爭論中的村兩委“一肩挑”模式與鄉(xiāng)村治理的發(fā)展

李 淇，李 斌

(安徽大學(xué) 社會與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601)

黨的十九屆四中全會指出，要“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]，堅持和完善村民自治制度以推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就成為題中之意。當(dāng)下，鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)了一個新的治理模式，即村兩委“一肩挑”模式，這一模式正在逐步發(fā)展和推廣。所謂村兩委“一肩挑”模式，是指村民委員會主任和村的黨組織書記由同一人擔(dān)任，即村級自治組織黨政“一肩挑”。但是，結(jié)合對這一治理模式的觀察和思考以及對相關(guān)學(xué)術(shù)成果的考察，不難發(fā)現(xiàn)對這一模式仍然存在許多爭論。本文將試圖對這些爭論進(jìn)行歸納和總結(jié)，并透過這些爭論來深度思考這一治理模式以及鄉(xiāng)村治理的發(fā)展。

一、爭論之一：程序問題

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》第十一條規(guī)定：村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員[2]。由相關(guān)法律法規(guī)和現(xiàn)實實踐可知，村民委員會和村級黨組織皆由直接選舉產(chǎn)生。并且隨著我國民主政治的發(fā)展，村級選舉中涌現(xiàn)出了十分豐富的民主實踐模式和相關(guān)制度，比如“一票制”[3]“觀察員制度”“定崗制”等等[4]。法律上的硬性規(guī)定和實踐上的政治規(guī)矩共同決定了村級組織的選舉充分具備了民主性，但是民主性在選舉中可能意味著不確定性，村級組織選舉中的不確定性就集中體現(xiàn)在選舉可能產(chǎn)生的意外結(jié)果[5]。村兩委“一肩挑”模式要求村的黨組織書記和村民委員會主任為同一人，在一定程度上要求人選的不確定變?yōu)榇_定。簡單來說，這種確定就是要求村級組織的黨組織負(fù)責(zé)人成功當(dāng)選為村民委員會負(fù)責(zé)人，或者村民委員會負(fù)責(zé)人成功當(dāng)選黨組織負(fù)責(zé)人。

但是，村級組織直接選舉的制度安排是“一人一票”，并且在村民委員會的候選人推舉過程中普遍實行“兩推三選”，此外選舉票中還有“另選他人”一項，凡此種種制度安排皆無法確保村的黨組織書記順利成為村民委員會主任，或者村民委員會主任成功通過組織考核并當(dāng)選為村黨組織書記。在此情況下，若要推行村兩委“一肩挑”模式就需要消除這些不確定性。由此各地為了推進(jìn)村兩委“一肩挑”模式產(chǎn)生了種種程序安排，比如先實行村委會換屆選舉,再進(jìn)行村的黨組織換屆來實現(xiàn)“一肩挑”或者先通過進(jìn)行村的黨組織換屆選舉,再進(jìn)行村民委員會換屆來實現(xiàn)“一肩挑”，還有將村的黨組織與村民委員會的換屆時間交錯來實現(xiàn)“一肩挑”。但是，“這些方式是否合規(guī)、妥當(dāng),可以研究”[6]。另外，還有學(xué)者指出這一模式的“選舉辦法與相關(guān)法律法規(guī)存在張力”[7]。而這種討論關(guān)注的焦點在于村級組織的選舉是否應(yīng)該受到干預(yù)、受何種力量的干預(yù)、干預(yù)的程度允許有多深。

總而言之，村兩委“一肩挑”模式爭論中的程序問題集中體現(xiàn)在村級組織的選舉程序問題，因為推進(jìn)村兩委“一肩挑”模式需要一人同時或先后通過兩次民主選舉。但是在民主選舉過程中存在許多不確定性因素，村兩委“一肩挑”模式能否排除這些不確定性因素就成為一個問題，尤其是通過強力推進(jìn)這一模式以確保選舉結(jié)果就更是一個問題。

二、爭論之二：權(quán)力問題

村級組織，主要是指村的黨組織和村民委員會，長期代表著或行使著村莊內(nèi)部的最高權(quán)力。盡管村級組織并不是一級政府機(jī)關(guān)，但是公共的屬性以及村莊是國家—社會連接點的獨特地位，共同決定了村級組織權(quán)力的公共性和支配性?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”[8]，政治思想史和政治實踐史已經(jīng)為阿克頓勛爵的這句話作出了無數(shù)注解。這些注解共同揭示了一個道理，凡是權(quán)力就有存在變質(zhì)乃至腐敗的風(fēng)險。誠如許多“村官”腐敗、小微權(quán)力腐敗的報道一樣，村級組織的權(quán)力也可能存在許多問題，并且這些報道往往能夠出人意料。因為由于村級組織用來牟私的權(quán)力較小，單次腐敗的影響亦較小，從而導(dǎo)致民眾的腐敗感知度較低，進(jìn)而展示出對其較高的容忍度，另外，“法不責(zé)微”的“習(xí)慣法”又使“微腐敗”在司法領(lǐng)域失之寬、失之松、失之軟[9]。

因此，村兩委“一肩挑”模式下“一肩挑”人員的權(quán)力問題就成為了關(guān)注的重點。村兩委的分離本來在一定程度上能夠促進(jìn)兩委之間的相互監(jiān)督，但是“一肩挑”使得村級組織黨政主要負(fù)責(zé)人為同一人，在某種程度是融合了村兩委從而有利于村兩委工作的運轉(zhuǎn)。但是這種融合有可能導(dǎo)致“一肩挑”人員獨攬大權(quán)、濫用職權(quán)，甚至產(chǎn)生村莊內(nèi)部“一言堂”問題，這些為滋生權(quán)力腐敗提供了條件[10]。此外，亦有學(xué)者認(rèn)為如果強行推行“一肩挑”模式會誘發(fā)民眾的焦慮情緒，從而容易導(dǎo)致對“一肩挑”模式的信任危機(jī)，而一旦產(chǎn)生信任危機(jī)，對權(quán)力的信任也有可能產(chǎn)生危機(jī)，其中最大的危機(jī)主要集中在權(quán)力的集中[11]。這種權(quán)力的集中暗含了對權(quán)力的深度思考：這種權(quán)力來自于誰，是基層政權(quán)還是村民群眾？由誰問責(zé)，是基層政權(quán)還是村民群眾？

概言之，村兩委“一肩挑”模式爭論中的權(quán)力問題主要是指村級黨政組織“一肩挑”人員的權(quán)力問題，這種問題集中體現(xiàn)在該人員權(quán)力集中導(dǎo)致的潛在風(fēng)險。這些風(fēng)險主要有權(quán)力的腐敗和變質(zhì)、權(quán)力的信任危機(jī)以及權(quán)力的集中導(dǎo)致的村兩委的關(guān)系變質(zhì)。深入思考后不難發(fā)現(xiàn)，權(quán)力問題的實質(zhì)乃是權(quán)力的限度問題以及權(quán)力的屬性問題。換言之，我們應(yīng)該如何看待村兩委“一肩挑”模式下“一肩挑”人員手中的權(quán)力，以及如何確保這種權(quán)力能為公共服務(wù)，這是一個需要我們不斷深入探究的問題。

三、爭論之三：職責(zé)問題

村級組織作為連接國家政權(quán)和社會自治的一個公共組織，所需承擔(dān)的職責(zé)也就兼顧了“國家”和“社會”的兩面性。這種兩面性體現(xiàn)在既需要完成來自國家政權(quán)機(jī)關(guān)下派的行政任務(wù)，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、計劃生育等由政權(quán)機(jī)關(guān)制定的政策和規(guī)劃；又需要落實村民提交或反映的村莊公共問題，比如村莊的公共交通問題、水利問題等。由于各種原因的存在，村級組織存在職責(zé)“超載”的問題[12]。換言之，未實施村兩委“一肩挑”模式的村莊本就存在職責(zé)“超載”的風(fēng)險和可能，因為村級組織承擔(dān)的職責(zé)實在太多，那么，村兩委“一肩挑”模式就更有可能存在職責(zé)“超載”問題[13]。

另外，在鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)村治理的好壞,村干部是關(guān)鍵[14]，這意味著實行村兩委“一肩挑”模式對這一模式下的“一肩挑”人員提出了更高的要求。但是，當(dāng)下鄉(xiāng)村存在著“人才不足、能力不濟(jì)、威望不高”[15]的問題，這無疑給村兩委“一肩挑”模式拋出了更大的難題。

換言之，村兩委“一肩挑”模式爭論中的職責(zé)問題指向的是村兩委“一肩挑”模式在減少人員的情況下能否承擔(dān)得起繁重的職責(zé)。并且，這一模式對“一肩挑”人員賦予了更多的期待，這種期待體現(xiàn)在道德、能力、群眾感等方方面面，能否選出這樣的人，既要獲得民眾的支持和配合，又要取得政權(quán)機(jī)關(guān)的認(rèn)可和贊賞，是一個問題。需要指出的是，職責(zé)問題除了有個人方面的因素，職能的落實和責(zé)任的承擔(dān)才是重中之重。

四、爭論的實質(zhì)：行政抑或自治？

上文梳理了村兩委“一肩挑”模式面臨的諸多爭論，透過這些爭論不難發(fā)現(xiàn)這些爭論的實質(zhì)乃是鄉(xiāng)村治理的未來和發(fā)展要面向行政還是自治？換言之，村民自治制度乃至鄉(xiāng)村治理的未來是要以行政為導(dǎo)向還是以強化自治為導(dǎo)向。比如，“程序問題”背后的選舉問題，支持基層政權(quán)干預(yù)選舉的似乎更贊同行政，強調(diào)村莊內(nèi)部選舉自主性的更贊同自治。再如，“權(quán)力問題”背后的權(quán)力來源問題、權(quán)威問題，主持村級組織權(quán)威主要由基層政權(quán)賦予的更偏好行政，反之則為自治。

村兩委“一肩挑”模式及其相關(guān)爭論的產(chǎn)生是有時代背景的，這種背景就是伴隨著國家資源下鄉(xiāng)、扶助三農(nóng)等一系列惠農(nóng)政策而帶來的政權(quán)下鄉(xiāng)[16]，由此導(dǎo)致了“行政下鄉(xiāng)”與“自治下沉”[17]。在某種程度上，這一模式就被視為這種背景的產(chǎn)物，這個產(chǎn)物折射出了村民自治制度以及鄉(xiāng)村治理手段的爭論，即行政抑或自治？如何看待這一模式的爭論就反映著我們看待村民自治制度以及鄉(xiāng)村治理的態(tài)度。

1.行政與自治的關(guān)系

在思考這一問題之前，需要簡單梳理一下行政與自治的關(guān)系問題。行政和自治是解決公共事物的兩條基本路徑。行政是政府公共行政的簡稱，它的意思是指“由國家的代表級政府根據(jù)法律規(guī)定所實施的對社會公共事務(wù)的管理”[18]，由此可見，在行政這一治理之道中政府的力量是關(guān)鍵，是主導(dǎo)力量，是重要推動者和資源來源者。自治是社會自治的簡稱，它的意思指“個人或團(tuán)體管理自身事務(wù)并對其行為負(fù)責(zé)的一種治理形態(tài),它既是社會治理的一種高級形式,也是社會生活的一個價值目標(biāo)”[19]。顯而易見，自治的要求是“主體性”和“自主性”，在自治這一治理之道中個人的投入、社會的組織化以及社會的自我發(fā)展能力是關(guān)鍵。

從二者的定義就可以看出這二者的異同，異在主導(dǎo)力量，同在目標(biāo)導(dǎo)向。不同學(xué)者對行政與自治的關(guān)系發(fā)表了不同看法，在鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，這二者的關(guān)系大體來看可以分為三種觀點：其一，“行政中心論”又謂之“政府中心論”，持這一觀點的學(xué)者認(rèn)為公共事物治理的主要依靠力量還是政府，需要以政府為主導(dǎo)力量推進(jìn)社會發(fā)展，這一觀點的代表性學(xué)者有丁丁和汪錦軍[20]、王文爛和陳建平[21]等人。不難發(fā)現(xiàn)這些學(xué)者都著眼于當(dāng)下村莊內(nèi)部的資源匱乏、人才流失、個人原子化狀態(tài)等問題，在此背景下依靠行政力量解決鄉(xiāng)村治理問題似乎成為上乘之選。其二，“自治中心論”亦謂之“社會中心論”，這一觀點認(rèn)為社會既有能力也有訴求來處理自己的內(nèi)部問題，依靠自治不僅可以節(jié)省制度成本，而且具有獨特的社會和政治價值。此觀點的學(xué)者頗多，具有代表性的學(xué)者有徐勇和趙德健[22]、劉偉和劉瑾[23]、謝安民[24]等人。不難看出這些學(xué)者普遍認(rèn)為村民自治具有獨特的價值和地位，因此，不能輕易否定反而需要大力推進(jìn)和發(fā)展。此外，村民自治的關(guān)鍵在于發(fā)揮村民的主體性意識和主體性作用，村民有能力實現(xiàn)自治，制度有保障推進(jìn)自治。其三，“耦合論”又謂之“嵌入論”，贊成這一觀點的學(xué)者認(rèn)為治理領(lǐng)域自治和治理并非簡單的二元對立關(guān)系，而是可以互動的、共生的、共存的，因此重要的不是行政和自治之分，而是要努力耦合自治與行政，該觀點的主要代表學(xué)者有袁方成[25]、馬衛(wèi)紅[26]、景躍進(jìn)[27]等人。仔細(xì)思考就能發(fā)現(xiàn)，這一觀點是說行政代表一種權(quán)力或者治理策略，自治也代表一種權(quán)力或者治理策略，這兩種權(quán)力或者治理策略一直處于互動之中，也恰是這種互動才導(dǎo)致行政與自治兩者間的平衡與發(fā)展，而當(dāng)下鄉(xiāng)村的復(fù)雜性以及村民自治幾十年來的發(fā)展恰恰需要這種平衡與發(fā)展。

通過以上簡單的梳理可以發(fā)現(xiàn)，對村兩委“一肩挑”模式的爭論正好反映了以上不同的觀點：是相信村兩委“一肩挑”模式能夠促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展還是否之？是信任村兩委“一肩挑”模式背景下的“權(quán)力”，這種權(quán)力無論是下沉而來的政權(quán)還是村級組織集中化的權(quán)力，抑或否之？不同的回答代表著不同的價值偏好與策略選擇。

2.邁向耦合：村民自治的發(fā)展方向

毋庸置疑，村兩委“一肩挑”模式的再次出現(xiàn)與蓬勃發(fā)展昭示著國家政權(quán)下沉的事實，村級治理的行政化發(fā)展亦是事實，但是誠如賀雪峰所言，“村級治理行政化的必然結(jié)果是村莊公共性的消逝以及資源下鄉(xiāng)的低效甚至無效。離開對農(nóng)民群眾的動員，僅強調(diào)為農(nóng)民服務(wù)，不組織農(nóng)民，僅僅幫助農(nóng)民，結(jié)果可能造成村級治理的失敗”[28]。由此可知，僅依靠行政手段來解決鄉(xiāng)村治理的問題是不夠的，僅依靠自治手段來進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村治理，亦是不可。因此，“耦合”就成為了當(dāng)下村民自治發(fā)展的不二方向。

所謂耦合，是指“強調(diào)兩個變量之間相互作用形成合力”[29]，那么鄉(xiāng)村治理中的耦合就是指行政和自治兩個變量相互作用并形成合力，從而推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，村兩委“一肩挑”模式作為進(jìn)一步連接國家政權(quán)和村民群眾的治理模式或許可以成為耦合這兩種治理策略的連接點。一方面，需要基層政權(quán)積極作為，尤其是在一輪又一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度改革與鄉(xiāng)村治理改革的背景下加快構(gòu)建服務(wù)型政府[30]；另一方面，需要村民進(jìn)一步提高自覺意識，積極主動參與到村莊治理中來，使鄉(xiāng)村治理邁向“參與式”發(fā)展[31]。除此之外，村級組織以及村兩委“一肩挑”模式背景下的“一肩挑”人員也要積極探索推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的新模式。

五、結(jié)論與余論

文章基于對鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域出現(xiàn)的新興治理模式，即村兩委“一肩挑”模式，爭論的考察發(fā)現(xiàn)當(dāng)下鄉(xiāng)村治理發(fā)展方向，即實現(xiàn)行政與自治的耦合。這種實現(xiàn)需要行政主體、村級組織、自治主體三方力量共同努力。但是需要指出的是，當(dāng)下無論哪種村民自治模式都需要在法治、德治與自治三者融合的背景下運行，“法治、德治、自治”也就給村兩委“一肩挑”模式的實踐定下了總的基調(diào)。

透過這一模式進(jìn)行進(jìn)一步思考，村兩委“一肩挑”模式折射出了行政和自治之爭體現(xiàn)在各個方面，比如政治學(xué)理論中的“強國家”和“強社會”之爭，自由主義與法團(tuán)主義之爭，乃至于發(fā)展到民主與非民主之爭等等。但是無論是哪種爭論，個人持何方觀點，我們都必須明白行政抑或自治都屬于政治手段，而政治的任務(wù)是提供一個優(yōu)良的秩序和服務(wù)于良善的生活。也許，明智之舉是拋開這些爭論，一切“以每個人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”[32]，讓政治為人民服務(wù)，為現(xiàn)代化服務(wù)。