水利工程勘察設(shè)計取費依據(jù)解讀及建議

(四川沃土項目投資管理有限公司，成都，610096)

1 問題的提出

2015年3月1日以前，水利工程勘察設(shè)計取費依據(jù)主要有①1999年原國家計委以“計價格〔1999〕1283號”發(fā)布的“關(guān)于印發(fā)建設(shè)項目前期工作咨詢收費暫行規(guī)定”(以下簡稱“1283號文”)；②2002年國家計委、建設(shè)部以“計價格〔2002〕10號”發(fā)布的“工程勘察設(shè)計收費管理規(guī)定”(以下簡稱“10號文”)；③2006年國家發(fā)改委、建設(shè)部以“發(fā)改價格〔2006〕1352號”發(fā)布的“水利、水電、電力建設(shè)項目前期工作工程勘察收費暫行規(guī)定”(以下簡稱“1352號文”)。

2015年3月以后，國家發(fā)展改革委以“發(fā)改價格〔2015〕299號”發(fā)布了“關(guān)于進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格的通知”(以下簡稱“299號文”)，全面放開建設(shè)項目前期工作咨詢費、工程勘察設(shè)計費、招標代理費、工程監(jiān)理費等實行政府指導價管理的建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格，實行市場調(diào)節(jié)價，同時廢止了“1283號文”、“10號文”、“1352號文”。

水利工程勘察設(shè)計是工程建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，決定了工程的成敗、工程方案的優(yōu)劣，并直接影響工程投資。由于水利工程地質(zhì)勘察以查明為主，很少規(guī)定具體勘探數(shù)量，而水利工程設(shè)計又需進行包括規(guī)模、壩址、壩線、壩型、取水與泄水建筑物、引水線路、導流方案等全面比較，使得水利工程勘察設(shè)計具有工作環(huán)境惡劣、技術(shù)性強、工作量大而復雜、無定型的標準設(shè)計圖、需要大量的人力物力等特點，勘察設(shè)計收費難以量化。同時，許多省市實行投資審計和財政審計等制度，水利工程的前期工作咨詢費和勘察設(shè)計費等也列入審計范圍，審計人員在確定勘察設(shè)計收費合理性時，仍然采用“1283號文”、“10號文”、“1352號文”作為收費依據(jù)，無法按“299號文”的要求完全實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)價。

因水利工程前期工作和工程勘察設(shè)計工作通常包含有項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、招標設(shè)計、施工圖設(shè)計(含現(xiàn)場設(shè)代服務(wù))等五個階段的內(nèi)容，工作階段多、涉及面廣、專業(yè)投入大，而參與審計的人員一方面對水利工程勘察設(shè)計工作知之甚少；另一方面對頒布已久的收費依據(jù)認識模糊，這就導致勘察設(shè)計工作量和深度與費用不匹配，勘察設(shè)計單位、建設(shè)單位和財政審批部門之間矛盾突出等問題，不利于勘察設(shè)計工作的開展。另外因勘察設(shè)計費實行市場調(diào)節(jié)價后，出現(xiàn)勘察設(shè)計承包人通過降低服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)內(nèi)容等手段進行惡性低價競爭，致使勘察設(shè)計深度不足等問題出現(xiàn)。

因此，結(jié)合水利工程特點，對審計部門仍然采用的“1283號文”、“10號文”、“1352號文”收費依據(jù)進行分析，作為相關(guān)部門的參考十分必要。

2 水利工程前期工作取費依據(jù)解讀

水利工程前期工作取費主要依據(jù)為“1283號文”和“1352號文”。

(1)1999年原國家計委發(fā)布的“1283號文”，適用于所有建設(shè)項目前期工作的收費，包括編制項目建議書或可行性研究報告。水利工程通常按照項目建議書或可行性研究報告的估算投資為計費依據(jù)，通過水利行業(yè)1.2的調(diào)整系數(shù)，分檔計算工程前期咨詢費用。同時，該文件第十一條規(guī)定工程咨詢機構(gòu)在編制項目建設(shè)書或可行性研究報告時需要勘察、試驗的，工作量明顯增加的，可加收費用。

依據(jù)1993年《水利水電工程可行性研究報告編制規(guī)程》(以下簡稱“1993年可研編規(guī)”)的要求，水利工程前期工作包括測量、地質(zhì)勘察、試驗、水文、規(guī)模、水工、機電及金屬結(jié)構(gòu)、施工、工程管理、征地與移民、環(huán)保、造價和經(jīng)濟評價等所有專業(yè)。

根據(jù)上述工作內(nèi)容，如按1999年“1283號文”計算水利工程建設(shè)項目前期工作勘察設(shè)計費，則明顯不合理。例如1億的水庫樞紐工程的可行性研究報告，按“1283號文”取費，前期工作勘察設(shè)計費僅33.6萬元，該費用是不足以完成“1993年可研編規(guī)”要求的勘察設(shè)計工作內(nèi)容和深度的。

(2)2006年國家發(fā)改委、建設(shè)部發(fā)布的“1352號文”，明確了水利工程建設(shè)項目前期工作工程勘察所包含的工作內(nèi)容和收費標準，并在該文第七條規(guī)定了前期工作可根據(jù)需要，由承擔項目前期工作的單位加收前期工作工程勘察成果分析和工程方案編制費用，加收的編制費用為相應(yīng)階段勘察收費基準價的30%～40%。

由于水利工程開展前期工作時需完成測量、地質(zhì)勘察、試驗等工作，包括需查明影響方案比選的主要工程地質(zhì)條件；基本查明擋水、取水、泄水建筑物的工程地質(zhì)條件和庫區(qū)工程地質(zhì)條件，評價存在的主要工程地質(zhì)問題，并對天然建筑材料進行詳查。上述勘察工作量和工作深度要求依據(jù)“1352號文”計取勘察費用是合理的。

由于2006年頒發(fā)的“1352號文”是依據(jù)1999年頒發(fā)的“1283號文”和2002年頒發(fā)的“10號文”而制定的，實質(zhì)上應(yīng)理解為是對“1283號文”和“10號文”的補充說明；且“1352號文”第七條說明的工程勘察成果分析和工程方案編制工作內(nèi)容為“工程建設(shè)必要性論證、工程開發(fā)任務(wù)編制、初選代表性壩(廠)址、初選工程規(guī)模、建設(shè)征地和移民安置初步規(guī)劃、估算工程投資以及初步經(jīng)濟評價等”，與“1993年可研編規(guī)”設(shè)計要求基本相同。因此，“1352號文”第七條提及的30%～40%編制費應(yīng)當理解為前期工作的設(shè)計費。2007年，水電行業(yè)的《水電工程設(shè)計概算編制規(guī)定(2007年版)》第一號修改單就明確了前期工作的設(shè)計收費依據(jù)“1352號文”第七條的30%～40%計取。

(3)由于2013年頒布的現(xiàn)行的水利工程可研編規(guī)和發(fā)改部門的要求與“1993年可研編規(guī)”相比，在可研階段增加了節(jié)能評價、勞動安全與工業(yè)衛(wèi)生、水土保持、社會穩(wěn)定風險分析、招標方案等工作內(nèi)容(四川省還要求中型水庫工程在可研階段增加三個專題編制工作)，因此，不論前期工作設(shè)計收費是依據(jù)“1283號文”還是“1352號文”，均偏低。筆者認為，水利工程前期工作設(shè)計收費除依據(jù)“1283號文”取費外，還需根據(jù)“1352號文”第七條“水利、水電工程項目前期工作可根據(jù)需要，由承擔項目前期工作的單位加收前期工作工程勘察成果分析和工程方案編制費用。加收的編制費用按相應(yīng)階段水利、水電工程勘察收費基準價的30%～40%”之規(guī)定，加收相應(yīng)階段工程勘察收費基準價30%～40%的編制費；如不能依據(jù)兩個文件同時計取前期工作設(shè)計費，也應(yīng)依據(jù)“1352號文”就高計取。

3 水利工程初設(shè)及以后階段勘察設(shè)計取費依據(jù)解讀

水利工程初設(shè)及以后階段勘察設(shè)計主要包含初步設(shè)計、招標設(shè)計和施工圖設(shè)計(含現(xiàn)場設(shè)代)等三階段的工作，主要取費依據(jù)為“10號文”， 以及國家發(fā)改委和建設(shè)部有關(guān)司組織審定的“工程勘察設(shè)計收費標準使用手冊”(以下簡稱“使用手冊”)。由于國家相關(guān)部門沒有正式行文明確“使用手冊”，導致各部門對“10號文”的理解有偏差，致使勘察設(shè)計單位和業(yè)主、審計單位在計算勘察設(shè)計費的過程中存在分歧。

3.1 工程勘察設(shè)計收費計費額存在的分歧

根據(jù)“10號文”工程勘察收費標準10.1.4條和工程設(shè)計收費標準1.0.8條、5.3.1條第二點注釋之規(guī)定，工程勘察設(shè)計收費計費額應(yīng)包含兩項，第一項為經(jīng)批準的建設(shè)項目初步設(shè)計概算中的建筑安裝工程費、設(shè)備與工器具購置費和聯(lián)合試運費之和；第二項為水庫和水電工程計費額包括水庫淹沒區(qū)處理補償費和施工輔助工程費。

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水利工程概算主要由建筑工程、機電設(shè)備及安裝工程、金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝工程、施工臨時工程和獨立費五部分組成，其中一～四部分的費用之和，即為“10號文”計費額第一項費用和第二項費用中的施工輔助工程費之和。由于施工臨時工程中涉及導流工程、施工交通工程等設(shè)計工作，故水利工程勘察設(shè)計收費計費額包含概算編規(guī)中一～四部分費用之和基本合適，業(yè)主和審計單位也基本認可。但就計費額是否應(yīng)該包含水庫淹沒區(qū)處理補償費，勘察設(shè)計單位和業(yè)主、以及審計單位存在較大分歧。

根據(jù)《水利水電工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》(SL 619-2013，以下簡稱“初設(shè)編規(guī)”) 中“復核工程建設(shè)征地的范圍、淹沒實物指標，提出移民安置等規(guī)劃設(shè)計”的要求，勘察設(shè)計單位在完成初步設(shè)計報告時，必然需完成上述初設(shè)編規(guī)要求的移民征地設(shè)計工作；招標設(shè)計、施工圖設(shè)計階段(即技施設(shè)計階段)，又往往需按照業(yè)主要求開展移民安置規(guī)劃設(shè)計、淹沒區(qū)及復建工程規(guī)劃設(shè)計和移民綜合設(shè)代服務(wù)等工作。依據(jù)“10號文”5.3.1條第二點注釋“水庫和水電工程計費額包括水庫淹沒區(qū)處理補充費和施工輔助工程費”，以及水利部2014年頒布的《水利工程設(shè)計概(估)算編制規(guī)定—建設(shè)征地移民補償》的第四章第四節(jié)“為初步設(shè)計和技施設(shè)計階段征地移民設(shè)計工作所需要的綜合勘測設(shè)計科研費用。主要包括兩階段設(shè)計單位承擔的實物復核，農(nóng)村、城(集)鎮(zhèn)、工業(yè)企業(yè)及專業(yè)項目處理綜合勘測規(guī)劃設(shè)計發(fā)生的費用和地方政府必要的配合費用”之規(guī)定，勘察設(shè)計單位完成了相應(yīng)階段移民征地的相關(guān)工作，且初設(shè)及以后階段移民征地勘察設(shè)計費也在移民投資中列支了，則勘察設(shè)計單位收取相應(yīng)費用合乎情理。

3.2 水土保持和環(huán)境保護勘察設(shè)計收費存在的分歧

按照中華人民共和國《水土保持法》和《環(huán)境保護法》之規(guī)定，水土保持措施和環(huán)境保護措施必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。因此，水利工程初步設(shè)計報告中需包含環(huán)境保護專項措施設(shè)計方案和水土保持工程設(shè)計方案。但依據(jù)“10號文”之規(guī)定，初設(shè)及以后的三個階段勘察設(shè)計收費計費額，不含水保、環(huán)保部分的投資，這就導致勘察設(shè)計單位完成了相應(yīng)水保、環(huán)保設(shè)計工作，但往往收不到相應(yīng)的費用。初設(shè)及以后三個階段水土保持和環(huán)境保護勘察設(shè)計是否應(yīng)該計費、如何取費，成為了勘察設(shè)計單位和業(yè)主、審計單位爭論的焦點。

首先，根據(jù)水利工程“初設(shè)編規(guī)”要求，勘察設(shè)計單位需在初設(shè)報告中分析并確定各項環(huán)境保護專項措施設(shè)計方案；需復核水土保持防治責任范圍，分析并確定水土保持工程設(shè)計方案；其次，水利工程建設(shè)實施過程中，項目業(yè)主單位往往要求勘察設(shè)計單位完成水土保持和環(huán)境保護的招標設(shè)計和施工圖設(shè)計工作；另外，根據(jù)《生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持工程概(估)算編制規(guī)定》第三章第三節(jié)“水土保持工程勘測設(shè)計費指工程項目建議書階段、可行性研究階段、初步設(shè)計階段、招標設(shè)計和施工圖設(shè)計階段發(fā)生的勘測費、設(shè)計費和為設(shè)計服務(wù)的科研試驗費”，以及《水利水電工程環(huán)境保護概(估)算編制規(guī)程》(SL 359-2006)第5.5.4條“環(huán)境保護勘測設(shè)計費應(yīng)包括項目建議書、可行性研究、初步設(shè)計、招標設(shè)計和施工圖設(shè)計階段的環(huán)境保護勘測設(shè)計費和為設(shè)計服務(wù)的科研試驗費”的內(nèi)容，說明水保和環(huán)保初設(shè)及以后階段勘察設(shè)計費已在水保、環(huán)保投資中列支了。

根據(jù)上述分析，勘察設(shè)計單位承擔了初設(shè)及以后三個階段水土保持和環(huán)境保護勘察設(shè)計工作，收取相應(yīng)勘察設(shè)計費合情合理，有章可循。

由于，水利工程前期工作收費是以建設(shè)項目估算投資額為基礎(chǔ)分檔收費，估算投資額中包含了水保、環(huán)保的投資，則前期工作收費中已包含了項目建議書和可行性研究報告的水保、環(huán)?？辈煸O(shè)計費。同時，根據(jù)水土保持概算編規(guī)和環(huán)境保護概算編規(guī)的規(guī)定，水保和環(huán)保的勘察設(shè)計費根據(jù)“10號文”計取，而“10號文”又明確了工程勘察設(shè)計收費主要指完成初步設(shè)計、招標設(shè)計和施工圖設(shè)計三個階段的工作計取的費用。故按照“10號文”計取的水保、環(huán)保的勘察設(shè)計費，即指完成初設(shè)及以后的水保和環(huán)保的費用。

4 結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

(1)根據(jù)國家發(fā)展改革委“發(fā)改價格〔2015〕299號文”，進一步放開建設(shè)項目專業(yè)服務(wù)價格以來，對發(fā)揮市場在資源配置中的作用起到一定的良好效果，但也暴露出了很多問題。一是項目業(yè)主在編制勘察設(shè)計收費投標限價和審計人員在審計勘察設(shè)計收費時，仍然采用“1283號文”、“10號文”、“1352號文”作為收費計算依據(jù)，無法完全實現(xiàn)市場調(diào)節(jié)價；二是以“1283號文”、“10號文”、“1352號文”進行限價，無下限的最低價中標的評標辦法，導致出現(xiàn)下浮超過50%～60%中標的情況發(fā)生，讓人不得不擔憂完全放開專業(yè)服務(wù)價格后，帶來的勘察設(shè)計行業(yè)惡性競爭的問題。

(2)水利工程前期工作勘察收費依據(jù)“1352號文”相關(guān)規(guī)定基本合適；設(shè)計收費除依據(jù)“1283號文”取費外，還需按照“1352號文”相關(guān)規(guī)定加收相應(yīng)階段工程勘察收費基準價30%～40%的編制費；如不能依據(jù)兩個文件同時計取前期工作設(shè)計費，也應(yīng)依據(jù)“1352號文”就高計取。

(3)依據(jù)“10號文”5.3.1條第二點注釋之規(guī)定，初設(shè)階段勘察設(shè)計單位既然完成復核建設(shè)征地的范圍、淹沒實物指標，提出移民安置等規(guī)劃設(shè)計工作，則勘察設(shè)計收費計費額理應(yīng)包含水庫淹沒區(qū)處理補償費。對于招標設(shè)計、施工圖設(shè)計階段(即技施設(shè)計階段)，如項目業(yè)主要求勘察設(shè)計單位開展移民安置規(guī)劃設(shè)計、淹沒區(qū)及復建工程規(guī)劃設(shè)計和移民綜合設(shè)代服務(wù)等工作，則相應(yīng)階段的勘察設(shè)計收費計費額也應(yīng)包含水庫淹沒區(qū)處理補償費。

(4)勘察設(shè)計單位承擔了初設(shè)及以后三個階段水土保持和環(huán)境保護勘察設(shè)計工作，水保和環(huán)保初設(shè)及以后階段勘察設(shè)計費也在水保、環(huán)保投資中列支了，收取相應(yīng)勘察設(shè)計費合情合理。另外根據(jù)國家發(fā)改委和建設(shè)部有關(guān)司組織審定的“使用手冊”工程設(shè)計收費標準解釋5.4條“水庫和水電工程投資中保護水土保持投資和環(huán)境保護投資，隨主體工程一并計算工程設(shè)計收費，不再單獨計算水土保持或環(huán)境保護”的內(nèi)容，表明了勘察設(shè)計單位可以采取將水保投資和環(huán)保投資計入主體工程投資，隨主體工程一并計取勘察設(shè)計費用。

4.2 建議

(1)鑒于項目業(yè)主在編制勘察設(shè)計收費投標限價和審計人員在確定勘察設(shè)計收費合理性時仍然采用已廢止的“1283號文”、“10號文”、“1352號文”作為收費計算依據(jù)，且各部門人員對收費依據(jù)理解有偏差。建議國家相關(guān)部門盡快啟動制定適合水利工程實際的勘察設(shè)計收費標準文件。水電行業(yè)在這方面就做得比較好，已2017年6月由國家能源局綜合司以“國能綜通科技〔2017〕52號文”正式下達啟動水電工程勘察設(shè)計費計算標準編制工作。

(2)水利工程勘察設(shè)計工作階段多、涉及面廣、專業(yè)投入大，且關(guān)乎工程的成敗和經(jīng)濟性。建議加強對勘測設(shè)計招投標工作的監(jiān)督管理，特別是加強對勘察設(shè)計收費的監(jiān)督管理，避免出現(xiàn)勘察設(shè)計行業(yè)惡性競爭；同時還需加強對勘察設(shè)計費撥付的控制監(jiān)督，解決拖欠勘察設(shè)計費問題。