，政府官員就要面臨巨大的政治壓力，這使其同樣不敢無視投票反映的公眾意見。同時，為了防止出現(xiàn)地方利益團(tuán)體對規(guī)劃決策的不當(dāng)壟斷，使投票結(jié)果忽視少數(shù)人意見、侵害少數(shù)人權(quán)益，美國通過司法法院對平等原則進(jìn)行強(qiáng)調(diào)和維護(hù)以確保投票結(jié)果的公正性[5]。一旦出現(xiàn)違反規(guī)劃使用土地的情況，任何人和任何部門都可以舉報(bào)或起訴違規(guī)者，法院一般會據(jù)此作出高額罰款的處罰裁定[6]。

3 英國土地利用規(guī)劃中公眾參與權(quán)的法律保障

英國作為現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃最早發(fā)展起來的國家，也見證了公眾參與從產(chǎn)生到不斷發(fā)展成熟的過程。公眾參與規(guī)劃的制定已成為英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”[7]，其作為一項(xiàng)法定的制度始于1968年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，隨后在1982年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃(結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃)條例》和幾經(jīng)修訂后正在執(zhí)行的1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中都有強(qiáng)調(diào)，結(jié)構(gòu)規(guī)劃必須按照立法要求完成全部法定的程序才能作為正式的法律文件公布。其中，公眾參與是重要的環(huán)節(jié)。具體而言，英國對公眾參與權(quán)的保障體現(xiàn)在以下幾個方面。

3.1 明確參與的原則

為了提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性，英國在規(guī)劃政策說明中明確了社區(qū)參與的原則。一是適當(dāng)性原則，要求充分考慮社區(qū)參與者的參與方式，可利用的設(shè)施、參與手段要與公眾的經(jīng)驗(yàn)相適合；二是持續(xù)性原則，要求建立與整體規(guī)劃相適應(yīng)的明確正規(guī)的公眾參與階段，并通過有效的信息反饋?zhàn)尮娏私獠煌?guī)劃階段的最新進(jìn)展；三是透明性原則，要求向社區(qū)各個階層公開參與計(jì)劃，讓公眾知曉參與的時機(jī)和參與的規(guī)則；四是便宜性原則，要求在規(guī)劃準(zhǔn)備階段或大型開發(fā)項(xiàng)目方案制訂階段就進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃，以確保公眾具有參與的時間，同時還要考慮到社區(qū)的不同情況制訂適合的參與程序和方式。

3.2 嚴(yán)格參與的程序

經(jīng)過不斷地發(fā)展和完善，英國確立了較嚴(yán)格的公眾參與規(guī)劃的程序。以地方規(guī)劃為例，根據(jù)立法規(guī)定，編制地方規(guī)劃必須完成八項(xiàng)法定程序后才能發(fā)生法律效力，而其中公眾參與是一項(xiàng)重要的工作內(nèi)容。一方面在規(guī)劃編制前，地方的規(guī)劃局必須向當(dāng)?shù)鼐用窆家?guī)劃涉及的有關(guān)議題，并要做適當(dāng)?shù)男麄?；另一方面在完成?guī)劃草案后，還必須要經(jīng)過公眾審核會、公眾調(diào)查會等形式的公眾討論后才能上報(bào)備案[8]。在此基礎(chǔ)上，英國還確立了公眾參與審查機(jī)制，對于沒有按照法律規(guī)定吸納公眾參與的土地規(guī)劃方案，中央環(huán)境事務(wù)大臣有權(quán)駁回。

3.3 保障參與的廣度

經(jīng)過不斷的發(fā)展，英國確立了多種參與形式以保障廣泛的公眾參與，主要有：網(wǎng)上公布磋商文件、現(xiàn)場規(guī)劃展覽、公眾會議、社區(qū)論壇、公眾質(zhì)詢等方式。磋商文件是規(guī)劃制定過程中政府公開信息并獲取公眾反饋意見的主要載體。隨著信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，網(wǎng)上公布磋商文件在極大范圍內(nèi)保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。現(xiàn)場規(guī)劃展覽，也是公眾參與的重要形式之一。通常在此期間會設(shè)立面向所有市民開放的公眾開放日，公眾可隨時到場查閱相關(guān)規(guī)劃材料并提出問題。公眾會議，通常由公眾組織策劃，通過讓參與者共享信息和交流觀點(diǎn)，以獲取公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。社區(qū)論壇，主要通過民間自治力量收集民眾的焦點(diǎn)，以平衡社區(qū)利益與規(guī)劃發(fā)展的關(guān)系。公眾質(zhì)詢，通常適用于大型基礎(chǔ)設(shè)施的決策規(guī)劃，法律對質(zhì)詢程序和效果進(jìn)行了明確的規(guī)定，并會對最終的規(guī)劃決策產(chǎn)生直接影響。此外，還有社區(qū)觀點(diǎn)調(diào)查、協(xié)商對話、民意論壇及市民評議會等保障公眾參與和獲取公眾意見的方式。同時，利用受眾廣泛的網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行的電子投票和電子磋商等參與方式，也越來越受到重視。

4 德國土地利用規(guī)劃中公眾參與權(quán)的法律保障

德國是一個聯(lián)邦制國家，其行政管理體制分為聯(lián)邦、州和地方三級，地方又包含市、縣、鄉(xiāng)三級。無論是在宏觀層面還是在微觀層面，德國都十分重視土地規(guī)劃利用中的公眾參與，并制定了明確的法律依據(jù)。如1965年的《聯(lián)邦空間規(guī)劃法》及1976年的《聯(lián)邦建設(shè)法典》都明確了土地規(guī)劃利用中需要公眾的參與，并要求各種規(guī)劃方案及其可能影響應(yīng)及早告知公眾，并使之有機(jī)會對規(guī)劃進(jìn)行評議[9]，否則相應(yīng)的規(guī)劃方案就不能獲得上級主管部門的審批。

在公眾參與的具體程序上，主要包括兩個關(guān)鍵的階段。制定規(guī)劃編制階段，編制者需要通過發(fā)放宣傳冊、報(bào)紙公告及舉行居民大會等形式將規(guī)劃的目標(biāo)和意義等告知公眾；編制者會同相應(yīng)的公眾代表編制出幾種供選擇的規(guī)劃草案；市民可以通過展覽會、宣傳單及公眾會議等途徑參與規(guī)劃草案的討論并發(fā)表意見。規(guī)劃草案修改階段，在尊重市民意見的基礎(chǔ)上，規(guī)劃部門對規(guī)劃草案進(jìn)行修改，并再次向公眾公開；在此階段，規(guī)劃草案和解釋說明須公示1個月，任何公民都有權(quán)利審查規(guī)劃，并提出建議或異議；公示結(jié)束后，規(guī)劃部門需上報(bào)上級部門討論規(guī)劃草案和公眾意見，并進(jìn)行表決。在此過程中，德國規(guī)劃法規(guī)還特別重視對公眾異議的處理。不僅要求規(guī)劃者認(rèn)真分析和回復(fù)在規(guī)劃過程中收集到的公眾異議，而且還針對公眾異議較大的規(guī)劃草案，要求其重新進(jìn)行上述草擬、討論、修改和公示的程序。因此，也有學(xué)者將之稱為“雙層可持續(xù)式參與制度”[10]。

同時，為了保障土地規(guī)劃的真正落實(shí)，在規(guī)劃獲批之后，需在政府領(lǐng)導(dǎo)下由規(guī)劃主管部門和規(guī)劃聯(lián)合會共同組織實(shí)施，以確保公眾對土地規(guī)劃實(shí)施過程的參與，實(shí)現(xiàn)了公眾對規(guī)劃實(shí)施的過程監(jiān)督。

5 國外土地利用規(guī)劃中保障公眾參與權(quán)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

總結(jié)上述西方國家在土地利用規(guī)劃中對公眾參與的法律保障和具體實(shí)踐，可以看出，西方國家十分重視土地規(guī)劃整個過程中對公眾意見的收集和反饋，并通過較完善的法律法規(guī)保障了公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。一是有較健全的法規(guī)保障。經(jīng)過多年的發(fā)展，上述西方國家無論是在宏觀層面還是微觀層面，普遍制定了從國家到地方的較完善的土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)法規(guī)，并明確規(guī)定公眾參與是土地規(guī)劃利用的重要環(huán)節(jié)，沒有充分尊重公眾意見的規(guī)劃方案將不能獲得審批和實(shí)施。二是參與方式多樣，參與范圍廣泛。上述國家都通過法規(guī)明確了多種多樣的公眾參與方式，既有規(guī)劃初期的協(xié)商參與(如公告宣傳、公眾會議、協(xié)商對話等)，也有規(guī)劃確定時的決策參與(如公眾質(zhì)詢、公眾投票等)；既有通過第三方的間接參與(如市民咨詢委員會、社區(qū)理事會、社區(qū)代表等)，也有公眾的直接參與(對規(guī)劃方案發(fā)表自己的觀點(diǎn)和異議)。參與方式的多樣性也保障了參與公眾的廣泛性，使得對土地利用規(guī)劃的意見反映，不只是幾個代表或利益集團(tuán)的參與，而是較普遍的“受影響公眾”的參與。三是社團(tuán)組織發(fā)揮較大作用。上述西方國家普遍都存在各種各樣的組織，如社區(qū)組織、市民咨詢委員會、公益團(tuán)體等。這些組織發(fā)揮了公眾與政府之間傳聲筒的作用，保證了公眾參與的廣泛性和有效性。四是參與程序較為嚴(yán)格細(xì)致。上述西方國家不僅確立了“自下而上”的規(guī)劃原則，而且通過法規(guī)規(guī)定了較為細(xì)致的參與程序，使得土地規(guī)劃從初期規(guī)劃方案的預(yù)定，到公眾意見的收集，再到規(guī)劃方案的審批執(zhí)行和公眾異議的反饋，都有章可循。

6 我國土地利用規(guī)劃中對公眾參與權(quán)保障的完善措施

結(jié)合我國公眾參與土地利用規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒國外相關(guān)公眾參與權(quán)保障的立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國在土地利用規(guī)劃中對公眾參與權(quán)的保障應(yīng)從以下幾個方面完善。

6.1 完善參與法律法規(guī)

明確具體的法律規(guī)定是公眾有序和有效參與土地利用規(guī)劃的重要保障。

第一，應(yīng)明確公眾知情權(quán)和參與權(quán)的憲法保障。知情權(quán)是公眾參與行政決策的重要前提，我國憲法中還沒有明確公眾的知情權(quán)，這顯然不利于實(shí)踐中對公眾知情權(quán)和參與權(quán)的落實(shí)和保護(hù)。因此，應(yīng)明確公眾知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利的憲法規(guī)定。

第二，應(yīng)完善《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中公眾參與的具體規(guī)定。一是應(yīng)明確公眾參與土地利用規(guī)劃的一般原則。借鑒國外的立法經(jīng)驗(yàn)，具體應(yīng)包括信息透明原則、適當(dāng)性原則、便宜性原則等，即要求規(guī)劃主體及時、有效地公開各個階段的規(guī)劃信息，并針對不同參與對象及參與階段制訂適當(dāng)?shù)膮⑴c方案，并選擇方便公眾的參與方式。二是應(yīng)細(xì)化《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中公眾參與的具體規(guī)定。盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)定了公眾參與制度，但由于規(guī)定過于簡化，影響了操作性。因此，建議設(shè)專章規(guī)定公眾參與制度，并細(xì)化公眾參與的范圍、程序、方式及效力等。三是應(yīng)完善《土地管理法》公眾參與的相關(guān)規(guī)定。土地管理中公眾參與的缺位勢必會影響相關(guān)決策的科學(xué)性、合理性，在《土地管理法》中應(yīng)明確公眾作為土地管理相關(guān)決策的重要參與主體，并規(guī)定配套的相關(guān)程序。

第三，應(yīng)加強(qiáng)地方政府相關(guān)配套行政法規(guī)的立法。憲法和法律確立公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)有賴于具體地方行政法規(guī)的保障。目前我國多數(shù)城市和地區(qū)都規(guī)定了相應(yīng)的城鄉(xiāng)管理?xiàng)l例，但其中關(guān)于公眾參與的規(guī)定多是復(fù)制《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的原則性規(guī)定，缺乏細(xì)化的操作規(guī)定。2011年廣州市人民政府頒布《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》，其中對城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定和實(shí)施中的公眾參與程序等問題進(jìn)行了較為細(xì)致明確的規(guī)定，對于其他行政區(qū)域而言，此舉具有一定的借鑒意義。

6.2 拓寬公眾參與渠道

第一，進(jìn)一步推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，健全政務(wù)公開制度。強(qiáng)化政務(wù)信息公開，確保公眾知情權(quán)是公眾參與的重要前提。公眾只有全面了解土地規(guī)劃的相關(guān)信息，才能充分、真實(shí)地表達(dá)自己的利益訴求，并進(jìn)而在政民互商過程中形成科學(xué)、合理的土地利用規(guī)劃方案。我國近幾年的電子政務(wù)建設(shè)發(fā)展快速，根據(jù)《2018聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報(bào)告》，我國在全球的排名比2012年上升了13位，但仍居第65位，與美、英等國尚有較大差距。

第二，豐富公眾參與途徑。聽證和專家咨詢雖然是公眾參與的重要途徑，但卻受參與主體有限的局限。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，應(yīng)積極探索和突出發(fā)揮開放性公眾參與途徑的作用，如電子公示、在線反饋、電子磋商、電子投票等，并逐步實(shí)現(xiàn)電子參與的規(guī)范化和長效化。同時，在基層參與中，應(yīng)重視發(fā)揮社區(qū)組織的聯(lián)結(jié)作用，通過社區(qū)組織的有效組織保障社區(qū)公眾參與的廣泛性，通過構(gòu)建強(qiáng)大的組織體系，提高公眾參與的組織化程度，對于維護(hù)參與者的公共利益具有積極的作用[11]。

第三，重視非政府組織的參與。從國外公眾參與的經(jīng)驗(yàn)來看，具有獨(dú)立地位的民間組織的參與是公眾有效參與的重要保障。與之相比，我國的非政府組織往往與政府有著過密關(guān)系，有的甚至被稱為“二政府”[12]。即使是當(dāng)前呼聲較高的城鄉(xiāng)規(guī)劃委員會，也仍然存在獨(dú)立性弱、行政化強(qiáng)的缺陷。因此，目前我國應(yīng)重視非政府組織的去行政化改革，增強(qiáng)其獨(dú)立性，使其成為公眾參與的有效組織者和公眾利益的真正發(fā)言人。

6.3 明晰公眾參與程序

保障土地利用規(guī)劃中的公眾參與權(quán)，應(yīng)細(xì)化法律法規(guī)對公眾參與的程序規(guī)定，并將其貫穿到土地利用規(guī)劃從擬定到實(shí)施的整個過程。

第一，土地利用規(guī)劃的資料準(zhǔn)備和信息公告。即規(guī)劃部門首先要收集整理原有土地利用的現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)，對規(guī)劃可能受影響的利益主體進(jìn)行分析，并評估重新規(guī)劃的科學(xué)性及可行性，初步擬定規(guī)劃的范圍、規(guī)劃的性質(zhì)、規(guī)劃的效果等，然后要對上述調(diào)查和評估的情況向相關(guān)利益主體乃至社會公眾進(jìn)行公示。對此，法律應(yīng)明確政務(wù)信息公示的途徑和方式，確保公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

第二，土地利用規(guī)劃的意見收集和草案擬定。在上述信息公示的基礎(chǔ)上，規(guī)劃部門應(yīng)通過多種途徑和方式獲取公眾的意見。既包括規(guī)劃部門主動組織的“自上而下”的座談會、民意調(diào)查，也包括社區(qū)組織和非政府組織等組織的討論會、選舉民意代表等，還可以是市民直接向規(guī)劃部門提出意見。在充分收集公眾意見的基礎(chǔ)上，對公眾意見進(jìn)行整理和分析，在尊重大多數(shù)公眾意見和平衡各方利益的前提下，擬定出初步的規(guī)劃草案。

第三，土地規(guī)劃草案的公示公告與修改擬定。對于擬定的規(guī)劃草案要再次通過公開展覽及電子途徑向公眾公示，并以多種方式接受公眾的意見和質(zhì)疑；在對公眾意見進(jìn)行分類、分析的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的規(guī)劃草案進(jìn)行修改，并制訂相應(yīng)的規(guī)劃方案；同時，對于公眾意見特別是公眾質(zhì)疑，應(yīng)進(jìn)行反饋，告知處理結(jié)果，尤其對那些未采納的意見要詳細(xì)解釋原因。

第四，舉行聽證會。從各國土地規(guī)劃的實(shí)踐來看，聽證仍然是土地利用規(guī)劃的核心環(huán)節(jié)。在公眾參與的現(xiàn)有方式中，聽證會也是最為制度化、程序最為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆绞絒13]。針對目前我國聽證會存在的不足，應(yīng)完善聽證程序，擴(kuò)大聽證的范圍，選取的聽證代表應(yīng)具有典型性、廣泛性，聽證時間的選擇亦要適宜；同時還要處理好聽證意見的反饋，強(qiáng)化聽證的效力。對于多數(shù)人反對的規(guī)劃方案條款應(yīng)進(jìn)行否決，并重新進(jìn)入意見收集和擬定方案環(huán)節(jié)。

第五，土地規(guī)劃方案的審批通過和監(jiān)督實(shí)施。根據(jù)聽證的意見，規(guī)劃部門再次對規(guī)劃方案進(jìn)行修訂，會同公眾意見一并報(bào)上級機(jī)關(guān)審批，形成最終的規(guī)劃方案并進(jìn)行社會公示。對于確定的規(guī)劃方案在實(shí)施過程中應(yīng)定期公告實(shí)施情況，公眾亦可隨時查詢實(shí)施的情況，進(jìn)行實(shí)時監(jiān)督。

6.4 強(qiáng)化公眾參與的效力

公眾參與的效力體現(xiàn)在兩個方面，一是實(shí)體層面，即公眾意見對行政主體決策具有約束力，如美國的“投票式分區(qū)管制”模式；二是程序方面，即行政主體對公眾意見特別是公眾異議的反饋方式，如德國對公眾異議的尊重和英國的公眾參與審查機(jī)制。根據(jù)美國規(guī)劃師謝里在1969年提出的“市民參與階梯”理論，公眾參與的程度由低到高被分為3個層次、8種形式。公眾參與的第一層次為是非參與，表現(xiàn)為操縱性參與和利誘性參與兩種形式；第二層次為象征性參與，表現(xiàn)為告知性參與、教育性參與和安撫性參與三種形式；公眾參與的第三層次為實(shí)質(zhì)性參與，表現(xiàn)為合作性參與、代表性參與及決策性參與三種形式[14]?？梢钥闯?，英、德兩國基于對公眾參與的保障，處于公眾的象征性參與階段，而美國部分地區(qū)的“投票式分區(qū)管制”實(shí)現(xiàn)了公眾的實(shí)質(zhì)性參與。公眾參與的深入是一個公眾權(quán)利逐漸加強(qiáng)、政府權(quán)力逐漸減弱的過程。我國公眾參與仍體現(xiàn)了突出的政府主導(dǎo)色彩，仍處于政府操縱或告知參與的階段。在政府最終的決策中，公眾的話語權(quán)微乎其微。因此，公眾參與的效力急需強(qiáng)化。具體而言，一是應(yīng)強(qiáng)化公眾參與的程序效力。在健全“參與—反饋—再參與”機(jī)制的基礎(chǔ)上[15]，應(yīng)加強(qiáng)對公眾意見特別是異議的回應(yīng)，并建立公眾參與的行政審查機(jī)制和司法處理機(jī)制，即對有違法律規(guī)定的公眾參與程序的土地規(guī)劃上級機(jī)關(guān)應(yīng)予駁回，對損害相應(yīng)公眾利益的規(guī)劃，公眾有權(quán)向?qū)ｉT司法機(jī)關(guān)提起訴訟。二是應(yīng)逐步強(qiáng)化公眾參與的實(shí)體效力。基于我國的實(shí)際國情，要實(shí)現(xiàn)公眾意見對行政決策的實(shí)質(zhì)約束并不現(xiàn)實(shí)。比較可行的做法是擴(kuò)大土地規(guī)劃決策中公眾的代表范圍；也可在社區(qū)規(guī)劃中首先試點(diǎn)投票制，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上予以完善和推廣。