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2020.3.26

《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的意見》解讀

黨的十九大報告將推進綠色發(fā)展作為“美麗中國”建設的首要任務。同時，在強調(diào)推進綠色發(fā)展時，提出要“加快建立綠色生產(chǎn)和消費的法律制度和政策導向”。《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，將黨中央、國務院的頂層設計進行了細化實化，明確了綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的改革方向，將為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的綠色轉(zhuǎn)型提供重要的制度保障。

一、確立了綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的系統(tǒng)框架

《意見》勾勒出了綠色生產(chǎn)和消費法規(guī)政策體系的發(fā)展方向，提出了到2025 年實現(xiàn)“綠色生產(chǎn)和消費相關(guān)的法規(guī)、標準、政策進一步健全”的工作目標，進一步明確了在綠色設計、工業(yè)清潔生產(chǎn)、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟、工業(yè)污染治理、能源清潔發(fā)展、綠色農(nóng)業(yè)、綠色服務業(yè)、綠色產(chǎn)品、綠色生活等9個領域中，未來5年將統(tǒng)籌推動的相關(guān)政策舉措及責任部門。

《意見》筑牢了綠色生產(chǎn)和消費的法律基礎。目前，我國制定了《環(huán)境保護法》《清潔生產(chǎn)促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等主體法律，還制定了一系列推進綠色生產(chǎn)和消費的“子法”、細則或行政規(guī)章，構(gòu)成了推進綠色生產(chǎn)和消費法律法規(guī)的宏觀框架。《意見》提出要統(tǒng)籌推動法律法規(guī)的立改廢釋工作，在修訂現(xiàn)有法律法規(guī)以適應綠色發(fā)展要求的同時，制定新的法律及規(guī)章制度，以進一步完善綠色生產(chǎn)和消費的法規(guī)政策體系。

《意見》明確了健全綠色標準體系的要求。健全的標準體系可以不斷完善和規(guī)范生產(chǎn)供給側(cè)的綠色生產(chǎn)活動、提高工藝過程的資源利用效率和廢棄物處理處置率，從而增強綠色產(chǎn)品的有效供給，加快生產(chǎn)者延伸責任制的落實。《意見》將綠色標準體系覆蓋到生產(chǎn)和消費重點領域的全方面、全過程和各個環(huán)節(jié)，要求及時淘汰或修訂與綠色發(fā)展不相適應的標準規(guī)范。

《意見》細化了針對重點領域的政策支撐。通過規(guī)劃引領、試點示范、財政支持、稅收調(diào)節(jié)、價格和收費機制、金融政策、政府采購、宣傳教育和公眾參與等綜合措施，有力推動綠色生產(chǎn)和消費相關(guān)工作領域的政策部署。在綠色生產(chǎn)領域，完善一般工業(yè)固體廢物精細化分類管理政策措施，建立促進重點行業(yè)綠色制造政策體系，強化生產(chǎn)者責任延伸制，建立健全“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的危險廢物監(jiān)管體系。在綠色生活和消費領域，構(gòu)建綠色消費的促進機制，完善污水處理收費機制，健全生活垃圾收集處理制度，建立新業(yè)態(tài)的固體廢物管理政策等。

二、強化了經(jīng)濟與行政手段相結(jié)合的激勵約束措施

《意見》明確提出建立配套的約束機制和激勵機制，充分發(fā)揮經(jīng)濟與行政手段相結(jié)合的作用，提出多項綜合舉措助推綠色發(fā)展。

行政手段包括出臺法規(guī)政策、制修訂標準以及發(fā)布政策措施，強化政策約束、加強產(chǎn)業(yè)引導，實現(xiàn)強有力的宏觀調(diào)控。一是強化對市場主體的約束，敦促企業(yè)守住排污底線，如嚴格實施清潔生產(chǎn)審核辦法，全面推行污染物排放許可制度，對違法排污行為實施嚴厲打擊。二是加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導，在重點領域提出多項舉措引導產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展、促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化、加快轉(zhuǎn)型升級。如健全推動工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的支持政策，制定支持重點行業(yè)清潔生產(chǎn)的技術(shù)改造與裝備研發(fā)、制造的鼓勵政策。

經(jīng)濟手段是促進綠色生產(chǎn)和消費的重要方式，通過加強市場調(diào)節(jié)和引導，可以更加靈活有效地促進綠色生產(chǎn)和消費。一是加強價格引導。工業(yè)方面，進一步完善差別化電價和水價政策；能源方面，健全和完善可再生資源和清潔能源的開發(fā)利用價格政策；居民生活方面，完善居民用電、用水、用氣階梯價格政策；基礎設施方面，落實污水處理收費制度，將污水處理費標準調(diào)整至補償設施運營成本并合理盈利水平。二是持續(xù)完善財稅、金融等各項支持政策。如落實農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展稅收支持政策，落實相關(guān)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，推行綠色產(chǎn)品政府采購制度等。

三、突出了法規(guī)政策體系的銜接性和創(chuàng)新性

好的法規(guī)政策體系不僅要保持現(xiàn)有法規(guī)政策的連續(xù)性，也需要不斷優(yōu)化以適應新時期生態(tài)文明建設的形勢和要求?！兑庖姟诽岢黾訌娭贫茹暯?、部門配合和信息共享，明確主體責任，同時積極推進政策創(chuàng)新，加強對新業(yè)態(tài)的管理和規(guī)范。

《意見》加強了各項法規(guī)政策的銜接性。如在工業(yè)污染治理方面，健全工業(yè)污染環(huán)境損害司法鑒定工作制度，建立完善行政管理機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)與監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)的銜接配合機制，促進工業(yè)污染治理領域處罰信息和監(jiān)測信息共享，形成工業(yè)污染治理多元化格局。在可再生能源方面，建立完善與可再生能源規(guī)模化發(fā)展相適應的法規(guī)、政策，按照簡化、普惠、穩(wěn)定、漸變的原則，在規(guī)劃統(tǒng)籌、并網(wǎng)消納、價格機制等方面作出相應規(guī)定和政策調(diào)整，建立健全可再生能源電力消納保障機制。

《意見》體現(xiàn)了新業(yè)態(tài)管理的政策創(chuàng)新。在綠色設計方面，提出建立再生資源分級質(zhì)控和標識制度，掃除當前再生產(chǎn)品和原料品質(zhì)在資源再生利用過程中的障礙。在促進能源清潔發(fā)展方面，提出制定氫能、海洋能等新能源發(fā)展的標準規(guī)范和支持政策。在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展方面，提出建立有機肥替代化肥、生物防治替代化學防治、農(nóng)膜管理、農(nóng)藥包裝廢棄物回收等有關(guān)政策措施。在促進服務業(yè)綠色發(fā)展方面，提出加快建立健全快遞、電子商務、外賣等新興領域綠色包裝的法律、標準、政策體系。在擴大綠色產(chǎn)品消費方面，提出國有企業(yè)率先執(zhí)行企業(yè)綠色采購指南。在推行綠色生活方式方面，提出制定塑料污染治理、餐廚廢棄物管理與資源化等政策措施。

四、抓住了當前綠色生產(chǎn)和消費的關(guān)鍵領域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

《意見》提出的主要任務覆蓋工業(yè)、能源、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)和消費等重點領域，抓住了生產(chǎn)、消費、流通、回收利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并以清單形式明確了27項重點任務。

《意見》覆蓋了生產(chǎn)和消費的重點領域。對包括政府、企業(yè)、居民等不同主體提出了行為要求，旨在通過完善相關(guān)法規(guī)政策，促使各類主體發(fā)揮積極作用，合力推進綠色發(fā)展。工業(yè)生產(chǎn)方面，著眼于綠色設計、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、污染治理的全過程，提出了一系列政策安排。能源方面，要求從可再生能源發(fā)展和傳統(tǒng)能源清潔開發(fā)利用兩方面發(fā)力，健全可再生能源電力消納保障機制，從全生命周期、全產(chǎn)業(yè)鏈條加快推進煤炭清潔開發(fā)利用。農(nóng)業(yè)方面，農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥包裝物、農(nóng)作物秸稈、畜禽糞污、飼料添加劑和獸藥、輪作休耕等重要問題均有所涉及，旨在全面推進農(nóng)業(yè)綠色化發(fā)展。服務業(yè)方面，除公共服務外，對與居民日常生活息息相關(guān)的快遞、電子商務、外賣等服務行業(yè)提出明確要求。消費方面，提出加快完善綠色產(chǎn)品推廣機制。生活方面，要求開展生活垃圾分類、資源回收利用，引導居民養(yǎng)成綠色生活習慣。

《意見》抓住了生產(chǎn)、消費、流通、回收利用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。環(huán)境影響往往貫穿產(chǎn)業(yè)鏈始終，需進行系統(tǒng)性協(xié)同管理，通過推動實行全流程管理，系統(tǒng)性地大幅減少經(jīng)濟社會活動對生態(tài)環(huán)境的影響，進而實現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟效益最大化。《意見》中多處體現(xiàn)出全生命周期環(huán)境管理思想，如建立對能源開發(fā)生產(chǎn)、貿(mào)易運輸、設備制造、轉(zhuǎn)化利用等環(huán)節(jié)能耗、排放、成本全生命周期評價機制。綠色設計、循環(huán)經(jīng)濟是通過源頭管控減少后端環(huán)境處理壓力的重要手段，如農(nóng)業(yè)領域鼓勵使用可降解農(nóng)膜、加強農(nóng)藥包裝物回收處理減少一次性塑料廢棄物的產(chǎn)生，生活消費領域中限制快遞、外賣等新興行業(yè)的一次性包裝物使用等。

(來源：中國發(fā)展網(wǎng))

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》解讀

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂目傮w要求、健全環(huán)境治理領導責任體系、健全環(huán)境治理企業(yè)責任體系等9 個方面提出28 條細化要求，明確提出要堅持多方共治，形成全社會共同推進環(huán)境治理的良好格局。

◆行政職責更明晰監(jiān)督考核更有力

《意見》中提到健全領導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系“七大體系”，覆蓋了行為主體、行為依據(jù)、監(jiān)督執(zhí)行等方面。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院行業(yè)環(huán)境政策室主任李曉亮對此表示，現(xiàn)有法規(guī)政策雖然多次提到“多元共治”的生態(tài)文明建設與環(huán)境治理體系，但并未明確回答各主體權(quán)利責任義務。此次《意見》首次明確界定了環(huán)境治理體系中各主體的職責定位，即“黨委領導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與”，進一步明確各主體的權(quán)責利，為后續(xù)制定相關(guān)的配套制度措施，充分發(fā)揮各主體作用并且各司其職奠定了基礎。

首先，《意見》明確了央地財政支出責任。明確“主要由地方財政承擔環(huán)境治理支出責任”，中央財政只擔負“全國性、重點區(qū)域流域、跨區(qū)域、國際合作等環(huán)境治理重大事務”的支出責任，進一步理清了生態(tài)環(huán)境領域央地的財權(quán)與事權(quán)劃分。

其次，《意見》提出環(huán)境執(zhí)法與公檢法聯(lián)動機制。提出強化四大機關(guān)聯(lián)動，加大對生態(tài)環(huán)境違法犯罪行為的查處偵辦、起訴、公益訴訟等力度，為生態(tài)環(huán)境保護提供強有力和職責清晰的司法保障。

再次，《意見》還明確“誰考核、誰監(jiān)測”。監(jiān)督與考核是環(huán)境治理體系中的重要環(huán)節(jié)，也是推動各主體特別是地方政府履職盡責的基本保障，而監(jiān)測數(shù)據(jù)是監(jiān)督與考核的基礎。《意見》為確保監(jiān)測數(shù)據(jù)“真、準、全”，以及確保監(jiān)測數(shù)據(jù)和考核結(jié)果與公眾感受相一致，明確提出了“誰考核、誰監(jiān)測”的原則。

◆產(chǎn)業(yè)結(jié)合更緊密社會監(jiān)督更嚴格

“《意見》還強化生態(tài)環(huán)保規(guī)劃、標準與產(chǎn)業(yè)政策銜接?！崩顣粤林赋?，產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎與骨干，也是污染排放重要貢獻者和生態(tài)文明建設重要力量，產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等宏觀政策也會對生態(tài)環(huán)保產(chǎn)生重大影響。

《意見》明確提出環(huán)保規(guī)劃政策標準與產(chǎn)業(yè)政策銜接，強化政策協(xié)同。此外，提出強化生態(tài)環(huán)境保護與“四個結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整”的政策聯(lián)動機制。產(chǎn)業(yè)、能源、運輸、用地等人類活動是前端，《意見》提出“制定出臺有利于推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的相關(guān)政策”，就使得環(huán)境因素與環(huán)境目標能夠更早、更深入進入國家宏觀決策體系中，進入到相關(guān)部門決策考慮中，能夠更早、更好地推動生態(tài)文明建設。

《意見》還更加注重調(diào)動與依靠全社會的力量。李曉亮表示，首先，著力強調(diào)全民行動體系建設。從強化社會監(jiān)督、發(fā)揮社會團體作用、提高公民環(huán)保素養(yǎng)及職責等方面，對于環(huán)境治理中的全社會行動體系提出了任務要求。

其次，強調(diào)推進生態(tài)環(huán)境信息化建設。《意見》要求排污企業(yè)通過網(wǎng)站公布自身環(huán)境信息并對真實性負責；以及環(huán)境數(shù)據(jù)“三個一”，即要求“形成生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)一本臺賬、一張網(wǎng)絡、一個窗口”，建立環(huán)境信息、環(huán)境信用協(xié)同聯(lián)動體系，“建立完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強制性環(huán)境治理信息披露制度”，推動生態(tài)文明建設“少數(shù)關(guān)鍵主體”履行更多的生態(tài)環(huán)境責任。

◆技術(shù)創(chuàng)新更重視市場機制更健全

針對環(huán)境治理企業(yè)，一方面《意見》指出要推進生產(chǎn)服務綠色化，要從源頭防治污染，優(yōu)化原料投入，依法依規(guī)淘汰落后生產(chǎn)工藝技術(shù)。積極踐行綠色生產(chǎn)方式，大力開展技術(shù)創(chuàng)新，加大清潔生產(chǎn)推行力度，加強全過程管理，減少污染物排放。強調(diào)依靠技術(shù)實現(xiàn)污染治理。

另一方面，《意見》還將推進環(huán)?！笆着_（套）”技術(shù)裝備與應用示范。參考科技、工業(yè)領域政策，響應國家“創(chuàng)新驅(qū)動”發(fā)展戰(zhàn)略，首次提出“推動環(huán)保首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應用”，建立名單制及給予相關(guān)激勵措施，加強關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新。

國務院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員周宏春表示，如果說以前的很多政策原則性更多，《意見》的特點就是更具有可操作性。比如在健全環(huán)境治理市場體系中，提出要創(chuàng)新環(huán)境治理模式，特別提到對工業(yè)污染地塊，鼓勵采用“環(huán)境修復+開發(fā)建設”模式。其實，地方在治理環(huán)境污染時需要投入大量資金，企業(yè)在開發(fā)建設時也會產(chǎn)生收益，那就要把這里面的權(quán)責利理清楚，“誰污染、誰付費”的導向在《意見》中表現(xiàn)得很明確?！兑庖姟愤€提到積極推行環(huán)境污染第三方治理，開展園區(qū)污染防治第三方治理示范?！斑@個提法傳遞出了效率優(yōu)先的理念，把專業(yè)的事交給專業(yè)的機構(gòu)或人去做。這也是我國市場經(jīng)濟形成以來，一些成功經(jīng)驗和好的做法在《意見》中的體現(xiàn)?！敝芎甏赫f。

（來源：中國化工報）

《防范化解尾礦庫安全風險工作方案》解讀

經(jīng)國務院同意，應急管理部、國家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、水利部和中國氣象局日前聯(lián)合印發(fā)了《防范化解尾礦庫安全風險工作方案》。應急管理部相關(guān)司局負責人對方案進行了詳細解讀。

問：尾礦庫主要安全風險是什么？我國尾礦庫的現(xiàn)狀怎么樣？

答：尾礦庫是貯存金屬非金屬礦山礦石選別后排出尾礦的場所，依據(jù)地形條件分為山谷型、傍山型、平地型、截河型4 類，我國尾礦庫絕大多數(shù)為山谷型。山谷型尾礦庫是在山谷谷口處筑壩形成的尾礦庫。尾礦庫是一個由尾砂堆積形成的具有高勢能的危險源，尾礦庫一旦發(fā)生潰壩會產(chǎn)生泥石流，可能對其下游居民和設施安全造成嚴重的威脅，容易導致重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。國內(nèi)外歷史上都曾發(fā)生過特別重大尾礦庫潰壩事故。2008年9 月8 日，山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980 溝尾礦庫發(fā)生潰壩事故，造成277 人死亡、4人失蹤；2019 年1 月25 日，巴西淡水河谷公司尾礦庫發(fā)生潰壩事故，據(jù)媒體報道，該起事故約造成350多人死亡或失蹤。

目前，我國共有尾礦庫近8000 座，總量居世界第一。尾礦庫數(shù)量居前10位的省份分別為河北、遼寧、云南、湖南、河南、內(nèi)蒙古、江西、山西、陜西、甘肅，占總數(shù)的75.1%。其中，“頭頂庫”（初期壩坡腳起至下游尾礦流經(jīng)路徑1km范圍內(nèi)有居民或重要設施的尾礦庫）1112 座，數(shù)量排前10 位的省份分別為：湖南、河北、河南、遼寧、云南、江西、湖北、甘肅、山西、山東，占總數(shù)的73.9%。

問：我國在防范化解尾礦庫安全風險工作方面已經(jīng)開展了哪些工作？成效如何？還存在什么問題？

答：黨中央、國務院歷來高度重視尾礦庫安全生產(chǎn)工作，中央領導同志多次就尾礦庫安全生產(chǎn)工作作出重要指示批示，持續(xù)推動強化尾礦庫安全生產(chǎn)工作，促進尾礦庫安全保障水平不斷提升。多年來，各有關(guān)部門在尾礦庫安全生產(chǎn)方面做了大量工作：一是持續(xù)健全法規(guī)標準體系。出臺了《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》《尾礦庫安全規(guī)程》等部門規(guī)章和安全標準。二是持續(xù)強化安全監(jiān)管。將尾礦庫納入重點監(jiān)管執(zhí)法對象，嚴厲打擊違法違規(guī)行為。三是持續(xù)開展綜合治理。2007～2018 年間，相繼組織開展了尾礦庫專項整治和綜合治理行動，以及“頭頂庫”綜合治理，中央財政給予了必要保障，帶動地方和企業(yè)加大投入，對無主庫、廢棄庫、“頭頂庫”和危、險、病庫進行了治理。四是持續(xù)推廣先進適用技術(shù)。三等以上尾礦庫全部建立在線監(jiān)測系統(tǒng)，一次建壩、干式堆排等技術(shù)工藝得到廣泛應用。經(jīng)過多年努力，我國尾礦庫安全保障水平得到較大提升，尾礦庫安全生產(chǎn)形勢持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)，自2008 年以來，連續(xù)11 年沒有發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故。

在看到近年來工作成績的同時，我們也清醒地認識到，尾礦庫安全生產(chǎn)方面仍然存在不少問題。一是企業(yè)主體責任落實不到位。部分尾礦庫安全管理粗放，現(xiàn)場安全管理不到位，不按設計運行、在線監(jiān)測系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、應急物資儲備不足、沒有開展應急演練等問題比較突出。加之近年來大部分尾礦庫所屬企業(yè)處于虧損或者微利狀態(tài)，安全投入不足。二是源頭準入不嚴格，閉庫銷號不及時，尾礦庫數(shù)量仍然偏多。有的地方準入把關(guān)不嚴，部分新建尾礦庫安全設施先天不足。大量完成閉庫治理的尾礦庫已不具備尾礦庫基本屬性，卻沒有及時銷號，仍然按照尾礦庫進行管理，尾礦庫總量居高不下。同時，隨著土地征用政策收緊，尾礦庫企業(yè)征地越來越困難，有的企業(yè)在原有尾礦庫基礎上不斷加高擴容，甚至未經(jīng)批準擅自行動，導致安全風險加大。三是尾礦庫尤其是“頭頂庫”安全風險仍然很大，而尾礦庫企業(yè)安全風險管控能力有待進一步提升。全國共有“頭頂庫”1112 座，涉及下游居民40 余萬人，一旦防控不力發(fā)生潰壩，極有可能釀成重特大事故。而當前大部分尾礦庫企業(yè)缺乏風險意識，不掌握風險知識，安全風險管控措施制定不科學或者落實不到位。前期開展“頭頂庫”綜合治理過程中，部分尾礦庫采用隱患治理方式進行了治理，雖然基本上消除了安全隱患，但其本質(zhì)保障水平并沒有提高。尾礦庫安全風險監(jiān)測預警機制不健全，各級應急管理部門尾礦庫安全風險監(jiān)測預警信息平臺不完善，占尾礦庫數(shù)量絕大多數(shù)的四、五等尾礦庫尚未建立在線監(jiān)測系統(tǒng)。四是監(jiān)管執(zhí)法力度有所減弱。一些地方由于長期沒有發(fā)生尾礦庫生產(chǎn)安全事故，盲目樂觀，忽視風險管控，對一些尾礦庫動態(tài)變化情況掌握不清，治理措施和監(jiān)管執(zhí)法力度有所減弱，部分地區(qū)各相關(guān)部門未能有效形成執(zhí)法合力，導致尾礦庫企業(yè)違法違規(guī)行為屢禁不止。

問：此次出臺的方案有哪些亮點？與以往的要求相比有哪些突破？

答：此次出臺的方案，在評估分析前期工作成效基礎上，結(jié)合當前我國尾礦庫現(xiàn)狀，針對存在的突出問題，從事前、事中、事后全過程發(fā)力，提出了一些新的要求：一是進一步夯實了各有關(guān)方面責任。在地方人民政府領導責任方面，吸收部分地區(qū)成功經(jīng)驗，提出實行地方人民政府領導尾礦庫安全生產(chǎn)包保責任制；在部門監(jiān)管責任方面，提出要從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、立項審批、用地審批、安全監(jiān)管、林地草原征用、河道保護、水土保持等方面全面推進防范化解尾礦庫安全風險工作；在企業(yè)主體責任方面，首次明確提出尾礦庫企業(yè)要配備專業(yè)技術(shù)人員管理尾礦庫，以解決尾礦庫企業(yè)不會管或管不好的問題。二是實施尾礦庫總量控制和公告制度。首次提出尾礦庫總量控制的目標，要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）對本地區(qū)尾礦庫實施總量控制，自2020 年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設開發(fā)的前提下，尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。要求各地實行尾礦庫基本情況公告制度，每年年初將上年度尾礦庫數(shù)量、名稱、地址等信息在當?shù)卣陀嘘P(guān)部門網(wǎng)站以及當?shù)仄渌髁髅襟w上公告，確保每座尾礦庫都公開透明，接受全社會監(jiān)督。三是進一步提高準入門檻。提高了尾礦庫準入條件，要求嚴格控制新建獨立選礦廠尾礦庫，嚴禁新建“頭頂庫”、總壩高超過200m 的尾礦庫，嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3km、重要支流岸線1km 范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，新建四等、五等尾礦庫必須采用一次建壩方式，嚴禁審批“頭頂庫”、運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。四是強化閉庫治理和銷號，建立健全尾礦庫退出機制。要求各省級人民政府組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用。要求停用時間超過3 年的尾礦庫、沒有生產(chǎn)經(jīng)營主體的尾礦庫，必須在1 年內(nèi)完成閉庫治理并銷號。五是進一步防范化解“頭頂庫”安全風險。要求對于前期已采用隱患治理方式進行治理但本質(zhì)保障水平?jīng)]有提高的“頭頂庫”，要督促企業(yè)進一步完善治理方案，采用閉庫銷號或升級改造、尾礦綜合利用等方式進行治理?！邦^頂庫”企業(yè)每年要對“頭頂庫”進行一次安全風險評估。尾礦庫下游1km 范圍內(nèi)不得新設置居民區(qū)、工礦企業(yè)、集貿(mào)市場、休閑健身娛樂廣場等人員密集場所。六是進一步健全尾礦庫安全風險監(jiān)測預警機制，提升安全監(jiān)管信息化水平。進一步擴大尾礦庫在線安全監(jiān)測系統(tǒng)覆蓋范圍，要求到2022 年6 月底前，濕排尾礦庫要實現(xiàn)對壩體位移、浸潤線、庫水位等的在線監(jiān)測和重要部位的視頻監(jiān)控，干式堆存尾礦庫要實現(xiàn)對壩體表面位移的在線監(jiān)測。地方各級應急管理部門要建立完善尾礦庫安全風險監(jiān)測預警信息平臺，實現(xiàn)與企業(yè)尾礦庫在線安全監(jiān)測系統(tǒng)的互聯(lián)互通；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）尾礦庫安全風險相關(guān)信息要接入國家災害風險綜合監(jiān)測預警信息平臺，切實提高尾礦庫安全監(jiān)管的信息化水平。

問：工作方案中要求，自2020年起，全國尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。請問將采取哪些措施實現(xiàn)這一目標？

答：從尾礦庫數(shù)量變化趨勢來看，自2007 年以來，全國尾礦庫數(shù)量已經(jīng)連續(xù)12 年呈逐年減少趨勢。從現(xiàn)實需要來看，尾礦庫在對礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展提供重要支撐的同時，占用大量土地資源，也給安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護帶來巨大壓力，逐步把尾礦庫數(shù)量壓下去已經(jīng)成為各地普遍的意愿。

為實現(xiàn)尾礦庫數(shù)量“只減不增”這個目標，《工作方案》中從兩個方面進行了制度設計。一方面是“控增量”，就是控制新增尾礦庫數(shù)量。在這個方面，一是要求各地采取等量或減量置換等政策措施對本地區(qū)尾礦庫實施總量控制，自2020 年起，在保證緊缺和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)礦山正常建設開發(fā)的前提下，做到尾礦庫數(shù)量原則上只減不增。二是鼓勵新開發(fā)礦山項目優(yōu)先利用現(xiàn)有尾礦庫；對于確需配套新建尾礦庫的，要求各有關(guān)部門嚴格新建尾礦庫項目立項、項目選址、河道保護、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境保護等方面的審查，對于不符合產(chǎn)業(yè)總體布局、國土空間規(guī)劃、河道保護、安全生產(chǎn)、水土保持、生態(tài)環(huán)境保護等國家有關(guān)法律法規(guī)、標準和政策要求的，一律不予批準。另一方面是“減存量”，就是逐步減少現(xiàn)有尾礦庫數(shù)量。在這個方面，一是強化尾礦庫閉庫治理，對于運行到設計最終標高或者不再進行排尾作業(yè)的尾礦庫，以及停用時間超過3 年的尾礦庫、沒有生產(chǎn)經(jīng)營主體的尾礦庫，必須在1 年內(nèi)完成閉庫治理并銷號。各省級人民政府要組織制定尾礦庫閉庫銷號管理辦法，對已完成閉庫治理的尾礦庫，必須由縣級以上地方人民政府公告實施銷號，不得再作為尾礦庫進行使用，不得重新用于排放尾礦。二是加大政策引導和支持力度，積極推廣尾礦回采提取有價組分、利用尾礦生產(chǎn)建筑材料、充填采空區(qū)等尾礦綜合利用先進適用技術(shù)，鼓勵尾礦庫企業(yè)通過尾礦綜合利用減少尾礦堆存量乃至消除尾礦庫。通過這兩個方面的措施，我們就可以把尾礦庫增量控制住，存量減下去，實現(xiàn)總量“只減不增”的目標，從源頭上消除尾礦庫安全風險。

問：對尾礦庫實行總量控制后，一些尾礦庫企業(yè)可能會利用現(xiàn)有尾礦庫對其進行加高擴容，這樣做有沒有安全風險？如何強化監(jiān)管？

答：這個問題是起草工作方案時重點考慮的問題之一。對尾礦庫實行總量控制，新建尾礦庫必然會受到嚴格限制，在這種情況下，肯定會有一部分尾礦庫企業(yè)在充分論證的基礎上，選擇通過加高擴容來延長尾礦庫服務年限。需要強調(diào)的是，文件對“頭頂庫”明確禁止加高擴容，對其他尾礦庫，雖然沒有禁止進行加高擴容，但也不鼓勵這么做，因為尾礦庫加高擴容會導致其安全風險相應增大。對尾礦庫進行加高擴容，必須首先對其壩體穩(wěn)定性和排洪系統(tǒng)是否能夠滿足加高擴容需要進行充分論證，如果不顧尾礦庫實際運行情況盲目加高擴容，極易導致潰壩事故發(fā)生，必須慎之又慎。2006年陜西省商洛市鎮(zhèn)安縣黃金礦業(yè)有限責任公司尾礦庫“4·30”潰壩事故、2007年遼寧省鞍山市海城西洋鼎洋礦業(yè)有限公司尾礦庫“11·25”潰壩事故，以及2008年山西省臨汾市襄汾縣新塔礦業(yè)有限公司980溝尾礦庫“9·8”潰壩事故，都是由于企業(yè)擅自對尾礦庫實施加高擴容造成的。

對于一些確實需要實施的尾礦庫加高擴容工程，不論是企業(yè)安全管理還是政府部門安全監(jiān)管，都必須采取比新建尾礦庫更加嚴格的管控措施。從政府層面講，一是嚴禁批準“頭頂庫”以及運行狀況與設計不符的尾礦庫加高擴容項目。二是要強化該類項目工程勘察、安全評價、水土保持、環(huán)境影響評價、工程設計、施工監(jiān)理等工作，凡不滿足國家有關(guān)法律法規(guī)、標準和政策要求的，一律不予批準。三是要加大工程實施過程中的監(jiān)督檢查力度，督促企業(yè)嚴格按照審批文件施工。從企業(yè)層面講，一是在工程實施之前要進行充分論證。要進行工程勘察、安全預評價和環(huán)境影響評價，對于工程勘察或安全預評價、環(huán)境影響評價結(jié)論為不宜加高擴容的，堅決不得實施加高擴容。二是必須委托具備相應資質(zhì)的設計單位進行安全設施設計，安全設施設計必須充分考慮加高擴容帶來的安全風險，采取有效的應對措施，并報應急管理部門審批。同時，要編制水土保持方案報水利部門審批。三是必須嚴格按照批準的安全設施設計、環(huán)境影響評價和水土保持方案等組織施工。委托具備相應資質(zhì)的監(jiān)理單位進行全程施工監(jiān)理，做好隱蔽工程的監(jiān)理記錄和資料存檔。項目建設過程中發(fā)生重大變更，必須報經(jīng)原審批部門批準后方可繼續(xù)施工。四是加高擴容工程施工完成后，尾礦庫企業(yè)要按照相關(guān)法律法規(guī)和標準規(guī)范要求，認真組織進行安全設施竣工驗收，取得安全生產(chǎn)許可證以后方能投入正式生產(chǎn)。

問：工作方案中明確提出，嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3km、重要支流岸線1km 范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，請問這是出于什么考慮？

答：這是貫徹落實長江經(jīng)濟帶“共抓大保護、不搞大開發(fā)”和黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略決策部署，從源頭上防范化解尾礦庫安全風險的重要舉措。推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習近平總書記多次發(fā)表重要講話，從中華民族長遠利益出發(fā)，系統(tǒng)謀劃長江經(jīng)濟帶和黃河流域發(fā)展的全局性、根本性、戰(zhàn)略性問題，明確了“共抓大保護、不搞大開發(fā)”和“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”的原則。

尾礦庫選址距離長江和黃河流域水體較近，一旦出現(xiàn)潰壩、漫頂，不僅威脅人民群眾生命財產(chǎn)安全，還易導致長江、黃河生態(tài)環(huán)境和水資源破壞。嚴禁在距離長江和黃河干流岸線3km、重要支流岸線1km 范圍內(nèi)新（改、擴）建尾礦庫，就是要按照黨中央、國務院關(guān)于推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的決策部署，牢固樹立安全發(fā)展理念，進一步嚴格尾礦庫準入，從源頭上控制距離長江和黃河流域水體較近的尾礦庫數(shù)量，切實降低長江和黃河流域安全生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境風險。

問：請問可以采取哪些措施降低尾礦庫潰壩事故和環(huán)境事件損失？有哪些應急響應機制？

答：尾礦庫一旦潰壩，其尾砂流速快，應急時間短，下游居民撤離和環(huán)境污染治理難度大，所以有效的應急響應機制對降低尾礦庫潰壩導致的安全損失和環(huán)境污染影響發(fā)揮著很重要的作用?！豆ぷ鞣桨浮窂? 個方面對尾礦庫應急響應機制提出了明確要求。一是尾礦庫企業(yè)要建立健全應急機制。尾礦庫企業(yè)要切實完善潰壩、漫頂、排洪設施損毀等事故專項應急預案、環(huán)境應急預案和現(xiàn)場處置方案，并向從業(yè)人員和下游居民公布，在下游居民區(qū)建立應急警報系統(tǒng)，儲備必要的應急救援器材、設備和物資。嚴格執(zhí)行應急值班、專人巡查和事故信息報告制度，確保一旦發(fā)生險情，立即啟動應急預案并迅速報告。二是要加強完善和演練應急預案。要求強化地方政府與企業(yè)應急預案的合理銜接；定期組織尾礦庫企業(yè)與政府有關(guān)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及下游居民聯(lián)合開展應急演練，切實增強應急聯(lián)動響應能力。國家綜合性消防救援隊伍和安全生產(chǎn)應急救援隊伍要將尾礦庫事故救援納入重點設防范圍。三是強化多部門聯(lián)合應急搶險機制。尾礦庫一旦發(fā)生潰壩、漫頂，應急管理部門應及時向自然資源、生態(tài)環(huán)境等有關(guān)部門通報相關(guān)情況，加強協(xié)同聯(lián)動，采取有效的應急救援措施，防止事故擴大和次生災害的發(fā)生，有效減少人員傷亡、環(huán)境污染和財產(chǎn)損失。

問：工作方案提出了5個方面15項重點工作任務，這些都是需要地方人民政府落實的，請問怎樣才能確保這些任務真正落實？

答：這5 個方面15 項重點工作任務，由相關(guān)部門按職責分工給予指導，各省級人民政府負責落實。主要從以下3 個方面推動地方人民政府落實工作任務。一是明確責任?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_各省級人民政府對本地區(qū)防范化解尾礦庫安全風險工作負總責，要求各省級人民政府嚴格落實責任，強化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，精心組織安排，將工作任務分解細化到具體部門，并督促相關(guān)部門和市、縣級人民政府抓好落實。二是強化考核?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_國務院安委會將防范化解尾礦庫安全風險工作情況納入對省級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內(nèi)容，要求地方各級人民政府也要將該項工作納入對下級人民政府安全生產(chǎn)和消防工作考核的內(nèi)容，對工作落實不到位的依法依規(guī)嚴肅追究相關(guān)責任人的責任。通過加強責任考核追究，形成一級抓一級，層層抓落實的工作氛圍，促進工作落實。三是加強社會監(jiān)督。要求充分運用輿論宣傳渠道，加大對防范化解尾礦庫安全風險知識的宣傳力度，凝聚社會對防范化解尾礦庫安全風險的共識。強化公眾參與，健全舉報獎勵制度，暢通舉報渠道，鼓勵公眾對防范化解尾礦庫安全風險措施落實情況進行監(jiān)督，引導形成全社會共抓共治的工作局面。