民航黑名單 霧里看花

◎ 文 王洪禹 《法人》全媒體記者 王茜

2019年7月12日，國航CA4107航班上，一名自稱“國航監(jiān)督員”的乘客牛女士因阻止頭等艙客人不系安全帶、撥打電話等行為，與乘客發(fā)生爭執(zhí)，導(dǎo)致幾名乘客接受調(diào)查滯留機(jī)場長達(dá)7小時(shí)。7月15日，國航發(fā)布聲明稱，糾紛一方旅客為國航一名因?yàn)樯眢w原因休養(yǎng)的員工，此次個(gè)人因私出行，并非國航監(jiān)督員。事情似乎告一段落，但公眾的討論不止于此。此后，國航宣傳部長在接受媒體采訪時(shí)透露，該名女性員工因?yàn)榛加芯穹矫婕膊o法正常工作，且根據(jù)相關(guān)法律，國航無法辭退也不能拒絕其登機(jī)。至此，民航黑名單制度再次被送上了輿情的風(fēng)口浪尖。為什么一位精神疾病患者不能進(jìn)入民航黑名單，誰將被列入黑名單、以及誰來列入，依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)和程序列入？

精神疾患能被禁飛嗎

那么，精神病患者正常乘機(jī)是否合規(guī)呢？根據(jù)中國民用航空總局令第49號《中國民用航空旅客、行李國內(nèi)運(yùn)輸規(guī)則》第三十四條規(guī)定，傳染病患者、精神病患者或健康情況可能危及自身或影響其他旅客安全的旅客，承運(yùn)人不予承運(yùn)。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定不能乘機(jī)的旅客，承運(yùn)人有權(quán)拒絕其乘機(jī)，已購客票按自愿退票處理。

另外，部分航空公司對于智力或精神障礙旅客也有相關(guān)規(guī)定。比如，中國國際航空官網(wǎng)公布的《國內(nèi)運(yùn)輸總條件》第7.1.4條也明確規(guī)定，“您的精神或身體狀況，包括您受酒精或藥物的影響，使您可能對您本人、旅客、機(jī)組人員或財(cái)產(chǎn)造成危險(xiǎn)或危害，國航有權(quán)拒絕承運(yùn)旅客?！?/p>

既然有法可依，國航為何在對牛女士病情知情的情況下，仍然允許其乘機(jī)？對此，國航方面稱，根據(jù)《精神衛(wèi)生法》，國航?jīng)]有理由拒絕其登機(jī)。牛女士乘機(jī)時(shí)的精神狀態(tài)正常，因?yàn)槊窈讲块T雖然規(guī)定，精神病發(fā)病時(shí)，機(jī)長有權(quán)禁止其上飛機(jī)，但各航空公司在處理相關(guān)問題時(shí)也不盡相同。

律師張起淮多次代理過民航相關(guān)案件，他在接受《法人》記者采訪時(shí)指出，如果精神病患者在購買機(jī)票時(shí)不明確告知自己的健康狀況，航空公司是無法判斷乘客的精神狀態(tài)的。尤其是間歇性精神病患者，“不發(fā)作時(shí)和常人無異”。另外，如果把精神病患者直接列入黑名單，可能涉及侵犯了精神病患者的人身權(quán)利。這些在乘機(jī)中可能出現(xiàn)的問題，目前為止還沒有更加縝密的規(guī)定。

北京市京師律師事務(wù)所律師張新年認(rèn)為，雖然依據(jù)《精神衛(wèi)生法》的規(guī)定，不得非法限制精神病患者的人身自由，但對于航空運(yùn)輸這一特殊領(lǐng)域而言，對精神病患者的適當(dāng)限制，二者并不沖突。因此，國航公司以無法限制牛女士乘機(jī)的說辭似乎是站不住腳的。

從現(xiàn)實(shí)案例中不難看出，法律規(guī)定和相關(guān)規(guī)則的落地之間存在不少難點(diǎn)，有些問題根本無法在行業(yè)內(nèi)部得到解決，這些矛盾都折射出行業(yè)管理的深層次問題。

兩起民航黑名單事件

民航黑名單事件首次浮現(xiàn)在公眾面前，是14年前的廈門航空公司（簡稱“廈航”）拒載案。

2004年9月，廈航前員工范后軍與廈航因勞動(dòng)爭議多次發(fā)生糾紛。離職之后，范后軍就因“對飛行安全有潛在危險(xiǎn)”被列入廈航黑名單。范后軍的姓名及身份證號碼后面都被注明“拒其登機(jī)”類字樣，其信息被輸入廈航各分公司的聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)。廈航還于2005年特別發(fā)函至各航空公司福建營業(yè)部、各機(jī)票代理處，備注“不要售予范后軍各航空公司的任何航班機(jī)票”。

2005年4月30日，范后軍登機(jī)被拒；2006年3月20日，他與廈航簽訂調(diào)解協(xié)議，承諾自己“有孩子之前不乘坐廈航航班”；但是，2008年6月，范后軍女兒出生，其先后6次登機(jī)，仍遭廈航拒載。無奈之下，范后軍將廈航及代售其機(jī)票的中旅總社告上法庭，受理此案的北京市朝陽區(qū)人民法院最終判決駁回了范后軍的訴訟請求。此案被認(rèn)為是“中國航空黑名單第一案”，引發(fā)公眾對于民航黑名單的熱議。之后，贏了官司的廈航也在私下里糾正了自己的做法。在訴訟之后，廈門航空公司開始向范后軍出售機(jī)票，允許其乘坐航班。

另一次掀起了對于民航黑名單討論的，是7年前的春秋航空公司將“過度維權(quán)”旅客拉入黑名單的事件。

2012年4月30日，春秋航空公司9C8511航班延誤了10多個(gè)小時(shí)后起飛，包括哈爾濱劉女士在內(nèi)的多名乘客主張了延誤賠償，并且收到了春秋航空公司每人200元人民幣的賠償；同年6月，劉女士再次預(yù)訂春秋航空公司的機(jī)票時(shí)，發(fā)現(xiàn)其與之前同航班的幾位獲得賠償?shù)某丝腿勘涣腥氪呵锖娇展镜摹俺丝徒w黑名單”。

之后，媒體圍繞監(jiān)管不力、壓制維權(quán)、制度標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等問題，對航空公司的黑名單做法表示質(zhì)疑，甚至指責(zé)航空公司利用壟斷地位單方面對消費(fèi)者實(shí)行限制和懲罰措施，是一種權(quán)力的肆意使用和監(jiān)管的缺位。2012年7月16日，春秋航空媒體公關(guān)部負(fù)責(zé)人張武安在接受媒體記者采訪時(shí)承認(rèn)，黑名單自2007年起就已實(shí)行，實(shí)屬無奈之舉，因民航局方面對此事并未給出切實(shí)的管理辦法。

二怪是，或許也有人知道錯(cuò)了，可因?yàn)槭悄愁I(lǐng)導(dǎo)寫的，或者是某領(lǐng)導(dǎo)的朋友寫的，不敢說，也不讓說，就像我遭遇的尷尬一樣，說也不對，不說也不對，那就只能任他丟人去了。

2012年7月20日，在國務(wù)院新聞辦舉行的發(fā)布會上，時(shí)任中國民用航空局局長李家祥強(qiáng)調(diào)，航空公司是自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，希望航空公司在提高服務(wù)質(zhì)量上下功夫，另一方面也支持乘客依法維權(quán)。

CFP

黑名單制度的法律依據(jù)

對于黑名單制度的合理性以及合法性問題，航空公司、法律界人士和乘客各有看法。

首先，乘客認(rèn)為被列入民航黑名單需要危害安全的理由，但何種行為可以被視為危險(xiǎn)，則并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，而是各航空公司自行裁定。

其次，拒絕出售機(jī)票和不提供服務(wù)都是單一航空公司的行為。準(zhǔn)確地說，這更像是一種企業(yè)獨(dú)立實(shí)施的行為。浙江攀遠(yuǎn)律師事務(wù)所副主任周科召律師認(rèn)為，民航黑名單制度雖然不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，但只要被列入其中，公民自由出行的權(quán)利就受到限制。對公民權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪，只能由國家機(jī)關(guān)或由法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)才能行使。航空公司作為與乘客平等的市場主體，是無權(quán)對公民權(quán)利進(jìn)行限制或剝奪的。

盡管爭論不休，但是有關(guān)民航黑名單制度的完善并沒有停滯。

2015年初，國家旅游局發(fā)布信息表示，將從2015年開始分級建立游客旅游不文明檔案，制定并實(shí)施《游客旅游不文明記錄管理辦法》。2015年5月，民航局印發(fā)的《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見》強(qiáng)調(diào)，健全糾紛預(yù)防機(jī)制，要依法規(guī)范航空運(yùn)輸安全“旅客黑名單”制度，列入“旅客黑名單”的事項(xiàng)緣由、條件認(rèn)證和辦理程序要加以明確。2016年2月，中國航空運(yùn)輸協(xié)會(以下簡稱“中航協(xié)”)發(fā)布《民航旅客不文明行為記錄管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）。其中列舉了堵塞、強(qiáng)占、沖擊值機(jī)柜臺、安檢通道及登機(jī)口（通道）等10種行為不文明的乘機(jī)行為，同時(shí)還在這10種行為上增加了一個(gè)兜底條款，防止出現(xiàn)新的情況時(shí)無法適用該辦法。這個(gè)辦法同時(shí)還規(guī)定有不文明行為的乘客進(jìn)入黑名單的時(shí)間——沒有受到行政處罰的，進(jìn)入黑名單一年，受到處罰的兩年。同時(shí)，國內(nèi)五大航空公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于共同營造文明乘機(jī)大環(huán)境的聯(lián)合聲明》，將合力對不文明旅客采取限制措施。

這些法規(guī)的出臺，預(yù)示著真正的“乘客黑名單”時(shí)代的到來。

張起淮認(rèn)為，中航協(xié)的全稱叫“中國航空運(yùn)輸協(xié)會”，是各航空公司組建起來的一個(gè)行業(yè)協(xié)會，和其他各行業(yè)協(xié)會沒有本質(zhì)上的區(qū)別，其所享有的法律地位、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)也都相同。“依法來說，行業(yè)協(xié)會所制定的各種規(guī)章、制度都屬于行業(yè)內(nèi)的文件，只有對參加了這個(gè)協(xié)會的會員單位或個(gè)人才有約束力。對普通乘客來說，這個(gè)行業(yè)協(xié)會所發(fā)布的文件應(yīng)該沒有約束力。”張起淮表示，《辦法》理論上不屬于行政法規(guī)，其法律地位存疑。

從國際上看，航空黑名單確有慣例，但與我國航空黑名單從本質(zhì)上說并不相同。張起淮指出，以美國為例，航空黑名單是由國土安全部這樣的反恐部門發(fā)布提交，航空公司負(fù)責(zé)執(zhí)行。歐洲很多國家的航空黑名單也同樣是政府或執(zhí)法部門制作，作用基本上都以反恐為目的。

在我國，中航協(xié)定期從中國民航局獲取各個(gè)航空公司不文明旅客信息，然后根據(jù)記錄信息對不文明旅客實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，一旦被視為不文明行為的旅客，將可能面臨禁飛。也就是說，黑名單的提供方是民航公司自行申報(bào)的，執(zhí)行限制和懲戒措施的也是民航公司。

黑名單制度存在十分必要

也有法律界人士指出，民航黑名單制度無需過度解讀，就是航空運(yùn)輸企業(yè)依照法律賦予的自主經(jīng)營權(quán)所做出的拒絕訂立航空運(yùn)輸合同的民事行為，不是政府或司法部門制定的，因此也不需要另行通過法律來授權(quán)。

這種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于不文明行為發(fā)生在航空運(yùn)輸合同簽訂、履行的過程中，體現(xiàn)的是合同一方的旅客不履行合同義務(wù)的行為，且對航空安全的威脅已經(jīng)到了必須制止的地步，所以限制和懲罰的措施也是航空運(yùn)輸企業(yè)的法律義務(wù)與社會責(zé)任所在。因此，中航協(xié)出面組織各成員單位依法維護(hù)自身權(quán)益，也是非常合理的。

成都市民謝義是一家大型投資公司的高級管理人員，因?yàn)楣驹趪鴥?nèi)多地有投資項(xiàng)目，所以經(jīng)常需要乘坐飛機(jī)奔波于國內(nèi)多個(gè)城市。對于黑名單制度，謝義認(rèn)為很有存在的必要。

“我見過太多違反安全規(guī)定行為的乘客，乘務(wù)人員稍作提醒就惡語相加、張嘴就罵，甚至抬手就打?！敝x義說，“我個(gè)人認(rèn)為如果沒有黑名單制度，這種任性的乘客恐怕會真正威脅到航空安全了?！?/p>

民航局印發(fā)的《加強(qiáng)民航法治建設(shè)若干意見》強(qiáng)調(diào)，健全糾紛預(yù)防機(jī)制，要依法規(guī)范航空運(yùn)輸安全“旅客黑名單”制度，列入“旅客黑名單”的事項(xiàng)原由、條件認(rèn)證和辦理程序要加以明確。意見還明確提出，我國民航將全面推進(jìn)民航法治建設(shè)，到2020年，基本建成以《民航法》為核心，覆蓋行業(yè)各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，科學(xué)規(guī)范、層次分明、配套銜接的民航法規(guī)體系。

其實(shí)，“黑名單制度”并無原罪，這是市場信用成熟的標(biāo)志之一。但不管何種黑名單，都應(yīng)該有制度化的、公開透明的標(biāo)準(zhǔn)，不能淪為強(qiáng)勢市場方的“最終解釋權(quán)”。作為運(yùn)輸業(yè)，尤其應(yīng)慎用，在承擔(dān)安全責(zé)任的同時(shí)，也應(yīng)注意保障弱勢消費(fèi)者的自由選擇權(quán)。