淺析中國人民銀行的法律獨(dú)立性

李 晨

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，四川 成都 611130

中國人民銀行作為中央銀行，其在金融領(lǐng)域的作用不言而喻，隨著市場化的推進(jìn)和發(fā)展，中央銀行的獨(dú)立性逐漸成為與經(jīng)濟(jì)增長、通貨膨脹等宏觀指標(biāo)相聯(lián)系的重要因素①?！吨袊嗣胥y行法》第七條明確規(guī)定：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策，履行職責(zé)，開展業(yè)務(wù)，不受地方政府、各級政府部門、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”此條規(guī)定明確了中國人民銀行作為中央銀行在法律上的獨(dú)立性。但從與其他法律主體的相關(guān)法律關(guān)系來看，中國人民銀行的獨(dú)立性又是相對的，這與中國人民銀行兼具政府機(jī)關(guān)和金融機(jī)構(gòu)雙重屬性密切相關(guān)②，如何界定中國人民銀行的法律獨(dú)立性，應(yīng)從多個(gè)角度加以分析。

從中國人民銀行與全國人民代表大會(huì)的法律關(guān)系來看，最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對中國人民銀行貨幣政策的執(zhí)行享有監(jiān)督的權(quán)力，體現(xiàn)在《中國人民銀行法》第六條：“中國人民銀行應(yīng)當(dāng)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出有關(guān)貨幣政策情況和金融業(yè)運(yùn)行情況的工作報(bào)告?！痹擁?xiàng)制度表明了最高權(quán)力機(jī)關(guān)對中國人民銀行的監(jiān)督僅是一種間接的干預(yù)，而非直接的控制，全國人民代表大會(huì)不能直接干涉中國人民銀行指導(dǎo)和執(zhí)行貨幣政策，二者之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而非上下層級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)有利于實(shí)現(xiàn)中國人民銀行法律地位的相對獨(dú)立性。

從中國人民銀行與國務(wù)院的法律關(guān)系來看，《中國人民銀行法》第二條和第七條規(guī)定了：“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，制定和執(zhí)行貨幣政策”，體現(xiàn)出了中國人民銀行對國務(wù)院的行政附屬性。但與此同時(shí)，根據(jù)第二十三條的規(guī)定，中國人民銀行對貨幣政策工具擁有獨(dú)立行使的權(quán)利③，中國人民銀行獨(dú)立地執(zhí)行貨幣政策，不受任何組織或個(gè)人的干擾，因此，中國人民銀行雖然在行政性質(zhì)上隸屬于國務(wù)院，但其仍然享有獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策的權(quán)利。但從現(xiàn)實(shí)上來看，中國人民銀行的宏觀調(diào)控仍會(huì)受到國務(wù)院尤其是財(cái)政部的影響，中國人民銀行履行中央銀行的職能，但是從某種程度上，中國人民銀行并不具備真正的中央銀行的性質(zhì)，這與其受到國務(wù)院其他部委的工作干涉是存在聯(lián)系的。

從中國人民銀行的人事組織制度來看，《中國人民銀行法》第十條規(guī)定：“中國人民銀行行長的人選，根據(jù)國務(wù)院總理的提名，由全國人民代表大會(huì)決定；全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，由中華人民共和國主席任免。中國人民銀行副行長由國務(wù)院總理任免?！毙虚L作為中國人民銀行的最高領(lǐng)導(dǎo)，其提名和任免同樣反映了中國人民銀行的地位，國務(wù)院總理享有提名行長和任免副行長的權(quán)利，意味著國務(wù)院對于中國人民銀行的高級管理層的人事任免具有極強(qiáng)的影響力，從現(xiàn)實(shí)角度考慮，國務(wù)院控制人民銀行的人事權(quán)利，本質(zhì)上會(huì)影響中國人民銀行行長的行為趨向和價(jià)值觀念，而人民銀行行長作為最高管理者，對人民銀行的政策和宏觀調(diào)控操作起到至關(guān)重要的作用。因此，此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)無疑會(huì)限制中國人民銀行的獨(dú)立性，為國務(wù)院干涉其政策和職能的執(zhí)行留下法律空白。

從立法的角度來看，中國人民銀行雖然在原則上享有獨(dú)立制定和執(zhí)行貨幣政策的權(quán)利，但其相對獨(dú)立地位仍可能受到其他國家機(jī)關(guān)的干擾和影響，④。從世界范圍來看，美國中央銀行(美聯(lián)儲(chǔ))與英國中央銀行(英格蘭銀行)等資本主義國家的中央銀行都具有極強(qiáng)的獨(dú)立性，極少受到政府或其他國家機(jī)關(guān)的影響，而中國人民銀行的獨(dú)立性則相對較弱。隨著市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國人民銀行作為中央銀行的獨(dú)立性日益受到重視。中國人民銀行獨(dú)立地制定和執(zhí)行貨幣政策，履行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)職能，對發(fā)展社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，維護(hù)金融市場秩序具有重要的意義。中國人民銀行作為金融行業(yè)的核心機(jī)構(gòu)，其行為會(huì)對金融系統(tǒng)造成巨大的影響，具有極強(qiáng)的外部性。維護(hù)中國人民銀行的獨(dú)立性，不僅要從立法層面出發(fā)，更應(yīng)從組織制度上規(guī)范其他國家機(jī)關(guān)的權(quán)力，完善宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定中的獨(dú)立性。

[ 注 釋 ]

①范方志.中央銀行獨(dú)立性問題研究[D].復(fù)旦大學(xué)，2005.

②陳麗.從獨(dú)立性角度論中國人民銀行的法律地位[D].福建師范大學(xué)，2010.

③楊松，閆海.中國人民銀行獨(dú)立性：條文分析與規(guī)范重構(gòu)[J].時(shí)代法學(xué)，2008(03).

④虞瑾.論我國銀行法體系的演進(jìn)[D].華東政法大學(xué)，2009.