淺談?wù){(diào)水工程管理制度體系的建立和完善

(1.北京水務(wù)投資中心，北京 100086；2.水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，北京 100038)

調(diào)水工程是國(guó)家與區(qū)域水資源合理配置的基礎(chǔ)支撐，是解決我國(guó)突出水問題的重要舉措，也是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要保障[1]。近年來，水資源管理作為社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容被提升到戰(zhàn)略高度，關(guān)于調(diào)水工程的管理要求更加嚴(yán)格，對(duì)建立和完善調(diào)水工程管理制度體系也提出了新的更高的要求。

1 調(diào)水工程管理制度面臨的新形勢(shì)新要求

1.1 習(xí)近平總書記提出的十六字治水思路

2014年3月14日，習(xí)近平總書記就我國(guó)水安全問題發(fā)表重要講話，提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的十六字治水思路，對(duì)重大水利工程建設(shè)，水資源合理開發(fā)利用、調(diào)度、保護(hù)和管理等方面提出明確要求，為調(diào)水工程提供了論證方法和實(shí)施途徑，成為調(diào)水工程管理工作的指導(dǎo)思想和根本遵循。

1.2 中央系列重大決策部署

黨中央、國(guó)務(wù)院著眼于我國(guó)“十三五”以及更長(zhǎng)時(shí)期發(fā)展，明確京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等發(fā)展戰(zhàn)略；在國(guó)務(wù)院部署繼續(xù)加快推進(jìn)的172項(xiàng)重大水利工程和重點(diǎn)推進(jìn)的150項(xiàng)重大水利工程中，調(diào)水工程占相當(dāng)比例。這些都從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)調(diào)水工程管理提出了更高要求。

1.3 有關(guān)部門制定的相關(guān)辦法及規(guī)定

國(guó)家發(fā)展改革委、水利部等部門相繼對(duì)調(diào)水工程管理作出具體指導(dǎo)和規(guī)定。如要求調(diào)水工程堅(jiān)持“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”的“三先三后”原則，保證生態(tài)安全和工程可持續(xù)發(fā)展。

1.4 調(diào)水工程市場(chǎng)化改革的要求

正確處理好政府與企業(yè)的關(guān)系，按照政事分開、政企分離的原則合理劃分事權(quán)。政府主要進(jìn)行宏觀調(diào)控，制定相關(guān)政策法規(guī)、指導(dǎo)建立管理機(jī)構(gòu)等[2]。隨著市場(chǎng)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，政府將對(duì)更多水利工程管理單位逐步放權(quán)，越來越多的水管企業(yè)將按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求自我發(fā)展，政府不再參與具體管理，為保障工程良性運(yùn)行，企業(yè)將更加重視工程綜合效益的發(fā)揮。

2 調(diào)水工程管理制度建設(shè)情況

為適應(yīng)調(diào)水工程管理需要，我國(guó)制定出臺(tái)了一批涉及調(diào)水工程管理的法律法規(guī)、政策文件和技術(shù)規(guī)范。

2.1 國(guó)家法律法規(guī)

國(guó)家法律法規(guī)主要以《水法》為依據(jù)，其他法律法規(guī)及相關(guān)實(shí)施意見、管理?xiàng)l例等均參照制定，如《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》等。國(guó)家制定的法律法規(guī)在國(guó)家立法層面解決了有水可調(diào)、引水有序、水質(zhì)優(yōu)良、工程安全等幾個(gè)調(diào)水工程的根本問題，為調(diào)水工程水源保障、水量調(diào)配、水質(zhì)和工程保護(hù)提供依據(jù)[3]，對(duì)調(diào)水工程水源、水質(zhì)和工程保護(hù)及水量調(diào)配涉及的政府、水管單位和社會(huì)之間的權(quán)利與義務(wù)進(jìn)行了界定，同時(shí)為地方制訂各自的法規(guī)規(guī)章提供了支撐和參考。如《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》是國(guó)務(wù)院制定頒布的專門針對(duì)南水北調(diào)工程管理的行政法規(guī)，同時(shí)為地方性調(diào)水工程在工程管理、保護(hù)、水量分配等方面進(jìn)行立法規(guī)范提供了依據(jù)和示范。

2.2 部門規(guī)章及規(guī)范性文件

各部門制定的關(guān)于調(diào)水工程管理的規(guī)章及規(guī)范性文件有較強(qiáng)的針對(duì)性。如國(guó)家發(fā)展改革委制定的《關(guān)于切實(shí)做好引調(diào)水工程前期工作的指導(dǎo)意見》，其主要針對(duì)調(diào)水工程的前期工作，從宏觀層面要求合理確定調(diào)水工程建設(shè)的布局、規(guī)模和方案，是目前做好調(diào)水工程前期工作的依據(jù)；國(guó)土資源部(現(xiàn)自然資源部)《關(guān)于南水北調(diào)工程建設(shè)用地有關(guān)問題的通知》主要針對(duì)南水北調(diào)工程建設(shè)用地工作等。這些規(guī)章及規(guī)范性文件的制定和頒布有力地加強(qiáng)了調(diào)水工程管理，提高了國(guó)家調(diào)水相關(guān)行政法規(guī)的落實(shí)力度，具有以下特點(diǎn)：

a.各部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)制定的關(guān)于調(diào)水工程管理的規(guī)章及規(guī)范性文件，不僅解決了調(diào)水工程立項(xiàng)、土地、投資、管理體制等方面的具體問題，也為地方政府解決調(diào)水工程管理中存在的問題提供了參考依據(jù)。

b.部門規(guī)章及規(guī)范性文件的制定較法律法規(guī)更為靈活，周期更短，對(duì)于法律法規(guī)未包含或者新出現(xiàn)的問題能夠及時(shí)地通過政策層面解決處理，具有一定時(shí)效性。

c.相比較法律法規(guī)，部門規(guī)章及規(guī)范性文件對(duì)調(diào)水工程管理中涉及的行政論述更為詳細(xì)，操作性更強(qiáng)，能夠促進(jìn)調(diào)水工程相關(guān)法規(guī)政策落到實(shí)處，解決了工程建設(shè)及運(yùn)行管理過程中存在的因政策落實(shí)難的問題，以及工程管理過程中管護(hù)難、協(xié)調(diào)難等問題。

2.3 地方制定的管理制度

根據(jù)《水法》等法律法規(guī)，各省(市、自治區(qū))對(duì)本區(qū)域調(diào)水工程制定相關(guān)保護(hù)條例，對(duì)工程管理、水質(zhì)保護(hù)、水資源保護(hù)、水量配置、監(jiān)督保障、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了明確和界定。

2.3.1 地方性法規(guī)

調(diào)水工程所在地政府通過政府頒布、人大立法等方式，相繼制定各類調(diào)水工程管理?xiàng)l例、辦法，規(guī)定調(diào)水工程管理單位的職責(zé)，制定調(diào)水工程水價(jià)制度，明確應(yīng)禁止的危害、侵害調(diào)水工程的行為及其法律責(zé)任，實(shí)施違犯行為主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等內(nèi)容。這些地方性法規(guī)具有區(qū)域性、規(guī)范性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)，具有法律效力，為保障調(diào)水工程安全高效運(yùn)行提供了法律保障。

2.3.2 地方性規(guī)章制度

調(diào)水工程所在地政府及水行政主管部門出臺(tái)一系列規(guī)范性政策性文件。這些規(guī)章制度在一定時(shí)期、一定環(huán)境下對(duì)調(diào)水工程管理發(fā)揮著積極作用，并通過政策執(zhí)行，解決了調(diào)水工程建設(shè)過程中存在的因政策不清難以實(shí)施的問題，以及工程管理過程中管護(hù)難、社會(huì)關(guān)系難以協(xié)調(diào)、工程沿線群眾固化思想難解決等問題。例如，天津引灤入津工程對(duì)長(zhǎng)期依靠捕撈為生的庫(kù)區(qū)漁民進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)型和安置，既解決了水質(zhì)惡化的問題，又保障了庫(kù)區(qū)人民生產(chǎn)生活水平，工程運(yùn)行管理良性發(fā)展，生態(tài)環(huán)境改善成效顯著。

2.3.3 地方性技術(shù)規(guī)程規(guī)范

各調(diào)水工程管理單位在工程建設(shè)、運(yùn)行管理中制定了符合自身實(shí)際的技術(shù)規(guī)范規(guī)程，從運(yùn)行管理頂層人員到執(zhí)行人員均有章可循，具有現(xiàn)地性、可操作性、指導(dǎo)性等特點(diǎn)，能夠有效減少責(zé)任事故，保障工程運(yùn)行、人員和設(shè)備安全。

3 調(diào)水工程管理制度建設(shè)面臨的問題及成因分析

雖然現(xiàn)階段調(diào)水工程管理方向比較明確，但在具體工作層面上依然存在一些問題。

a.調(diào)水工程管理對(duì)象和范圍不清晰，國(guó)家、流域和地方在工程管理方面的責(zé)權(quán)利需要明確。有些調(diào)水工程由不同地區(qū)接力管理，各地區(qū)和部門從自身利益出發(fā)，在水量分配、水價(jià)制定、水費(fèi)收繳等方面產(chǎn)生矛盾與分歧。這種管理方式不利于調(diào)水工程統(tǒng)一管理。

b.調(diào)水工程管理的法律和技術(shù)規(guī)范體系尚未健全。目前調(diào)水工程采取先立項(xiàng)實(shí)施、后建立管理制度框架、再逐步完善制度體系的方式，工程調(diào)度、運(yùn)行管理等重要領(lǐng)域還沒有具體立法和技術(shù)規(guī)范，前期規(guī)劃論證、調(diào)度方案、工程設(shè)施管理和保護(hù)等方面制度需要明確。

c.水價(jià)政策需要進(jìn)一步修訂。部分調(diào)水工程水價(jià)由政府確定，水費(fèi)不能彌補(bǔ)供水成本的部分由財(cái)政補(bǔ)貼，水價(jià)整體水平偏低，難以充分體現(xiàn)水資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系。同時(shí)部分工程管理單位存在經(jīng)營(yíng)虧損、還貸壓力大、資金緊張的情況。

d.調(diào)水工程運(yùn)行監(jiān)管制度建設(shè)比較滯后，監(jiān)管體制有待理順，對(duì)工程建設(shè)及運(yùn)行管理的監(jiān)管力度需要加強(qiáng)。

究其原因，首先是由于調(diào)水工程管理中權(quán)責(zé)劃分不清，保護(hù)范圍土地的產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)仍屬地方政府或個(gè)人，工程建設(shè)管理單位管理難度大。其次，調(diào)水工程權(quán)責(zé)劃分不夠明確，沒有行之有效的執(zhí)法措施，政府監(jiān)管不到位：沿線保護(hù)范圍內(nèi)存在私搭亂建、養(yǎng)殖家畜現(xiàn)象，對(duì)沿線水質(zhì)影響較大；有的地方在輸水管線上方修建公交樞紐。但工程管理單位沒有執(zhí)法權(quán)，在巡視過程中發(fā)現(xiàn)有危害調(diào)水工程設(shè)備安全或供水安全的行為，難以有效制止。第三，由于本地水和外調(diào)水水價(jià)存在差異，且地方經(jīng)濟(jì)承載能力不盡相同，受水區(qū)在豐水年或平水年多用本地水，枯水年水資源短缺時(shí)多用外調(diào)水，甚至超采地下水，造成水資源不能合理調(diào)配，而且工程建設(shè)管理單位因無水費(fèi)征收來源，工程維護(hù)、機(jī)電設(shè)備大修檢修資金短缺，存在較大的安全隱患。第四，部分調(diào)水工程運(yùn)行管理自動(dòng)化程度低，不能完全實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)自動(dòng)采集，難以實(shí)現(xiàn)智慧調(diào)水。

4 構(gòu)建和完善調(diào)水工程管理制度體系的若干建議

按照十六字治水思路的要求，以及“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)，著眼于遏制“跑馬圈水”“無序調(diào)水”，進(jìn)一步補(bǔ)充完善調(diào)水工程管理制度，構(gòu)建調(diào)水工程管理制度體系。

a.制定調(diào)水布局總體規(guī)劃。參考全國(guó)水資源綜合規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃調(diào)水工程的供水范圍，協(xié)調(diào)新舊工程的水量調(diào)度，從調(diào)水工程宏觀角度提出指導(dǎo)性建議，避免重復(fù)建設(shè)和出現(xiàn)供水盲區(qū)。

b.加強(qiáng)政府部門統(tǒng)籌協(xié)作。自上而下地建立調(diào)水工程管理常態(tài)化會(huì)商及協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)各地區(qū)各部門以及調(diào)水工程管理單位在工程運(yùn)行管理、調(diào)度方案制定、水價(jià)方案制定和調(diào)整、水質(zhì)保護(hù)等方面的協(xié)作；對(duì)于跨度大的調(diào)水工程成立專門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)上下游協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)管理要求。

c.明確政府與市場(chǎng)在調(diào)水工程管理中的職責(zé)和定位。首先要充分發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，對(duì)調(diào)入?yún)^(qū)開展用水效率考核，地下水壓采、水生態(tài)保護(hù)、水政執(zhí)法等檢查，避免一邊超采地下水，一邊不用外調(diào)水。其次要充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，突出企業(yè)通過水費(fèi)收入經(jīng)營(yíng)調(diào)水工程的主體地位。通過利用經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)手段，讓用戶不充分、收費(fèi)不健全、經(jīng)營(yíng)效益不突出的調(diào)水工程出局，或者僅作為儲(chǔ)備。

d.完善調(diào)水工程相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。調(diào)出區(qū)在考慮生態(tài)環(huán)境用水的基礎(chǔ)上，進(jìn)行水資源供需分析，制定可調(diào)水量的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，劃分允許、謹(jǐn)慎、禁止等級(jí)別。調(diào)入?yún)^(qū)在節(jié)水、治污并合理利用當(dāng)?shù)厮吹幕A(chǔ)上，分析需調(diào)水量，制定實(shí)施調(diào)水的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，重點(diǎn)對(duì)節(jié)水潛力、生態(tài)用水和調(diào)水空間等進(jìn)行規(guī)范。

e.修訂調(diào)水工程水價(jià)制度。一是相關(guān)部門以物價(jià)指數(shù)為參考確定水價(jià)調(diào)整周期，對(duì)供水類型單一或者供水范圍小的調(diào)水工程實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)；對(duì)于社會(huì)資本參與的調(diào)水工程實(shí)行協(xié)商定價(jià)。二是建立水價(jià)調(diào)整機(jī)制，對(duì)水價(jià)實(shí)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，適時(shí)調(diào)整水價(jià)；將調(diào)出區(qū)在水源保護(hù)、水污染防治等方面的投入納入供水成本核算體系。三是從制度層面明確水費(fèi)繳納的責(zé)任和義務(wù)，鼓勵(lì)用水群體參與水費(fèi)收繳。

f.完善調(diào)水工程監(jiān)督管理體制。建議出臺(tái)完善調(diào)水工程管理的監(jiān)督制度，在工程建設(shè)前期明確相關(guān)主體管理責(zé)任，落實(shí)工程建設(shè)和運(yùn)行中的監(jiān)督管理工作；加強(qiáng)工程建設(shè)規(guī)劃的審查力度，建立嚴(yán)格的方案比選制度，確保調(diào)水工程實(shí)施方案優(yōu)中選優(yōu)；明確工程監(jiān)管主體的層級(jí)關(guān)系和結(jié)構(gòu)，對(duì)制度推進(jìn)和實(shí)施做進(jìn)一步規(guī)范；細(xì)化和完善調(diào)水工程相關(guān)備案制度，為保證工程建設(shè)和運(yùn)行質(zhì)量提供制度基礎(chǔ)。

5 結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)水資源時(shí)空分布不均，在當(dāng)前和未來一段時(shí)期內(nèi)，實(shí)施調(diào)水工程是保障區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。調(diào)水工程影響范圍廣、管理層次多樣化，需要系統(tǒng)梳理和評(píng)估涉及調(diào)水工程的相關(guān)制度規(guī)范，結(jié)合新時(shí)期治水方針和調(diào)水管理新要求，分析現(xiàn)有相關(guān)制度規(guī)范存在的不足，研究提出予以完善的具體制度、政策措施及對(duì)策建議，構(gòu)建并完善科學(xué)合理的管理制度體系，提出權(quán)威的制度安排并推動(dòng)相關(guān)制度落地見效，保障工程良性運(yùn)行和持久發(fā)揮效益。