新疆小型水庫降等與報(bào)廢問題探討

張 娜

(新疆維吾爾自治區(qū)水利管理總站，新疆 烏魯木齊 830000)

對病險(xiǎn)嚴(yán)重、功能萎縮，但除險(xiǎn)加固技術(shù)上不可行、經(jīng)濟(jì)上不合理的水庫實(shí)行降等或報(bào)廢處理，是解決水庫病險(xiǎn)問題的有效途徑。隨著水庫使用年限增長、水庫大壩安全管理要求和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的提高，可以預(yù)見新疆小型水庫降等與報(bào)廢的需求將不斷增加。本文結(jié)合新疆小型水庫現(xiàn)狀、水庫降等與報(bào)廢情況的摸底調(diào)查，探討了水庫降等與報(bào)廢的制度強(qiáng)制性、論證合理性、審批規(guī)范性、工作經(jīng)費(fèi)、善后處理和信息備案等問題。

1 新疆小型水庫運(yùn)行管理現(xiàn)狀

截至2019年年底，新疆維吾爾自治區(qū)在水利系統(tǒng)注冊登記的小型水庫有387座，總庫容10.1億m3，其中：小(1)型277座，總庫容9.7億m3；小(2)型110座，總庫容0.4億m3。這些水庫在灌溉、供水、防洪、生態(tài)等方面發(fā)揮了重要的綜合作用[1]。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，新疆387座小型水庫中由自治區(qū)直屬管理的3座，地州管理的5座，縣市管理的292座，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的61座，企業(yè)管理的21座，自治區(qū)監(jiān)獄管理局管理的5座。小型水庫數(shù)量占水庫總數(shù)的75.6%，庫容占水庫總庫容的7.5%，數(shù)量多、分布廣，在運(yùn)行管理中存在管理機(jī)構(gòu)不規(guī)范、管理技術(shù)人員匱乏、工程基礎(chǔ)設(shè)施條件差、安全監(jiān)測水平低、管理能力不足等問題。

新疆的小型水庫中平原區(qū)水庫和丘陵區(qū)水庫共占65.6%，與山區(qū)攔河水庫相比，具有圍壩軸線較長、地質(zhì)條件差、水頭低、蒸發(fā)量較大、泥沙淤積嚴(yán)重等特點(diǎn)。這些水庫絕大多數(shù)建設(shè)于20世紀(jì)六七十年代，受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)水平、建筑材料等因素限制，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低、水庫安全隱患較多，病險(xiǎn)問題突出。自1998年以來，中央和自治區(qū)通過病險(xiǎn)水庫專項(xiàng)規(guī)劃、病險(xiǎn)水庫實(shí)施方案、加快災(zāi)后水利薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)實(shí)施方案等一系列大規(guī)模的病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固建設(shè)[2]，有效改善了小型水庫的基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)行管理?xiàng)l件，但隨著水利工程使用年限的增長，部分病險(xiǎn)問題仍沒有得到根本解決。這些病險(xiǎn)水庫繼續(xù)運(yùn)行，不僅降低了水庫的調(diào)蓄能力，影響到水庫功能的正常發(fā)揮，而且威脅下游群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，同時(shí)還要耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力，造成管理資源浪費(fèi)。目前，小型水庫的安全運(yùn)行管理已成為新疆水庫安全運(yùn)行管理體系的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和最薄弱環(huán)節(jié)。

2 小型水庫降等與報(bào)廢情況

2.1 制度建設(shè)情況

2003年，針對我國水庫存在的高潰壩風(fēng)險(xiǎn)，水利部以部門規(guī)章形式出臺(tái)了《水庫降等與報(bào)廢管理辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)；2013年，水利部發(fā)布了配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《水庫降等與報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》)；水利技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)《水庫降等與報(bào)廢評估導(dǎo)則》正在編制[3]。依據(jù)《辦法》和《標(biāo)準(zhǔn)》，新疆還沒有制定與之相關(guān)的具體規(guī)定和細(xì)則，小型水庫的降等與報(bào)廢工作參照國家對大中型水庫的要求開展，不同程度存在著論證欠充分、審批手續(xù)不規(guī)范、保障措施不全面、善后處置不妥善等問題。

2.2 已降等與報(bào)廢情況

水庫降等報(bào)廢作為病險(xiǎn)水庫治理和大壩安全隱患整治的重要措施之一，是一項(xiàng)技術(shù)性和政策性都很強(qiáng)的工作，由于多方面因素的影響，新疆的小型水庫降等報(bào)廢工作相對滯后。自2003年至今，新疆有14座小型水庫降等或報(bào)廢，占全區(qū)水庫降等與報(bào)廢的100%，其中：2座降等為塘壩，12座報(bào)廢處理；分布在全區(qū)的4個(gè)地州，其中：和田4座，喀什4座，阿克蘇4座，伊犁2座。

2.3 擬降等與報(bào)廢情況

新疆維吾爾自治區(qū)水行政主管部門在完善水庫大壩注冊登記、定期開展大壩安全鑒定的基礎(chǔ)上，對各地水庫降等與報(bào)廢情況進(jìn)行了摸底調(diào)查[4]。經(jīng)梳理、統(tǒng)計(jì)，近期還有22座小型水庫計(jì)劃降等與報(bào)廢，其中：3座小(1)型擬降等為小(2)型，7座擬降等為塘壩，12座擬報(bào)廢處理，分別分布在昌吉、塔城、阿勒泰、哈密、伊犁、巴州和喀什7個(gè)地州。

2.4 降等與報(bào)廢的初步成效

a.消除了水庫安全隱患。近幾年，國家和自治區(qū)對小型病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固沒有資金支持，地方各級財(cái)政、農(nóng)村集體、其他經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或水庫所有者由于資金困難，也無力開展病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固工作。對沒有條件除險(xiǎn)加固的水庫進(jìn)行降等與報(bào)廢處置，不僅可以消除水庫安全隱患，減輕防洪壓力，更利于集中財(cái)力重點(diǎn)治理成效顯著的水庫，充分發(fā)揮資金使用效率和水庫的工程效益。

b.降低了水利管理成本。按照新疆維吾爾自治區(qū)水利廳、自治區(qū)發(fā)改委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)小型水庫建設(shè)和管理工作的意見》，要求小(1)型水庫配備不少于3名專職管理人員，重點(diǎn)小(2)型水庫配備不少于2名專職管理人員。目前新疆小型水庫較為廣泛地存在管理人員不足、兩項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不能足額到位等現(xiàn)象。因泥沙淤積庫容達(dá)不到水庫等級，或因下游農(nóng)田土地用途改變喪失功能的水庫實(shí)施降等與報(bào)廢處理，可以有效降低工程管理成本，減輕水庫管理包袱[5]。

c.骨干工程配置趨于合理。因上游修建山區(qū)控制性水利樞紐替代下游平原水庫，或是因入庫徑流減少致使功能喪失的水庫實(shí)施降等與報(bào)廢處理，區(qū)域內(nèi)水庫的數(shù)量和總庫容雖然減少了，但水庫調(diào)節(jié)能力占河川徑流量的比例等數(shù)據(jù)更真實(shí)可靠，通過集中資源優(yōu)化工程體系配置，更有利于水資源的合理配置。

d.促進(jìn)了資源的優(yōu)化。部分水庫通過降等與報(bào)廢改變了水庫用途，因地制宜地建設(shè)景區(qū)公園，或是淤地造田，或是服務(wù)于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，使資源得以合理整合、優(yōu)化，有利于國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

3 降等與報(bào)廢主要問題的探討

水庫降等與報(bào)廢工作要做到工程技術(shù)必要、經(jīng)濟(jì)論證合理、降等報(bào)廢措施可行和后續(xù)保障措施有力。

3.1 制度強(qiáng)制性問題

水庫降等與報(bào)廢是水庫安全管理的重要措施，對已經(jīng)沒有價(jià)值的水庫投入大量資金進(jìn)行除險(xiǎn)加固，既浪費(fèi)人力物力財(cái)力，且可能會(huì)造成新的安全隱患[6]。應(yīng)當(dāng)加大對《辦法》和《導(dǎo)則》的培訓(xùn)力度，提高管理人員的思想認(rèn)識(shí)和管理水平，通過理論指導(dǎo)、實(shí)例對比分析和加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變水庫管理人員、基層領(lǐng)導(dǎo)和廣大群眾的錯(cuò)誤觀念。要充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)水庫降等與報(bào)廢工作的重要性，提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，對符合條件的水庫積極實(shí)施強(qiáng)制性降等與報(bào)廢處置，及時(shí)消除安全隱患，有效化解安全風(fēng)險(xiǎn)。

3.2 論證合理性問題

水庫降等與報(bào)廢必須規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，堅(jiān)決杜絕隨意降等與報(bào)廢[7]。依據(jù)《工程勘察資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》和《工程設(shè)計(jì)資質(zhì)分級標(biāo)準(zhǔn)》，水庫責(zé)任單位須根據(jù)水庫規(guī)模委托具備相應(yīng)資質(zhì)的單位編制水庫降等或者報(bào)廢論證報(bào)告。論證報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括水庫的原設(shè)計(jì)及施工簡況、運(yùn)行現(xiàn)狀、運(yùn)用效益、洪水復(fù)核、大壩質(zhì)量評價(jià)、降等理由及依據(jù)、實(shí)施方案；水庫報(bào)廢論證報(bào)告在此基礎(chǔ)上還應(yīng)增加風(fēng)險(xiǎn)評估和環(huán)境影響的內(nèi)容；實(shí)施方案中應(yīng)提出善后處理意見，包括國有資產(chǎn)的處置、防洪安全措施。小型水庫根據(jù)潛在的危險(xiǎn)程度，參照規(guī)定確定論證內(nèi)容可以適當(dāng)從簡[8]，但不應(yīng)當(dāng)有缺項(xiàng)。

3.3 審批規(guī)范性問題

為杜絕小型水庫隨意降等與報(bào)廢，應(yīng)嚴(yán)格履行報(bào)批手續(xù)。報(bào)審的材料包括：降等或報(bào)廢申請書、論證報(bào)告、報(bào)廢水庫的資產(chǎn)核定材料和其他有關(guān)材料。水行政主管部門及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管轄的水庫降等報(bào)廢，按照小(1)型水庫、小(2)型水庫分別由地(州)級、縣級水行政主管部門審批，跨行政區(qū)域的報(bào)上一級水行政主管部門審批。其他部門(單位)管轄的水庫降等與報(bào)廢，審批權(quán)限按照該部門(單位)的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，審批結(jié)果應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)同級水行政主管部門備案。審批部門按照《辦法》組織專家和相關(guān)部門論證、審查，提出結(jié)論意見。

3.4 工作經(jīng)費(fèi)問題

與病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固相比，水庫降等與報(bào)廢需要的經(jīng)費(fèi)要少很多，但不能盲目認(rèn)為不需要經(jīng)費(fèi)。水庫降等與報(bào)廢的評估論證、工程措施處理、善后處置、水土保持、環(huán)境治理等都離不開資金支持和經(jīng)費(fèi)保障。國家目前對新疆大中型水庫除險(xiǎn)加固提供80%的資金支持，地方各級財(cái)政解決配套資金，小型水庫降等與報(bào)廢同水庫建設(shè)一樣，具有廣泛的公益性，建議國家、自治區(qū)和各級政府解決水庫降等與報(bào)廢資金，同時(shí)多方疏通水庫降等與報(bào)廢的資金渠道，廣泛籌集資金，保障降等與報(bào)廢的正常實(shí)施[9]。

3.5 善后處理問題

a.安全方面。新疆降等與報(bào)廢的水庫大部分是病險(xiǎn)水庫，降等時(shí)應(yīng)對水庫大壩進(jìn)行除險(xiǎn)加固處理，拆除不必要且可能存在安全隱患的結(jié)構(gòu)；報(bào)廢時(shí)拆除壩體，若有遺留結(jié)構(gòu)須予以加固，確保不能留有安全隱患，結(jié)構(gòu)拆除應(yīng)在汛期來臨之前完成。庫水排放時(shí)盡量利用水庫泄水設(shè)施，必要時(shí)可對壩體開口放水，但須防止水位驟降危及壩坡穩(wěn)定；應(yīng)結(jié)合下游河道過水能力泄水，不能產(chǎn)生人造洪水，危及下游鄉(xiāng)鎮(zhèn)和灌區(qū)安全。

b.泥沙處理方面。新疆水庫泥沙淤積嚴(yán)重，水庫報(bào)廢后應(yīng)妥善處理泥沙，避免對下游生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生惡劣影響和嚴(yán)重破壞。受工作經(jīng)費(fèi)的影響，新疆水庫報(bào)廢的泥沙處理通常采用原地固置和自然沖蝕的方式。原地固置通過控制下泄水量，使絕大部分泥沙留在庫區(qū)，須注意不能一放了之，可以采用護(hù)岸護(hù)坡、種植樹木植被等水保措施固定泥沙。在采用自然沖蝕方法時(shí)，須對泥沙質(zhì)量、數(shù)量、成分以及下游河道輸沙能力進(jìn)行評估，合理判斷對下游河道、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響。人工挖除也是處理泥沙的辦法，其對環(huán)境影響最小，但費(fèi)用較高，一般較少采用。

c.水庫功能補(bǔ)償。水庫降等報(bào)廢后，可能造成防洪功能的損失，須進(jìn)行防洪功能補(bǔ)償。除由上游山區(qū)控制性水利樞紐替代水庫防洪任務(wù)外，可采用加固加高河道堤防、提高蓄滯洪區(qū)防洪能力等辦法解決。承擔(dān)灌溉功能的水庫，可采用調(diào)整灌區(qū)灌溉水源、加強(qiáng)灌區(qū)節(jié)水等方式解決。水庫的供水、養(yǎng)殖、發(fā)電等功能，也應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行補(bǔ)償。

d.資產(chǎn)、人員安置。根據(jù)水庫權(quán)屬，在對水庫進(jìn)行降等與報(bào)廢后，要對水庫資產(chǎn)以及與水庫有關(guān)的債權(quán)、債務(wù)合同、協(xié)議進(jìn)行妥善處置；加強(qiáng)水庫管理人員的安置管理，避免影響社會(huì)穩(wěn)定。

3.6 信息備案問題

為加強(qiáng)管理，按照《水庫大壩注冊登記辦法》，水庫降等與報(bào)廢驗(yàn)收后，水庫管理單位或所有權(quán)人應(yīng)在此后3個(gè)月內(nèi)，向登記機(jī)構(gòu)辦理變更事項(xiàng)登記，及時(shí)辦理水庫信息變更或水庫銷號手續(xù)。為加強(qiáng)流域和行政區(qū)域內(nèi)水資源統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度，水庫降等與報(bào)廢后，應(yīng)及時(shí)報(bào)防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)備案，水庫聯(lián)調(diào)的區(qū)域要及時(shí)修改水庫防汛搶險(xiǎn)應(yīng)急預(yù)案、水庫調(diào)度運(yùn)行方案和水庫防洪調(diào)度方案。

4 結(jié) 語

在小型水庫降等與報(bào)廢論證評估時(shí)，重點(diǎn)考慮的是水庫安全隱患和病險(xiǎn)問題，對生態(tài)環(huán)境的影響考慮得較少，但水庫降等報(bào)廢將改變原有的生態(tài)環(huán)境，應(yīng)慎重評估對生態(tài)環(huán)境的影響。同時(shí)，小型水庫降等與報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)直接影響著評估工作和實(shí)施，建議針對小型水庫的特殊性制定明確的標(biāo)準(zhǔn)，完善水庫降等與報(bào)廢的評估程序，更廣泛地聽取多部門的意見建議，并加強(qiáng)水庫降等與報(bào)廢后的監(jiān)測和管理。