疫情期間部分商品實施“限價”措施的經(jīng)濟法思考

劉 劍

（天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134）

2019 年末以來，我國突發(fā)了新型冠狀病毒肺炎重大公共衛(wèi)生事件，黨和國家?guī)ьI(lǐng)全國人民團結(jié)一心，眾志成城，疫情得到有效控制。對于疫情的防控，許多學(xué)者從多維度進行了研究。本文主要著眼于國家市場監(jiān)管總局及多地省級政府出臺的對部分商品實施“限價”的措施，對其在法學(xué)、進而在經(jīng)濟法學(xué)層面進行分析和思考。

1 問題的提出：“限價”措施的出臺及引發(fā)的思考

新型冠狀病毒由于具有很強的傳染性，并且會引發(fā)被傳染者患上較為嚴重的肺炎/肺部感染。醫(yī)學(xué)研究結(jié)果顯示，新冠肺炎的主要傳播途徑是呼吸道飛沫傳播和接觸傳播[1]。因此，為了防控疫情、減少傳染，口罩等防護用品以及高濃度酒精、消毒液等消殺產(chǎn)品，一度在市場上熱銷。而且，由于疫情突發(fā)期間恰逢我國春節(jié)假期，很多工廠放假停工，致使零售環(huán)節(jié)缺少足夠數(shù)量貨源應(yīng)對市場購買需求。在市場經(jīng)濟供求規(guī)律作用下，某些供不應(yīng)求商品的市場價格出現(xiàn)了大幅度、快速上漲的情況。

1.1 疫情期間國家及省級“限價”措施的出臺

為了平抑市場中出現(xiàn)的部分疫情防控商品價格過快上漲的情況，國家市場監(jiān)管總局于2020 年2 月1 日發(fā)布了《關(guān)于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導(dǎo)意見》，明確提出：為了確保疫情期間重要的防護用品、消殺用品和基本民生用品市場價格的穩(wěn)定，對上述重要物品的價格進行臨時干預(yù)措施，各級市場監(jiān)管部門要強化對哄抬物價行為的處理。

根據(jù)國家市場監(jiān)管總局的規(guī)定，多地省級政府紛紛制定了本省、自治區(qū)、直轄市的相應(yīng)規(guī)定。由于地方性防疫緊急性的需要，在國家市場監(jiān)管總局文件出臺之前，湖北省政府早在2020 年1 月27 日即發(fā)布了相似內(nèi)容的認定與處理意見，對于違反規(guī)定的哄抬價格行為，將依據(jù)《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）從快從重處理。

1.2 “限價”措施引發(fā)的思考

事急從權(quán)，國家及地方政府臨時對部分商品價格采用管制措施，全國人民對國家和地方政府的措施給予了最大的理解和配合。立于法律人的視角，則更會在法制建設(shè)的角度思考，更加關(guān)注市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù)商品市場價格措施的合法性問題。

2 “限價”措施的法律依據(jù)

在中國特色社會主義法律體系中，涉及價格問題的直接法律依據(jù)，首先是1998 年的《中華人民共和國價格法》。其對于市場經(jīng)濟條件下商品價格形成機制及違法行為做了較為全面的規(guī)定。

2.1 《價格法》的相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《價格法》的規(guī)定，我國對市場經(jīng)濟領(lǐng)域商品價格的形成機制問題，采用的是市場形成為主、國家干預(yù)為輔的綜合性標(biāo)準?！秲r格法》第三條明確規(guī)定，國家實行并逐步完善主要由市場形成價格的機制。除適用政府指導(dǎo)價或者政府定價的部分商品外，絕大多數(shù)商品實行市場調(diào)節(jié)價，由經(jīng)營者依法自主制定，即經(jīng)營者作為市場主體有充分而廣泛的權(quán)利，根據(jù)其自由意志確定所經(jīng)營商品的市場價格。

根據(jù)《價格法》的上述規(guī)定，我國市場經(jīng)濟領(lǐng)域中，商品價格形成機制上包括兩種情況：一種是政府定價或政府指導(dǎo)價的商品，一種是市場形成價格的商品。根據(jù)《價格法》第十八條的規(guī)定，當(dāng)涉及到與國民經(jīng)濟發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價格、資源稀缺的少數(shù)商品價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格、重要的公用事業(yè)價格或重要的公益性服務(wù)價格時，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府在必要時可以通過制定定價目錄的方式，對實行政府指導(dǎo)價或者政府定價的商品的范圍進行明確的列舉。除此之外，定價目錄范圍或者采購限額標(biāo)準之外的商品原則上不執(zhí)行政府定價或者指導(dǎo)價，而是由市場機制形成價格。

但是，作為市場形成價格機制的必要補充，《價格法》第三十條同時還規(guī)定了應(yīng)對臨時性突發(fā)事件的“干預(yù)措施”，即當(dāng)某些不在政府定價或政府指導(dǎo)價目錄內(nèi)的重要商品和服務(wù)，由于某種原因其價格出現(xiàn)顯著上漲的客觀事實，或者有可能顯著上漲的現(xiàn)實性可能，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府也可以對這些商品放棄完全適用市場形成的價格機制，根據(jù)客觀情況的需要，轉(zhuǎn)而對這些商品的部分價格采取干預(yù)措施。具體的干預(yù)措施包括：限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調(diào)價備案制度等。法學(xué)理論上將此稱為“干預(yù)措施”，作為市場形成價格機制的例外。作為市場主體的經(jīng)營者在行使自由定價權(quán)的同時，有義務(wù)遵守法律、法規(guī)，有義務(wù)執(zhí)行政府法定的價格干預(yù)措施、緊急措施，否則將因此而承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

同時，根據(jù)《價格法》的規(guī)定，在國務(wù)院未做出統(tǒng)一規(guī)定的情況下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府有權(quán)根據(jù)具體需要，報國務(wù)院備案的前提下，針對某些重要商品采取前述規(guī)定的干預(yù)措施。

因此，根據(jù)我國法律的規(guī)定，在上述法律明確規(guī)定的情況之外，國家或地方政府對于執(zhí)行市場定價機制的商品價格是無權(quán)加以強制性干預(yù)的，否則相關(guān)政府部門則可能構(gòu)成行政違法行為，并因此承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.2 《價格法》框架下對“限價”措施法律效力的評價

日常醫(yī)療器械、防護用品和消殺用品的口罩、高濃度酒精和消毒液，其既不在國務(wù)院所列政府定價、政府指導(dǎo)價的目錄上，也不在各省、自治區(qū)和直轄市的政府定價和政府指導(dǎo)價的目錄范圍之內(nèi)，所以，按照《價格法》的規(guī)定，并不屬于執(zhí)行強制性的政府定價和政府指導(dǎo)價的特殊商品，而應(yīng)當(dāng)實行市場定價。但是，由于疫情的爆發(fā)以及防控新冠肺炎傳染的特殊需要，口罩、高濃度酒精和消毒液等商品成為了抵抗病毒傳播、守護健康極為“重要的商品”。同時，因為供應(yīng)量有限，而變得“一件難求”。這些“重要商品”的價格也呈現(xiàn)了“顯著上漲的趨勢”或者“顯著上漲的事實”。國家有關(guān)部門據(jù)此制定了平抑疫情防控所需“重要商品”的“限價”措施。

在《價格法》的框架下，本文認為，前文所論及的幾處“限價”措施均符合法律的規(guī)定，在法律效力上并不存在瑕疵。

首先，“限價”措施的制定主體合法?！秲r格法》規(guī)定，當(dāng)重要商品或者服務(wù)的價格出現(xiàn)異常上漲或者有此種可能的情況時，國務(wù)院及省級人民政府有權(quán)采取臨時性“干預(yù)措施”。國家市場監(jiān)管總局、各省市場監(jiān)管部門，作為市場規(guī)制權(quán)力的主要執(zhí)行者，擔(dān)負著維護市場秩序平穩(wěn)、有序的法定職責(zé)，其經(jīng)國務(wù)院及省級政府批準，具體制定和采取限價的措施，是《價格法》上適格的有權(quán)主體。

其次，“限價”措施的適用對象合法。根據(jù)國家市場監(jiān)管總局的規(guī)定，疫情防控期間對“口罩、抗病毒藥品、消毒殺菌用品、相關(guān)醫(yī)療器械等防疫用品以及與群眾日常生活相關(guān)的糧油肉蛋菜奶等基本民生商品”限價。執(zhí)行限價措施的對象是對于疫情防控而言的“重要商品或服務(wù)”。并且，這些商品的價格在客觀上有可能顯著上漲，并且在部分地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了顯著上漲的現(xiàn)實。限價措施針對的對象對于疫情防控而言有重要影響，符合法律的規(guī)定。

第三，“限價”措施的具體措施合法?！秲r格法》規(guī)定，執(zhí)行臨時性“干預(yù)措施”時，政府有關(guān)部門可以采取的具體措施包括：對部分價格采取限定差價率或者利潤率、規(guī)定限價、實行提價申報制度和調(diào)價備案制度等?！跋迌r令”集中規(guī)制的行為主要是“捏造、散布虛假漲價信息的行為”和“哄抬價格的行為”。為了避免經(jīng)營者在高額利潤的驅(qū)使下惡意哄抬價格，“干預(yù)措施”主要規(guī)定禁止強制搭售、禁止變相漲價、禁止過高進銷差價率等措施。這些具體措施符合《價格法》，以及《反不正當(dāng)競爭法》《消費者權(quán)益保護法》等相關(guān)市場秩序規(guī)制法的規(guī)定。并且，判定是否構(gòu)成“大幅度提高”要件時，由市場監(jiān)管部門綜合考慮經(jīng)營者的實際經(jīng)營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，實事求是地具體認定。“限價”對措施形式的具體規(guī)定，符合法律法規(guī)對具體行政行為的要求，不僅合法而且合理。

最后，“限價”措施符合《價格法》的立法宗旨?！秲r格法》通過對價格行為的法律規(guī)制，保障了作為市場經(jīng)濟重要指針的價格機制，能夠適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮合理配置資源的作用。《價格法》不僅對微觀市場交易行為中的價格進行規(guī)制，而且還致力于穩(wěn)定市場價格的總水平，避免因為市場價格大幅波動而對市場經(jīng)濟秩序產(chǎn)生的破壞性影響。并且通過穩(wěn)定物價，保護消費者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展。

通過上述分析，國家及各省、自治區(qū)和直轄市所出臺的“限價”措施雖然是為了應(yīng)對突發(fā)性事件而做出的應(yīng)急性反應(yīng)，但是全面地遵守了相應(yīng)的法律法規(guī)的規(guī)定，符合法治政府依法執(zhí)法、依法行政的法制建設(shè)理念。

3 針對“限價”措施在經(jīng)濟法層面的法理分析

3.1 經(jīng)濟法是規(guī)制國家干預(yù)經(jīng)濟行為之法

相對于傳統(tǒng)的法律部門，經(jīng)濟法是產(chǎn)生于十九世紀末二十世紀初的新生之物。我國更是在改革開放之后才有了嚴格意義的經(jīng)濟法制活動。國內(nèi)的經(jīng)濟法學(xué)界在經(jīng)濟法調(diào)整對象問題上，觀點莫衷一是。盡管國家協(xié)調(diào)說、國家調(diào)節(jié)說、需要國家干預(yù)說、管理經(jīng)營說、國家調(diào)制說等等，具體的學(xué)術(shù)觀點各有千秋[2]，總體而言，各家學(xué)術(shù)觀點都可原則上接受，國家對經(jīng)濟生活的介入和干預(yù)是經(jīng)濟法的一個根本性的特征。只是，這樣的“介入和干預(yù)”以受到嚴格的約束和限制為前提。

一方面，國家干預(yù)受市場調(diào)節(jié)的限制。對于經(jīng)濟運行的國家干預(yù)，是國家的一項基本職能，尤其是面對市場經(jīng)濟自身的弊端，國家對經(jīng)濟運行的干預(yù)更加不可或缺?！斑@一職能在重商主義和凱恩斯主義中得到了突出的強調(diào)，即便是高度信奉意思自治和自由市場的古典自由主義和新自由主義，也不否認國家（政府）保有最低限度的干預(yù)職能?！盵3]縱觀市場經(jīng)濟國家發(fā)展的歷史，可以看出在保障市場經(jīng)濟健康而持續(xù)發(fā)展的方面，市場調(diào)節(jié)和政府干預(yù)二者是不可或缺的，但是二者彼此之間的關(guān)系又該如何?我國開始建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟以來，對于市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)二者之間關(guān)系的認識逐漸深入而科學(xué)。黨的十八屆三中全會對市場調(diào)節(jié)作用的表達較之以往發(fā)生了明顯的變化，即以市場在資源配置中的“決定性作用”取代了“基礎(chǔ)性作用”?！皼Q定性作用”不僅繼續(xù)肯定了市場調(diào)節(jié)對于資源配置的基礎(chǔ)性作用，并且在此之上又增加了相對于政府干預(yù)措施“優(yōu)先性”適用的含義?！皯?yīng)當(dāng)在明確市場優(yōu)于政府的前提下，將國家干預(yù)以一種克制和謙遜的方式嵌入市場失靈的邊界劃定當(dāng)中”[4]。在市場經(jīng)濟運行過程中，應(yīng)當(dāng)首先發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的作用；只有在發(fā)生市場失靈的條件下，政府干預(yù)才能入場。各級政府在頒布“限價”措施的同時，通過組織國內(nèi)生產(chǎn)和國際采購等多種方式，積極組織防護用品和消殺商品的貨源，保障市場供給的商品數(shù)量，自覺運用市場經(jīng)濟價值規(guī)律，在根本上實現(xiàn)對重要商品市場的有效干預(yù)。

另一方面，國家干預(yù)受法律法規(guī)的限制。國家對經(jīng)濟生活的介入必須有相應(yīng)法律法規(guī)的授權(quán)，并且應(yīng)遵守既定的法律程序。經(jīng)濟法是以國家介入和干預(yù)經(jīng)濟運行過程中發(fā)生的社會關(guān)系作為調(diào)整對象的專門的法律部門。不論是國家在微觀的市場規(guī)制領(lǐng)域，還是在宏觀的經(jīng)濟調(diào)控領(lǐng)域，依法介入、依法干預(yù)都是各級政府相應(yīng)部門應(yīng)當(dāng)履行的強制性義務(wù)。作為現(xiàn)代經(jīng)濟法，對國家干預(yù)的實體授權(quán)是其重要的內(nèi)容，為國家干預(yù)行為設(shè)定嚴格的程序同樣也是其重要內(nèi)容的組成部分。例如《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》《預(yù)算法》等經(jīng)濟法律中都兼有實體權(quán)利（權(quán)力）和程序規(guī)定兩方面的法律規(guī)范。

“限價”措施，是在疫情期間，在尊重市場運行規(guī)律、保障相關(guān)產(chǎn)品經(jīng)營者合理利潤基礎(chǔ)上的必要的干預(yù)措施，是國家在嚴格遵守法律法規(guī)的前提下介入經(jīng)濟生活的具體形式。并且，國家市場監(jiān)管總局和地方政府相應(yīng)部門都對非常時期的臨時干預(yù)措施規(guī)定了退出時間和退出條件，“國家有關(guān)部門宣布疫情結(jié)束之日起”限價干預(yù)措施“自動停止實施”。

3.2 《價格法》在經(jīng)濟法法律部門中的重要地位

作為部門法存在的經(jīng)濟法，其在體系構(gòu)成上由市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法兩類、多部法律規(guī)范構(gòu)成?！秲r格法》在經(jīng)濟法法律部門中占有重要的地位。

首先，價格在市場經(jīng)濟中扮演重要角色。商品價格是市場經(jīng)濟中的重要指標(biāo)。它作為市場經(jīng)濟的協(xié)調(diào)機制，通過價值規(guī)律、供求規(guī)律實現(xiàn)資源的基礎(chǔ)性優(yōu)化配置。價格不僅是具體市場交易主體關(guān)注的焦點，而且也是宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域指引資源流動和配置的方向標(biāo)。價格水平穩(wěn)定更是國際公認的宏觀經(jīng)濟政策的目標(biāo)之一?；趯r格因素重要角色的認識，我國在建設(shè)市場經(jīng)濟之初，即在狹義的法律的層面制定了以之為適用對象的《價格法》。

其次，《價格法》是關(guān)涉經(jīng)濟法兩大部類調(diào)整對象的重要法律規(guī)范。根據(jù)國內(nèi)較為普遍的觀點，經(jīng)濟法律部門由市場規(guī)制法和宏觀調(diào)控法兩大部類組成。這兩大部類的法律調(diào)整的社會關(guān)系在諸多方面與價格有關(guān)。市場規(guī)制法中，以《反壟斷法》為例，壟斷協(xié)議協(xié)商的內(nèi)容、基于市場支配地位而為的價格壟斷、行政壟斷中對于本地企業(yè)的價格保護等均涉及到價格因素?！秲r格法》依據(jù)“平衡協(xié)調(diào)”原則，對市場調(diào)節(jié)與國家干預(yù)、市場主體的個體利益與社會整體利益加以權(quán)衡，既保障經(jīng)營者對于市場定價商品行使充分的定價權(quán)利，又對其違反具體禁止性規(guī)定的行為加以懲戒和糾正。宏觀調(diào)控法中，不僅總體價格水平穩(wěn)定是其調(diào)控的重要目標(biāo)，而且財政、稅收、金融等多種手段的運用皆以價格作為媒介，引導(dǎo)市場主體的行為，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。因此，在經(jīng)濟法法律部門中，《價格法》因同時關(guān)涉到其兩大部類法律規(guī)范而具有獨特而重要的地位[5]。

3.3 “限價”措施是經(jīng)濟法社會本位價值目標(biāo)的具體表現(xiàn)

經(jīng)濟法能夠在十九世紀末二十世紀初打破傳統(tǒng)法律部門固化的格局，作為一個獨立的法律部門躋身一國法律體系，不僅是因為它有自己獨特的調(diào)整對象、實現(xiàn)特定的任務(wù)，更是因為它追求并服務(wù)于特定的價值目標(biāo)?！敖?jīng)濟法產(chǎn)生于立法者不再滿足于從公平調(diào)停經(jīng)濟參與人糾紛的角度考慮和處理經(jīng)濟關(guān)系,而側(cè)重于從經(jīng)濟的共同利益,經(jīng)濟生產(chǎn)率，即從經(jīng)濟方面的觀察角度調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系的時候?！盵6]從古羅馬法以降，將既有法律規(guī)范或者劃入公法或者劃入私法，這樣的劃分已經(jīng)成為不爭的傳統(tǒng)。學(xué)界一般認為，“與民法的個人本位、行政法的國家本位相對,經(jīng)濟法是社會本位法”[7]。私法以維護個人利益為追求目標(biāo)，即是個人本位；公法以實現(xiàn)國家利益為追求目標(biāo)，即是國家本位。但是，經(jīng)濟法作為新興法律部門出現(xiàn)后，它為維護國家經(jīng)濟秩序、實現(xiàn)社會整體經(jīng)濟效益，而為國家干預(yù)經(jīng)濟運行提供法律依據(jù)和法律約束，其所追求的價值目標(biāo)卻并非單純的個人本位，也不是完全的國家本位，而是社會本位。在此意義上，日本學(xué)者將經(jīng)濟法曾一度稱為“社會法”，或者“第三法域”[8]。

“限價”措施在形式上是對經(jīng)營者自由意志支配下的經(jīng)營行為加以外在的約束和限制，因此其并不是以實現(xiàn)經(jīng)營者的利益作為保護的目標(biāo)。而且，作為個體的消費者而言，可以以并不過高的價格購買到預(yù)防病毒必需的防護用品和消殺用品，這無疑是符合其根本利益的。但是，即便如此，也并不能得出這樣的結(jié)論：即根據(jù)《價格法》而出臺的“限價”措施是為了保護個體性的消費者的利益的“個人本位”的法律措施。因為在《價格法》上規(guī)定的臨時性“干預(yù)措施”其致力于保護的對象，并非是個體形式存在的某位特定的消費者，而是作為大規(guī)模、不特定身份而存在的消費者的群體。“限價”措施致力于保護的是消費者整體的利益，具有鮮明的社會性。

在更高層面而言，國家和各級政府依法出臺“限價”措施，其目的還在于在疫情發(fā)生的特殊時期穩(wěn)定重要商品的價格，避免哄抬物價行為的發(fā)生，維護良好的市場運行秩序?！吧鐣娲嬖谟谏鐣钪校菫榱司S護社會的正常秩序和活動而提出的主張、要求與愿望?！盵9]疫情期間，重要商品價格的大幅波動，不僅會產(chǎn)生特定商品市場的動蕩，更有可能波及到其他商品，并進而對社會整體經(jīng)濟運行秩序產(chǎn)生不良影響。各級政府將疫情防控重要商品的價格控制在普通民眾能夠承受的范圍之內(nèi)，這對于疫情防控、穩(wěn)定民情、維護社會秩序都是至關(guān)重要的。作為《價格法》的一項具體制度，其服務(wù)的價值目標(biāo)具有“社會性”?！秲r格法》在其第一條關(guān)于立法目的的解讀中，開宗明義地表明，該法即是通過對價格行為的規(guī)范，發(fā)揮價格作為資源配置手段的作用，通過對于價格這一具體指標(biāo)的調(diào)控和規(guī)制，穩(wěn)定市場價格水平，維護良好的市場運行秩序，促進市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。

疫情防控期間，國家及相關(guān)地方政府所出臺的對于某些重要商品價格進行調(diào)控的“限價”措施，可能有學(xué)者基于民法、行政法甚至刑法等多角度進行解讀。同時，在法學(xué)領(lǐng)域之外，也可能會有來自社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等多學(xué)科領(lǐng)域的分析。本文僅從經(jīng)濟法的具體視角進行探討，認為這一系列措施在法的制度層面有明確的法律依據(jù)。在“看得見的手”和“看不見的手”的綜合作用下，“限價”措施充分發(fā)揮了經(jīng)濟法對市場主體以及市場運行秩序的干預(yù)作用，服務(wù)于社會本位價值目標(biāo)的實現(xiàn)。