城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的風(fēng)險及其應(yīng)對
——基于“處罰式調(diào)離”的分析

戴禹琴

（浙江師范大學(xué) 浙江金華 321000）

近年來，我國一直優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村基礎(chǔ)學(xué)校，保障農(nóng)村孩子就近享有優(yōu)質(zhì)教育。但目前農(nóng)村教育質(zhì)量仍然堪憂，農(nóng)村青年教師持續(xù)流向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致城鄉(xiāng)師資差距再增大。2014年9月教育部等聯(lián)合頒發(fā)了《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（下面簡稱意見），提出“推進校長教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置，重點引導(dǎo)優(yōu)秀校長和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動”。國務(wù)院于2015年6月頒布了《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020 年）》，提出要“推動城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師向鄉(xiāng)村學(xué)校流動”，“縣域內(nèi)重點推動縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重點推動中心學(xué)校教師到村小學(xué)、教學(xué)點交流輪崗”。但是在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的執(zhí)行中，仍然存在許多漏洞。如2019年4月4日《中國教育報》報道過安徽省太和某中學(xué)班主任因體罰學(xué)生受到處罰，同年7、8月，均有中學(xué)教師因給學(xué)生補課而受到處罰，對這幾位教師的處罰都有一個共同之處，都是從城鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)離到農(nóng)村學(xué)校。此外，還有教育部門及學(xué)校為了處理難以管理或能力薄弱的教師，將其以交流輪崗的名義調(diào)往農(nóng)村學(xué)校，實則其實是處罰。很明顯，在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策中對教師實施“處罰式調(diào)離”，是背離了教育公平發(fā)展基本政策，也對相關(guān)群體造成了心理上的傷害。“處罰式調(diào)離”帶來的是城鄉(xiāng)交流輪崗政策在執(zhí)行中受到阻滯，針對這種現(xiàn)象，重新審視和改進城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策以提升農(nóng)村教師質(zhì)量，是一個值得關(guān)注的問題。

一、“處罰式調(diào)離”對城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策實施的阻滯風(fēng)險

政策阻滯是指政策執(zhí)行過程中因受到某種消極因素的影響，政策執(zhí)行主體產(chǎn)生的非理性、逆向化選擇行為，而這一行為導(dǎo)致原有政策及目標(biāo)不能圓滿實現(xiàn)甚至完全落空的情形[1]。城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行過程中總會受到許多因素影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行中受阻，基于“處罰式調(diào)離”的政策阻滯風(fēng)險至少有以下三種表現(xiàn)。

（一）受罰教師消極配合

于社會而言，“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象會使得人們認(rèn)為農(nóng)村學(xué)校是犯錯教師的“處罰之所”，農(nóng)村教師就是“低人一等”。這讓農(nóng)村教師及受罰教師心理存在巨大的壓力，同時教師潛意識里也認(rèn)為城鎮(zhèn)學(xué)校優(yōu)于農(nóng)村學(xué)校，更不愿來農(nóng)村學(xué)校。在“政策處罰”的情況下，城鄉(xiāng)教師之間已經(jīng)形成了巨大的“心理鴻溝”。而對教育管理者而言，城鎮(zhèn)的“犯錯教師”在教學(xué)上并沒有過錯，調(diào)到農(nóng)村學(xué)?？梢詾檗r(nóng)村學(xué)生提供優(yōu)質(zhì)教學(xué)，促進農(nóng)村教育的發(fā)展。但此時教師由于受到處罰式調(diào)離的壓力，有強烈的處罰意識和負(fù)面情緒（焦慮和抵觸情緒）、以及實際生活環(huán)境的不適應(yīng)，都將導(dǎo)致其教育生態(tài)壞境惡化，對其心理、工作等帶來影響，從而不能將一門心思放在教學(xué)上，最終會影響教師教學(xué)水平的發(fā)揮。

（二）農(nóng)村教育落后狀況未改善

為優(yōu)化農(nóng)村師資結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，城鄉(xiāng)教師實行交流輪崗政策?？墒恰疤幜P式調(diào)離”的現(xiàn)象出現(xiàn)，輪崗教師背負(fù)著處罰的名義來到農(nóng)村學(xué)校，只是為了完成一個“任務(wù)”，并非主動且真心的幫助農(nóng)村學(xué)校發(fā)展。農(nóng)村教育本身就因為缺少優(yōu)質(zhì)的資源配置而教育狀況落后，而教師因受罰而調(diào)去農(nóng)村，負(fù)面影響可能會給農(nóng)村教育雪上加霜。當(dāng)教育管理者僅僅把教師交流輪崗政策當(dāng)成了一種管理工具，把它異化為一種懲罰手段時，城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策也就失去了意義和價值。除了“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象之外，還有教師為了評職稱而參加交流輪崗，但大部分是為了完成任務(wù)，并不會真正的為農(nóng)村學(xué)校創(chuàng)造價值。當(dāng)參與農(nóng)村學(xué)校交流輪崗的教師，只將農(nóng)村學(xué)校工作當(dāng)成被動完成的任務(wù)時，就不會深度參與農(nóng)村學(xué)校工作，這些教師雖然享受樂交流輪崗政策的各種待遇，卻未擔(dān)其責(zé)，農(nóng)村教育落后狀況仍然很難改善。

（三）城鄉(xiāng)教育不均衡持續(xù)

《意見》旨在推進校長教師優(yōu)質(zhì)資源的合理配置，重點引導(dǎo)優(yōu)秀校長和骨干教師向農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校流動，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供堅強的師資保障。然“處罰式調(diào)離”等現(xiàn)象的發(fā)生，使受罰教師教育生態(tài)環(huán)境惡化，以及產(chǎn)生負(fù)面情緒消極配合，進一步導(dǎo)致農(nóng)村教育落后狀況沒有得到相應(yīng)的改善。微觀來看，城鎮(zhèn)教師們會因此產(chǎn)生對城鄉(xiāng)教師交流政策的厭惡感，不愿參與交流輪崗，主體意愿不強；農(nóng)村教師還是會想法設(shè)法流向城鎮(zhèn)學(xué)校，導(dǎo)致農(nóng)村教師數(shù)量減少、質(zhì)量下降。宏觀來看，城鎮(zhèn)教育在不斷的發(fā)展，而農(nóng)村教育不僅沒有的得到改善，反有下降的趨勢，城鄉(xiāng)教育水平持續(xù)擴大，他們之間的差距也會越來越大。所以，“處罰式調(diào)離”等現(xiàn)象的發(fā)生，會繼續(xù)使城鄉(xiāng)教育不均衡發(fā)展，使城鄉(xiāng)教師交流政策在執(zhí)行中偏離其目標(biāo)，導(dǎo)致政策結(jié)果背離政策目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的原因分析

城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策在執(zhí)行中會遭遇阻滯，下面基于“處罰式調(diào)離”現(xiàn)象，從不同的主體出發(fā)，分析城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的原因。

（一）“處罰式調(diào)離”帶來的城鎮(zhèn)派出學(xué)校與政策制定者的利益沖突

美國政策研究專家安德森所指出，由于公共政策的內(nèi)容及其對政策受眾的影響，在政策執(zhí)行階段它可能會被實質(zhì)性地更改、加載甚至否定。政策總在執(zhí)行中建構(gòu)，也在建構(gòu)中執(zhí)行。也就是說，執(zhí)行在一定程度上與政策制定相分離[2]。讓犯錯教師換個環(huán)境，認(rèn)真反思和認(rèn)識自我，并能改正錯誤，本是一個很好的教育管理方法。事實上，讓教師從“好學(xué)?！闭{(diào)往“差學(xué)?！?，從城鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)往農(nóng)村學(xué)校，卻使教師交流輪崗變態(tài)化成為了一種懲罰手段?？偟膩碚f，主要是城鎮(zhèn)派出學(xué)校與政策制定者起了利益沖突，城鎮(zhèn)學(xué)校的管理者出于學(xué)校自身利益考慮，他們會采取各種對策和行動，使制度不能被有效執(zhí)行。而且制度中沒有對派出的教師提出質(zhì)量條件方面的規(guī)定，也沒有對流動教師提出具體的考核要求，更沒有制定對該政策實施情況的績效考核制度和監(jiān)督制度，可能導(dǎo)致制度實施的外在動力不足，進而流于形式[3]。

（二）教育行政部門督查、糾偏不夠

任何一項教育政策在實施過程中總會遇到一些阻力，使該項教育政策偏離原來方向執(zhí)行。當(dāng)一項教育政策沒有得到正確、有效執(zhí)行時，相關(guān)人員能及時發(fā)現(xiàn)問題，采取對策，進行糾偏，使其按照預(yù)定方向執(zhí)行，最終實現(xiàn)政策目標(biāo)[4]。然而，在城鄉(xiāng)教師交流輪崗制度中出現(xiàn)“處罰式調(diào)離”這樣的現(xiàn)象，很明顯是當(dāng)?shù)厝狈ΡO(jiān)查糾偏機制，或是相關(guān)部門監(jiān)查糾偏不到位，監(jiān)查的過程當(dāng)中只是走個流程。如在安徽省太和某中學(xué)班主任因體罰學(xué)生受到處罰的這個案例中，當(dāng)?shù)亟逃块T快速的對該教師進行了處置，可快速之中卻缺乏理性，沒有考慮到將教師調(diào)至農(nóng)村學(xué)校作為處罰是否合理。同時，相關(guān)部門在整個過程中也沒有進行督查和糾偏，其實在相關(guān)法律法規(guī)中，本就沒有將教師下放農(nóng)村、調(diào)至農(nóng)村學(xué)校任教之類的條文規(guī)定。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國一些地方的教師輪崗制度也缺少這樣的監(jiān)查糾偏機制，如果沒有一套有效、及時的糾偏機制，必然會影響制度的執(zhí)行效果。

（三）教師個體內(nèi)生動力不足

從目前情況來看，教師們對城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策認(rèn)同感低，參與交流輪崗的主體意愿不強，缺乏發(fā)自內(nèi)心交流輪崗的內(nèi)生動力。當(dāng)教師的認(rèn)同感低、主體意愿不強、缺乏內(nèi)生動力時，教師無心配合教育行政管理者的工作，容易產(chǎn)生抵觸和反抗心理，加之“處罰式調(diào)離”這類現(xiàn)象的發(fā)生，于教師而言無法發(fā)揮其在交流輪崗中的作用和價值。所以，教師個體內(nèi)生動力不足也是城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的一個重要原因，我們需要關(guān)注教師的內(nèi)生動力生成，教師的內(nèi)生動力是推進城鄉(xiāng)教師交流政策的重要力量，能切實調(diào)動教師參與交流輪崗的積極性，有效促進教師的專業(yè)發(fā)展，從而帶動城鄉(xiāng)教育的向上發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的應(yīng)對策略

城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策阻滯的成因具有動態(tài)化、多元化的特點，針對上述問題成因，有以下策略。

（一）采取適當(dāng)?shù)膽徒浞绞?/h3>

地方教育部門和學(xué)校為了維護自身利益，將犯錯教師下放至農(nóng)村學(xué)校，于其而言，可謂一勞永逸。我們再從這幾個案例中仔細思索就會發(fā)現(xiàn)，問題并不完全在教師身上。地方教育部門和學(xué)校對犯錯教師更應(yīng)該采取懲戒而不是懲罰的方式，懲罰更注重“罰”本身，體現(xiàn)出一種以惡報惡的關(guān)系，容易激發(fā)矛盾；而懲戒的關(guān)鍵在于“戒”，是為了戒除、預(yù)防不良行為的再次發(fā)生，從而達到矯正的效果。所以，地方教育部門和學(xué)校應(yīng)根據(jù)相關(guān)法律條文、教師犯錯的具體情況，選擇最適當(dāng)?shù)膽徒浞绞?，以達到最好的效果。其次，地方教育部門需要重新審視在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策中對輪崗教師的質(zhì)量要求，增加適合輪崗教師的考核內(nèi)容和評價方式，以防止“處罰式調(diào)離”類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

（二）建立健全的督查與糾偏機制

教育政策有效實施需要健全的督查、糾偏機制，也是防止教育政策阻滯的重要手段。如果教育政策執(zhí)行者與制定者之間存在利益沖突，那執(zhí)行者很大可能不會按照原計劃實施，從而偏離既定目標(biāo)。同時，還會因為執(zhí)行者認(rèn)識上的偏差，出現(xiàn)錯誤解讀的現(xiàn)象。在城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策執(zhí)行的過程中，一旦出現(xiàn)“處罰式調(diào)離”或者有悖于城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策的目標(biāo)的事情時，如果教育行政部門能夠及時的督查和糾偏，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，及時進行追究問責(zé)，不僅保護了教師的權(quán)益，也保證城鄉(xiāng)教師輪崗政策有效實施。所以，教育行政部門需要強化對城鄉(xiāng)教師交流輪崗政策實施的督導(dǎo)和檢查，觀察制度實施是否按原軌道運行，出現(xiàn)問題及時給予補救方案。同時，“處罰式調(diào)離”這類事情在社會上爭論過大，需要教育行政部門向外界澄清，營造良好的輿論環(huán)境。

（三）采取外部手段引發(fā)教師內(nèi)生動力

首先，教育部門和學(xué)校要充分引導(dǎo)教師認(rèn)識城鄉(xiāng)教師交流輪崗工作的重要性，及對促進教師自身專業(yè)發(fā)展和成長有互補作用，從而自覺形成內(nèi)生動力。重視對于先進教師典型榜樣的示范和激勵作用，引導(dǎo)教師從效仿榜樣的具體行為到效仿榜樣的思想品質(zhì)，進一步引起他們的意識活動，促進他們的內(nèi)生動力形成[5]。其次，教育部門和學(xué)校都要加強城鄉(xiāng)教師交流輪崗的宣傳動員工作，形成一個積極、正向的輿論氛圍，形成良好的輿論環(huán)境，讓教師主動地參與城鄉(xiāng)交流輪崗工作，逐步讓教師交流輪崗工作成為學(xué)校工作的常態(tài)。最后，需要政策的激勵推動城鄉(xiāng)教師交流輪崗，注意交流輪崗教師的師資待遇、職稱評定、評優(yōu)評先、教師婚姻和教師住房等問題，各級政府需要在這些方面出臺相應(yīng)的政策措施，予以傾斜，并逐步建立起城鄉(xiāng)教師交流輪崗的制度規(guī)范，讓教師通過理解政策和執(zhí)行政策產(chǎn)生積極參與城鄉(xiāng)教師交流輪崗的內(nèi)生動力。