陜西省涇惠渠灌區(qū)末級渠系建設(shè)與管理的思考

曹微西

（陜西省涇惠渠灌溉管理局，陜西 三原 713800）

1 灌區(qū)概況

陜西引涇灌溉歷史悠久，涇惠渠是在我國古代三大著名水利工程——秦鄭國渠的基礎(chǔ)上，由近代水利大師李儀祉先生主持，于1932 年建成的大型水利灌溉工程。灌區(qū)地處關(guān)中平原中部，灌溉咸陽、西安、渭南三市的涇陽、三原、高陵、臨潼、閻良和富平六個縣區(qū)48 個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）145.3 萬畝農(nóng)田，為陜西省水利廳直屬五大灌區(qū)之一。灌區(qū)現(xiàn)有干渠5 條，長80.6 km，有支渠20條，長299.8 km。灌區(qū)有中型水庫兩座，總庫容4105 萬m3，干支渠抽水泵站8 座，總裝機(jī)容量10963 kW，水力發(fā)電站兩座，總裝機(jī)容量9100 kW。灌區(qū)建成運(yùn)行80 多年來，歷代涇惠渠人以服務(wù)灌區(qū)“三農(nóng)”為己任，艱苦奮斗、求實創(chuàng)新，充分發(fā)揮灌區(qū)水利設(shè)施抗旱排澇的骨干作用，極大地改善和提高了灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在歷次干旱面前，發(fā)揮了抗旱主力軍作用，取得了顯著的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，以占全省2.4%的耕地生產(chǎn)出占全省5.8%的糧食，年提供商品糧1.9 億kg。

2 灌區(qū)末級渠系建設(shè)與管理現(xiàn)狀情況

2.1 工程情況

涇惠渠灌區(qū)田間有斗渠593 條，長度1477 km，田間工程配套率43.1%，配套量水設(shè)施593 座；分渠4787 條，長度2359 km，襯砌渠道1820 km，配套量水設(shè)施456 座，量水水尺4413 處。

2.2 管理情況

按照涇惠渠灌區(qū)渠系分級管理原則，涇惠渠灌區(qū)斗渠工程的管理，由當(dāng)?shù)厝罕娨赞r(nóng)民用水者協(xié)會等進(jìn)行管理；分毛溝以下排澇工程，由當(dāng)?shù)卣褪芤鎱^(qū)群眾進(jìn)行管理。

涇惠渠灌區(qū)末級渠系管理體制改革從1998 年開始，按照“明晰所有權(quán)、拍賣使用權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)”的原則，有計劃、按步驟、分階段對斗渠管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)進(jìn)行以承包、拍賣為主要形式的斗渠管理體制改革。2002 年開始，灌區(qū)按照水利部、省水利廳的要求，積極進(jìn)行參與式灌溉管理試點(diǎn)，培育和發(fā)展農(nóng)民用水協(xié)會這一新型管理模式，把灌區(qū)末級渠系工程的所有權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)交由協(xié)會進(jìn)行民主管理，由受益群眾自行管理維護(hù)。并逐步對以承包等形式改制的斗渠在經(jīng)營合同到期或自愿的基礎(chǔ)上成立農(nóng)民用水協(xié)會。截止到目前，灌區(qū)共組建農(nóng)民用水戶協(xié)會39 個，并已全部實現(xiàn)注冊登記，協(xié)會共管理灌溉面積74.8 萬畝，參與農(nóng)戶120849 戶，農(nóng)民用水戶協(xié)會在灌區(qū)取得了長足發(fā)展，促進(jìn)了灌區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展。

2.3 人員隊伍情況

涇惠渠灌區(qū)末級渠系管理組織即群管組織，現(xiàn)有64 個管理段，段斗級管理人員360 余人，村組級管水員1200 余名，負(fù)責(zé)管理斗渠（含斗渠）以下田間水利工程的維修養(yǎng)護(hù)、用水巡護(hù)等工作。目前灌區(qū)用水管理、工程管護(hù)等工作制度健全、運(yùn)行規(guī)范。

3 灌區(qū)目前末級渠系建設(shè)與管理存在弊端

3.1 末級渠系建設(shè)與管理體制不完善

按照現(xiàn)有體制，涇惠渠灌區(qū)群管組織既不屬于灌區(qū)管理單位的人員，也不屬于地方政府水利部門的人員，管理主體模糊不清，缺乏有效的監(jiān)管和制約機(jī)制。在實際工作中灌區(qū)管理單位承擔(dān)了一部分的監(jiān)管責(zé)任，但由于灌區(qū)管理單位與群管組織并無任何的行政隸屬關(guān)系，無法落實有效的監(jiān)管措施，使灌區(qū)管理單位處于“不管不行、管又不符合政策”的尷尬境地。依據(jù)灌區(qū)有關(guān)文件和管理制度，灌區(qū)末級渠系（即灌區(qū)范圍內(nèi)的斗、農(nóng)渠等田間水利工程）的所有權(quán)歸地方集體所有，但是在實際運(yùn)行中，由于近年來機(jī)構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦的水利服務(wù)機(jī)構(gòu)合并，專業(yè)人員少，難以發(fā)揮監(jiān)督作用，依然存在末級渠系產(chǎn)權(quán)不清、人員管理不到位，因此灌區(qū)在實施末級渠系工程建設(shè)、節(jié)水改造、續(xù)建配套等工作時，同有關(guān)地方村組的溝通配合方面有時存在障礙，情況嚴(yán)重時甚至?xí)l(fā)生干擾、阻撓現(xiàn)象，影響著有關(guān)工程建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。

3.2 末級渠系田間工程建設(shè)多、管理養(yǎng)護(hù)少

多年來，灌區(qū)末級渠系工程因各種原因投資主體不明，投資渠道不暢，據(jù)統(tǒng)計，涇惠渠灌區(qū)只爭取了三次專項末級渠系建設(shè)的投資，大部分建設(shè)用于干、支渠道建設(shè)。工程管理主體缺失、保護(hù)意識淡薄，各類水工建筑物配套不完善，末級渠系老化失修和不配套情況愈來愈嚴(yán)重，嚴(yán)重影響工程運(yùn)行效果，灌溉效益難以得到有效提高，不利于節(jié)約用水和降低農(nóng)戶水費(fèi)負(fù)擔(dān)。由于末級渠系水價遠(yuǎn)離成本價，用于末級渠系工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)偏低，末級渠系維修養(yǎng)護(hù)工作的難度加大。加之自然侵害、群眾為便利耕作人為破壞，平渠、毀渠時有發(fā)生，出現(xiàn)一些“半截子斗、分渠”現(xiàn)象，造成灌溉面積流失，形成了“水中旱”。

3.3 末級渠系管理組織人員老齡化嚴(yán)重，文化程度偏低

灌區(qū)現(xiàn)有末級渠系段斗兩級管理人員368 名，村組級管水員1215 名，以上人員平均年齡在55 周歲左右，年齡普遍偏大，身體狀況偏差，絕大部分只有初中或小學(xué)文化程度。末級渠系是終端水價推行的基礎(chǔ)和重要環(huán)節(jié)，基層一些管水人員業(yè)務(wù)水平差，缺乏吃苦精神，工作流于形式，對群眾灌溉中遇到的困難和問題不能主動想辦法去解決，一些村組管水人員服務(wù)意識淡漠，影響終端水價推行效果。自灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作實施以來，由于大部分末級渠系管理人員文化程度低，知識陳舊，缺乏基本的計算機(jī)操作和水量核算技能，難以勝任用水公示、水量核算、用水戶花名冊登記整理等末級渠系管理基礎(chǔ)工作。

3.4 灌區(qū)管理單位、群管組織與農(nóng)民用水戶之間部分管理環(huán)節(jié)缺失

目前灌區(qū)的管水形式普遍為斗—村組管水員—農(nóng)戶，村組級水利管理工作量大面廣，且因報酬偏低、工作繁雜程度增加、季季換人成為基層用水組織的常態(tài)，造成末級渠系管理人員隊伍不穩(wěn)定，由于處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)的群管組織管理弱化及中間環(huán)節(jié)不暢，對灌溉用水工作造成一定影響。

4 灌區(qū)末級渠系改革的必要性和緊迫性

末級渠系是灌區(qū)渠系的重要組成部分，在農(nóng)業(yè)灌溉生產(chǎn)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2006 年以來，涇惠渠灌區(qū)按照推進(jìn)農(nóng)村民主化進(jìn)程的要求，對末級渠系管理體制實施了一系列改革，組建了大量農(nóng)民用水協(xié)會，初步實現(xiàn)了灌溉用水的民主監(jiān)督、民主參與和民主管理，有效減少了用水矛盾，保證了灌區(qū)抗旱工作的順利開展。但是，從實際情況看，由于受協(xié)會組成人員總體文化水平偏低、末級渠系安全狀況差、管理費(fèi)用明顯偏少等因素的影響，在一定程度上影響到國家水價政策的執(zhí)行和農(nóng)民群眾的增產(chǎn)增收。近年來，各級水行政主管部門先后出臺了《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見》《水利部關(guān)于加強(qiáng)基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)指導(dǎo)意見》《關(guān)于開展農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新運(yùn)行管護(hù)機(jī)制試點(diǎn)工作的通知》等文件；特別是2018 年以來，陜西省委、省政府高度重視農(nóng)業(yè)灌溉工作，在涇惠渠灌區(qū)建立了農(nóng)灌工程運(yùn)行管理財政補(bǔ)貼機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水價格綜合改革，切實降低農(nóng)民用水成本。要落實上述目標(biāo)任務(wù)，必須進(jìn)一步深化末級渠系體制改革，不斷規(guī)范末級渠系建設(shè)與用水、工程等管理工作。

5 灌區(qū)末級渠系改革思路及建議

5.1 改革基本原則

1）堅持精簡高效。既要保證末級渠系組織能夠高效運(yùn)行，又要最大限度的壓縮管理環(huán)節(jié)和人員。

2）堅持專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合。既要保證灌區(qū)用水的統(tǒng)一管理，又要充分考慮農(nóng)民的民主監(jiān)督、民主參與和民主管理。

3）堅持執(zhí)行終端水價制。通過公共財政對國有水電費(fèi)補(bǔ)貼，降低國有水電費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，合理核定末級渠系運(yùn)行成本，保證末級渠系基本支出，規(guī)范到戶水價執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，降低群眾用水負(fù)擔(dān)。

5.2 改革措施

1）加快末級渠系管理體制改革，確保末級渠系良性運(yùn)行。一方面，各級政府要明確灌區(qū)斗、分兩級渠道的工程范圍和保護(hù)范圍，明晰末級渠系資產(chǎn)權(quán)屬，實行末級渠系資產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)分離，將末級渠系資產(chǎn)交付農(nóng)民用水協(xié)會管理，由協(xié)會將使用權(quán)以合同形式委托末級渠系管水組織管理,解決水管單位由于承擔(dān)供水到戶工作而負(fù)擔(dān)加重的問題。已經(jīng)由地方政府明確末級渠系所有權(quán)、使用權(quán)的灌區(qū)，維持現(xiàn)狀不變。另一方面，建立合理的調(diào)價機(jī)制，對末級渠系水價實行動態(tài)管理，每間隔3 年，依據(jù)物價水平及社會平均工資水平及時進(jìn)行調(diào)整，滿足末級渠系維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理等需要，保障末級渠系管理人員穩(wěn)定和末級渠系持續(xù)運(yùn)行。

2）加大末級渠系資金投入，改善末級渠系工程設(shè)施。水利工程設(shè)施是保證國家糧食安全的重要基礎(chǔ)，灌溉末級渠系是水利設(shè)施發(fā)揮效益的關(guān)鍵，建議各級政府部門要加大投資力度，對末級渠系工程進(jìn)行節(jié)水改造，改善當(dāng)前末級渠系工程老化失修、水的利用效率低下的狀況，實現(xiàn)水資源的高效利用，有效降低群眾水費(fèi)負(fù)擔(dān)，恢復(fù)失灌面積，為灌區(qū)糧食安全奠定堅實的工程基礎(chǔ)。

3）實施農(nóng)民用水協(xié)會改組。將農(nóng)民用水協(xié)會改組成為末級渠系資產(chǎn)管理組織和農(nóng)業(yè)用水群眾性監(jiān)督組織，專門負(fù)責(zé)末級渠系資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)業(yè)用水的監(jiān)督，有權(quán)辭退末級渠系不合格的管水人員，使其真正代表農(nóng)民意志，反應(yīng)農(nóng)民呼聲，實現(xiàn)農(nóng)民愿望。農(nóng)民用水協(xié)會由灌區(qū)各行政村負(fù)責(zé)人和農(nóng)民代表組成，每年至少召開一次會議，研究末級渠系管理的重大事項，聽取末級渠系管水組織的匯報。

4）組建末級渠系專業(yè)管水組織。逐步取消灌區(qū)段級管水組織，建立“站直管斗”的管理體制，對于斗渠灌溉面積較小的，按照方便管理的原則，可將幾條斗渠合并為一個用水單元進(jìn)行統(tǒng)一管理。各斗渠或用水單元由斗或用水單元負(fù)責(zé)人組織，組建分組到戶的專業(yè)管水隊伍，形成末級渠系管水組織。末級渠系管水組織接受灌區(qū)管理單位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，定期召開協(xié)會代表會議并向協(xié)會匯報工作。對于目前已有的斗渠或用水單元負(fù)責(zé)人，原則上可繼續(xù)留用，但應(yīng)接受協(xié)會的監(jiān)督和管理站的統(tǒng)一管理，并按照以上要求組建專業(yè)管水隊伍。

5）加強(qiáng)末級渠系管理人員的培訓(xùn)與管理。加大基層群管組織培訓(xùn)力度，全面提高基層管水隊伍的整體素質(zhì)，進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)的主動性和自覺性。制定和落實基層管水人員管理辦法，聘用部分年富力強(qiáng)、文化程度高、具備業(yè)務(wù)能力的人員，充實末級渠系段級管理隊伍，并細(xì)化各級權(quán)責(zé)，落實監(jiān)管責(zé)任，使之更好地服務(wù)于灌區(qū)“三農(nóng)”。認(rèn)真落實目標(biāo)責(zé)任制，建立競爭及責(zé)任考評機(jī)制，使全體基層管水人員時刻把工作目標(biāo)記在心上，積極主動地謀事、干事，切實做到知責(zé)、盡責(zé)、負(fù)責(zé)。

6 結(jié)語

對于末級渠系的改造和管理問題，應(yīng)從灌區(qū)實際出發(fā)，做好末級渠系節(jié)水改造規(guī)劃等前期工作，采取國家補(bǔ)助、農(nóng)民投工投料及向社會融資的多渠道投資方式，以解決末級渠系節(jié)水改造的費(fèi)用問題；對于末級渠系的管理，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，交由以農(nóng)民用水戶協(xié)會為主要形式的農(nóng)民用水合作組織承擔(dān)其管理任務(wù)；對于小型農(nóng)村水利工程的管理，通過產(chǎn)權(quán)制度改革，交由農(nóng)戶自己管理。

加快灌區(qū)基層管理體制改革，目的就是充分調(diào)動廣大農(nóng)牧民參與灌溉管理的積極性，以加強(qiáng)水利工程管理工作，提高供水質(zhì)量，更好的服務(wù)于廣大用水戶。