渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)芻議

常 春

（寶雞市渭河生態(tài)區(qū)保護中心，陜西 寶雞 721000）

渭河生態(tài)區(qū)西起陜甘省界，東至臨潼渭河入黃口，沿渭河兩岸堤防向外側(cè)，按城市核心區(qū)200 m、城區(qū)段1000 m、農(nóng)村段1500 m 控制，規(guī)劃總面積1000 km2。渭河生態(tài)區(qū)劃分為河道保護區(qū)、堤防保護區(qū)、一級保護區(qū)、二級保護區(qū)四個功能區(qū)。渭河生態(tài)區(qū)位于關(guān)中精華地帶，作為涵養(yǎng)水源的“綠肺”和生態(tài)長廊，對改善我省中部地區(qū)生態(tài)環(huán)境作用重大。渭河生態(tài)區(qū)于2016 年1 月由陜西省政府確定劃定設(shè)立。目前，渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)深入推進，面對渭河長期形成的復雜生態(tài)問題，在渭河生態(tài)建設(shè)中，處理好建設(shè)保護、發(fā)展利用問題尤顯重要。

1 渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)基本內(nèi)容

1）河道疏浚：恢復自然河流面貌，形成洪水安全暢通、河道健康和諧的渭河自然面貌。重點對河槽過水流量中游小于300 m3/s～500 m3/s，下游小于800 m3/s～1000 m3/s 的過水斷面，通過人工、機械清挖或水力沖蝕干預方式加以拓展，增加河槽行洪能力。

2）蓄洪利用：改造提升利用“二華夾槽”，建成蓄滯洪容積1121.37 萬m3，通過錯峰減輕渭河干流汛期的防洪壓力，并作為枯水期生態(tài)補水補充水源，且蓄水水域水面蒸發(fā)量增加，提高空氣濕度，改善局域小氣候。

3）灘面整治：對高低不平灘地實施整平、綠化美化。

4）生態(tài)修復及濕地：采用生物、生態(tài)及工程技術(shù)，逐步恢復河道生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能，增加生物多樣性，恢復生物群落及濕地景觀。

5）水污染防治：建設(shè)水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，增加干支流監(jiān)測斷面。

6）水量保證：保障渭河林家村、咸陽和華縣控制站生態(tài)基流量分別為10 m3/s、15 m3/s、20 m3/s，生態(tài)良好流量分別為10 m3/s、20 m3/s、30 m3/s。

7）水文化及水景觀：規(guī)劃建設(shè)水文化景觀。

8）水生物保護：進行水生物保護、養(yǎng)護，建設(shè)水生物保護示范區(qū)。

9）信息化：進行光纖通訊傳輸網(wǎng)絡(luò)等建設(shè)。

10）基礎(chǔ)設(shè)施：實施渭河生態(tài)區(qū)地形圖測繪、規(guī)劃紅線范圍劃定及界樁埋設(shè)等。

從生態(tài)建設(shè)內(nèi)容看，渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)集中在渭河生態(tài)區(qū)河道保護區(qū)，主要是在原有環(huán)境下實現(xiàn)行洪功能及生態(tài)生境恢復。渭河生態(tài)區(qū)河道管理范圍以外的一級保護區(qū)（城市核心區(qū)渭河干流背河堤坡腳外100 m、支流50 m，城區(qū)段背河堤坡腳外500 m，農(nóng)村段背河堤坡腳外800 m 范圍內(nèi)）、二級保護區(qū)（城市核心區(qū)渭河干流背河堤坡腳外100 m～200 m、城區(qū)段渭河干流背河堤坡腳外500 m～1000 m、農(nóng)村段背河堤坡腳外800 m～1500 m 范圍內(nèi)）未規(guī)劃進行具體生態(tài)治理工程項目?！蛾兾魇∥己由鷳B(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃》對這些區(qū)域生態(tài)治理僅做出了一級保護區(qū)原則上禁止開發(fā)，以植被、水源地和生物多樣性保護為主；二級保護區(qū)禁止建設(shè)有污染的工業(yè)項目、嚴格限制房地產(chǎn)開發(fā)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)為主等原則性規(guī)定?！蛾兾魇∥己由鷳B(tài)區(qū)管理委員會關(guān)于加強渭河生態(tài)區(qū)保護和管理工作的指導意見》對上述區(qū)域的建設(shè)項目做了已建成、已批未建、已批在建及從事生產(chǎn)活動等類別區(qū)分，并給出了逐步退出或改建、停止建設(shè)或優(yōu)化調(diào)整、不得批復不符合生態(tài)區(qū)總體規(guī)劃要求的項目、審查等規(guī)定，但未對后續(xù)執(zhí)行環(huán)節(jié)做出詳細安排給出準入標準，缺乏可操作性。

2 目前渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)存在的幾個突出問題

2.1 生態(tài)文明理念貫徹不到位

盲目追求經(jīng)濟發(fā)展，就會導致城市發(fā)展走上規(guī)模擴張之路，環(huán)境污染、生態(tài)惡化等“城市病”頻發(fā)。偏失的生態(tài)價值觀在渭河城市段城市發(fā)展上表現(xiàn)為，固守傳統(tǒng)發(fā)展模式，城市建設(shè)向河擴張，侵擾河道管理范圍現(xiàn)象時有發(fā)生。以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為要義的習近平生態(tài)文明思想，提出了人與自然和諧共生、經(jīng)濟社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，綠水青山就是金山銀山，山水林田湖草是生命共同體等生態(tài)文明理念，尊重河流生態(tài)系統(tǒng)，維護河流生態(tài)健康，成為河流治理的價值取向。但在現(xiàn)實實踐中，經(jīng)濟社會發(fā)展的慣性思維和眼前利益誘惑依然強大，在渭河生態(tài)建設(shè)中，現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃對渭河生態(tài)區(qū)規(guī)劃選擇性漠視，沿渭產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)區(qū)生態(tài)布局事實上沖突依然存在。

2.2 渭河生態(tài)流量保證不足

2011 年至今，渭河全線整治工程、渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)效果顯著，但河道生態(tài)流量不足問題依然未從根本上得到解決。以渭河寶雞中游段為例，1974 年～1990 年渭河林家村站河道多年平均徑流量為17.21 億m3，1990 年以后，渭河干支流入境水量減少突出，林家村站1994 年～2012 年河道多年平均徑流量為4.58 億m3，與1974 年～1990 年平均值相比，河道年平均徑流量減少73.4%。渭河徑流量銳減是造成渭河中游段生態(tài)基流不足的根本原因。目前，按照《陜西省基于生態(tài)流量保障的水量調(diào)度方案》對渭河干流寶雞段實施生態(tài)調(diào)度，確定渭河干流林家村斷面最小下泄流量為5.4 m3/s，滿足天數(shù)的保證率為90%。此方案在得到嚴格執(zhí)行的情況下，也與《陜西省渭河流域綜合規(guī)劃》確定的林家村斷面10 m3/s 的生態(tài)基流要求存在較大差距，渭河河道納污、沖沙能力難以保證。

2.3 河道生態(tài)修復簡單粗放

2.3.1 河道生態(tài)恢復人工干預過重

渭河生態(tài)區(qū)河道保護區(qū)應盡量保持自然生態(tài)性，對其修復宜采取自我恢復為主。目前，在渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)中，實施灘面整治、生態(tài)修復及濕地建設(shè)等生態(tài)修復工程項目，清除河道灘地原生植物，廣泛栽植域外觀賞性林木花卉，這些大面積園林式綠化美化，破壞了自然野趣的河道自然生態(tài)環(huán)境及景觀。為保證花卉苗木成活，在栽種區(qū)域大都設(shè)置了固定和移動灌溉設(shè)施，加速了河道水資源消耗。同時，河道灘區(qū)建設(shè)，面臨汛期淹沒風險。

2.3.2 混凝土護岸阻斷了水陸域生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)能量交換

恢復自然生態(tài)河流面貌，建設(shè)生態(tài)型河流就是要使河流成為棲息著各種生物，充滿自然氣息的河流，使河流在常年呵護下形成豐富自然環(huán)境富于自然特點。除人工干預灘區(qū)修復外，在先期渭河綜合整治中，為防洪建造的大量混凝土堤岸，阻隔了陸域生態(tài)系統(tǒng)和水域生態(tài)系統(tǒng)之間的能量、物質(zhì)交換，造成了人為生態(tài)隔阻。

2.4 區(qū)域內(nèi)生態(tài)執(zhí)法薄弱

現(xiàn)行涉渭河生態(tài)區(qū)法規(guī)達數(shù)十部，但基于渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)保護的法規(guī)覆蓋卻不夠完善，河道管理范圍之外渭河生態(tài)區(qū)區(qū)域管理保護缺乏有效生態(tài)保護法規(guī)支撐。同時，渭河生態(tài)區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有執(zhí)法力量條塊分割、合力不足，管轄模糊、強調(diào)屬地管理、轉(zhuǎn)嫁責任，造成對域內(nèi)違法行為查處力度不夠，難以形成有效震懾。

3 在開發(fā)利用中實現(xiàn)基于現(xiàn)實的生態(tài)保護

3.1 堅定渭河生態(tài)區(qū)的生態(tài)價值選擇

渭河生態(tài)區(qū)在空間上是一定的區(qū)域范圍，其實質(zhì)是由生物群落與無機環(huán)境構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)。

渭河生態(tài)區(qū)的生態(tài)價值是該區(qū)域水、土地、生物及相互作用具有的價值。渭河生態(tài)區(qū)水域生態(tài)系統(tǒng)作為一個淡水生態(tài)系統(tǒng)不僅是區(qū)域資源寶庫，而且具有調(diào)節(jié)氣候、凈化污染及保護生物多樣性等功能，是具有降低災害風險重要的環(huán)境調(diào)節(jié)因素。渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)價值可概括為，可作為工農(nóng)業(yè)甚至生活用水的水源；補充地下水；水禽的棲息地，魚類的育肥場所；局域氣候調(diào)節(jié)以及進一步的未知價值等。

渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)，為關(guān)中地區(qū)提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境資源，促進生態(tài)和社會發(fā)展相互協(xié)調(diào)，是塑造該地區(qū)良性發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。

3.2 建設(shè)自然生態(tài)河流

從世界河流治理理論的發(fā)展來看，20 世紀30 年代至50年代形成以污水處理和河流水質(zhì)保護為主的生態(tài)修復理論雛形,20 世紀50 年代至80 年代形成以“近自然河道治理工程學”為主要理論基礎(chǔ)的生態(tài)修復理論，20 世紀80 年代后河流生態(tài)修復的重點拓展為河流生態(tài)系統(tǒng)恢復, 相關(guān)修復實踐全面展開。上世紀80 年代，德國、瑞士等國家提出了將河流修復到接近自然程度的“重新自然化”概念。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央積極推進生態(tài)文明建設(shè)。習近平總書記指出，“我們要構(gòu)筑尊崇自然、綠色發(fā)展的生態(tài)體系?！薄敖ㄔO(shè)生態(tài)文明，首先要從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為。要做到人與自然和諧，天人合一，不要試圖征服老天爺?！薄耙槕匀?，堅持自然修復為主，減少人為擾動，把生物措施、農(nóng)藝措施與工程措施結(jié)合起來，祛滯化淤，固本培元，恢復河流生態(tài)環(huán)境。”倡導自然修復，建設(shè)自然生態(tài)河流，應該成為目前河流治理借鑒的主要方向。

改善水質(zhì)、水文條件；恢復河流的橫向連通性和縱向連續(xù)性，擴大灘地，防止河床材料硬質(zhì)化；恢復水陸交錯帶植被，注重河流生物棲息地建設(shè)，應該成為河流自然生態(tài)修復的主要任務(wù)。在保證防洪安全的前提下，保持河道的自然平面形態(tài)，不阻礙河流中的物質(zhì)與岸邊物質(zhì)能量交換,改善地下水補給與地表水質(zhì)量，建設(shè)生態(tài)護岸為植物提供生長的良好條件，使其成為動植物的棲息地；在防止外來物種對本地物種造成侵害的前提下，通過選育、培養(yǎng)、引種以及種群動態(tài)調(diào)控等生物技術(shù)，恢復生物多樣性，增加水體自凈能力，改善水體生態(tài)環(huán)境，應該成為河流自然生態(tài)修復的技術(shù)路徑。

3.3 保障并逐漸加大渭河中下游段生態(tài)流量

1）渭河流域是資源性缺水地區(qū)，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)的擴大和人口增加，缺水問題日益嚴重，要深入開展節(jié)水型社會建設(shè)，減少水資源消耗。通過灌區(qū)節(jié)水改造、全面推廣中水回用等技術(shù)措施，促進生產(chǎn)生活節(jié)水，從而減少對渭河及其支流的取水量，增加渭河生態(tài)流量。

2）要加強生態(tài)流量泄放管理，力爭寶雞峽樞紐保證寶雞渭河中游10 m3/s 的常流量；要考慮長遠，徹底關(guān)閉魏家堡等水電站，將發(fā)電用水作為生態(tài)流量下泄渭河，增大渭河流量。同時，要通過建設(shè)通關(guān)河等水庫，攔蓄洪水資源，調(diào)蓄補充非汛期生態(tài)流量不足。

3）要充分利用跨流域調(diào)水工程強化渭河水量保證。引漢濟渭、引紅濟石等大中型跨流域調(diào)水工程建成達到設(shè)計供水能力后，總調(diào)水量約為17.5 億m3，新增河道生態(tài)用水約8.1 億m3，增加渭河下游干流流量約25.7 m3/s。引漢濟渭、引紅濟石等大中型跨流域調(diào)水工程富余水量的充分利用，可極大增加渭河河道生態(tài)流量，改善渭河河道生態(tài)環(huán)境，提高渭河河道納污能力。

3.4 積極推動渭河生態(tài)區(qū)管理保護專項立法

目前，直接調(diào)整渭河河道管理范圍外渭河生態(tài)區(qū)區(qū)域的規(guī)范性文件有：2016 年9 月陜西省發(fā)展改革委、陜西省水利廳以陜發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]1212 號文印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)陜西省渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)總體規(guī)劃的通知》，2020 年3 月陜西省渭河生態(tài)區(qū)管理委員會《關(guān)于加強渭河生態(tài)區(qū)保護河管理工作的指導意見》等?！蛾兾魇∥己由鷳B(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃》明確其為指導性規(guī)劃。指導性規(guī)劃是具有“自由裁量權(quán)”的規(guī)劃，與控制性規(guī)劃比，具有相當大的靈活性，其實施結(jié)果具有不確定性。同樣，指導性文件通常是就某個行政管理事項的原則性管理規(guī)定，體現(xiàn)的是政策方向，對相應違反規(guī)定的行為通常未規(guī)定相應的懲罰措施，在法律效力上缺乏強制約束力。所以，推動生態(tài)區(qū)河道管理范圍外渭河生態(tài)區(qū)管理保護專項立法尤顯迫切。

3.5 多規(guī)融合，杜絕源頭違建

頒布實施各市（區(qū)）渭河生態(tài)區(qū)控制性詳細規(guī)劃，加強規(guī)劃銜接，多規(guī)融合，將渭河生態(tài)區(qū)建設(shè)規(guī)劃納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，盡快明確一二級保護區(qū)產(chǎn)業(yè)準入清單，從源頭上杜絕違建，規(guī)范各類開發(fā)建設(shè)行為。

4 結(jié)語

渭河生態(tài)區(qū)生態(tài)建設(shè)，要深入貫徹生態(tài)文明理念，采取有力措施保證渭河生態(tài)流量，努力保持河道自然生態(tài)，同時，要做好多規(guī)融合、源頭控制，加強域內(nèi)生態(tài)執(zhí)法等工作，在開發(fā)利用中，因地制宜實施生態(tài)保護措施。