城市化進程中公眾健康問題對于城市規(guī)劃的挑戰(zhàn)

鄧 劼

(桂林市城市規(guī)劃設(shè)計研究院，廣西 桂林 541000)

0 引言

城市是人口、經(jīng)濟高度集聚的區(qū)域，由于城市的設(shè)施配套、社會福利及就業(yè)條件優(yōu)于農(nóng)村，導致人口過快的向城市集中而引起的一系列社會問題形成“城市病”，其表現(xiàn)為人口膨脹、交通擁堵，住房緊張、社會服務(wù)匱乏，生物多樣性減少、環(huán)境惡化等。由此引發(fā)一系列的公眾健康問題，給城市帶來了新的挑戰(zhàn)。世界衛(wèi)生組織(WHO)成立之時對健康提出了定義，指出：“健康是指身體，心理和社會狀況完全良好的狀態(tài)”。提示由于個人與社會環(huán)境的相互作用，我們不僅應觀察個人的健康，而且還應觀察群體和社區(qū)的健康[1]。健康不再只是醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的挑戰(zhàn)，而成為需要多學科的協(xié)同作用達成的目標。

在這一層面上，公共衛(wèi)生與城市規(guī)劃存在共同使命，即提供安全，健康的環(huán)境。但城市規(guī)劃“傳統(tǒng)思想”以功能分區(qū)作為核心，注重城市經(jīng)濟發(fā)展或城市用地布局，缺少對公眾健康的關(guān)注。近年來，隨著全球人口的持續(xù)增長，改善公共衛(wèi)生和民生福祉的挑戰(zhàn)變得更加復雜。面對新的挑戰(zhàn)城市規(guī)劃的“新思想”逐漸意識到公眾健康問題，并尋求切實可行的解決方案，以抵消快速城市化帶來的后果。國外城市規(guī)劃對于制定有效的城市衛(wèi)生計劃進行了諸多探索，主要涉及傳染病、慢性病及交通相關(guān)的公眾安全健康問題。

1 國外城市規(guī)劃在應對公眾健康中三大問題的經(jīng)驗

1.1 城市規(guī)劃對傳染病的影響

傳染病具有傳染性、反復性、突發(fā)性和流行性等特點，近年來多種傳染病，如埃博拉病毒病、嚴重急性呼吸道綜合癥(SARS)、禽流感、中東呼吸綜合癥(MERS)及新型冠狀病毒疾病(COVID-19)接連發(fā)生。在傳染病發(fā)生時，人口集聚可催化疾病快速傳播，而快速城市化會帶來人口大量聚集，據(jù)統(tǒng)計2018年，全球人口的55%居住在城市地區(qū)，到2050年，這一比例可能會增加到68%[2]。城市化所帶來的公眾健康安全受到前所未有的威脅與挑戰(zhàn)。通過多學科聯(lián)合以保障公眾生命安全，避免社會經(jīng)濟損失迫在眉睫。

既往研究表明，城市規(guī)劃可以通過對地區(qū)及人口密度的控制和監(jiān)視，成為改善全球健康狀況和減輕傳染病傳播的有力工具[3]。如19世紀中葉英國醫(yī)師約翰·斯諾(John Snow)在城市規(guī)劃人員的幫助下，利用地理地圖定位霍亂疫情的來源為公共水，從而有效的控制了傳染源。英國提出在大城市的區(qū)域范圍外建設(shè)新城，構(gòu)建“反磁力吸引”體系，將大城市的工業(yè)生產(chǎn)職能疏解于新城中，使得大城市的人口開始下降，對城市的人口膨脹發(fā)揮一定的扼制作用，從而減輕傳染病傳播的風險[4]。同樣，城市規(guī)劃師制定規(guī)劃管理政策，例如社區(qū)干預計劃，通過強制的社區(qū)限制和社會隔離等方式減少人口流動及集聚，來預防和控制登革熱[5]，以防止疾病傳播[6]。城市規(guī)劃師與相關(guān)專業(yè)的設(shè)計師建立傳染病監(jiān)視平臺，通過開發(fā)并利用大數(shù)據(jù)和基于Web的信息制定傳染病監(jiān)視系統(tǒng)[2]。城市規(guī)劃師與公共衛(wèi)生人員協(xié)同作用下，建立針對突發(fā)公共安全事件的應急計劃，包括制定醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和相關(guān)機構(gòu)協(xié)調(diào)運作機制等。對傳染病構(gòu)建復雜的模擬演習，對傳染病的傳播途徑建模，以確定最有效的措施來控制傳染病的傳播[2]。

1.2 城市規(guī)劃在“城市”慢性病的作用

城鎮(zhèn)人口相對享有更優(yōu)的公共服務(wù)設(shè)施配置及專業(yè)化醫(yī)療條件，對重大健康事件諸如心臟病發(fā)作、中風、呼吸衰竭和事故等具有快速反應的優(yōu)勢，但迅速城市化帶來的環(huán)境改變，如空氣、水體污染。以及人們長期久坐，缺乏運動等不良生活習慣的養(yǎng)成，使得慢性疾病逐漸成為影響居民健康的主要因素。21世紀以來，哮喘、癌癥、糖尿病或高血壓等慢性疾病逐漸成為居民死亡或殘疾的主要原因[7]。

有研究表明，城市化、城市環(huán)境變化與公眾健康之間有相互關(guān)聯(lián)的作用?？焖俚某鞘谢瘜е鲁鞘协h(huán)境變化以及居民生活方式的變化，這些變化可以獨立且協(xié)同地危害公眾健康安全[8]。例如城市建筑建造及不合理的工業(yè)布局和生產(chǎn)過程中可產(chǎn)生大量煙塵顆粒對空氣環(huán)境造成污染，且可引發(fā)癌癥和呼吸系統(tǒng)疾病的發(fā)生[9]。城市交通堵塞引起的空氣和噪聲污染，廢物處理能力的不足引起的土壤污染和水污染等可能直接導致疾病的發(fā)生，損害公眾健康[10]。同時，近年來公共衛(wèi)生學家從城市規(guī)劃角度對于疾病地理及空間相互作用的流行病學分析，結(jié)果顯示城市建成環(huán)境的各種屬性與個人行為和健康之間存在一系列的聯(lián)系及相關(guān)性。

介于以上原因，有研究者提出可以將個人健康概念提升到城市系統(tǒng)中，建立“3D健康生態(tài)”即指，將人、地點和時間歸為一個整系統(tǒng)，而從微觀，中觀和宏觀水平發(fā)揮對健康影響作用。這一觀念指出城市中影響健康的因素與建立健康城市之間存在相互聯(lián)系作用[11]。為此，英國建立了針對蘇格蘭、威爾士等22個城市的個人健康水平與城市建成環(huán)境之間量化表達的高分辨率空間數(shù)據(jù)庫，為建設(shè)健康城市提供干預措施而提供數(shù)據(jù)支撐，通過數(shù)據(jù)庫來預測和分析慢性病社區(qū)的問題，對相應的衛(wèi)生支出進行建模，以達到輔助政府決策的作用[12]。日本為應對城市環(huán)境惡化問題，于2007年宣布“減碳東京十年計劃”的基本政策，包括碳稅政策的制定，如以碳稅為手段改變企業(yè)生產(chǎn)模式，同時以稅收補貼支持中小企業(yè)減排[13]。此外其大力發(fā)展城市軌道公共交通體系，實行不同時速列車的分道行駛，城市交通擁堵與環(huán)境污染問題得到有效緩解[13]。城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃、積極生活空間的營造以及合理化的設(shè)施配置，可促使人們鍛煉身體，采取健康的生活方式，能夠改善肥胖[14]和精神健康[15]。并促進社會互動、社區(qū)感，從而保障了居民社會、生理和心理健康，減少慢性疾病的發(fā)生[16]。

1.3 城市規(guī)劃中與交通相關(guān)的公眾健康安全問題

隨著城市化的進行，經(jīng)濟水平不斷提高，汽車的普及率逐步攀升，隨之帶來的道路交通傷害(RTIs)卻成為全球各個國家嚴重的公眾健康安全問題。世界衛(wèi)生組織(WHO)在其最新的全球道路安全評估報告中指出，每年有130多萬人因道路交通事故喪生，2 000萬人～5 000萬人遭受重傷，且多數(shù)需維持長期治療[17]，由此所造成的社會和經(jīng)濟損失，約占國家國內(nèi)生產(chǎn)總值的1%～3%[18]。在發(fā)展中國家，涉及兒童，行人，騎行約占RTIs死亡總數(shù)的90%，而發(fā)達國家大多數(shù)為駕駛員的傷亡[19]。由此可見RTIs影響頗大，且受害者大多數(shù)是脆弱的道路使用者(行人，騎自行車的人，兒童和乘客)，城市規(guī)劃如何保障公眾健康安全，降低道路使用者的傷亡率是亟待解決的難題。

為鼓勵公共交通出行改善交通擁堵，英國倫敦從2003年起試行征收擁堵費，到2012年公共交通出行量增長39.5%、汽車使用量下降5.2%，且交通事故總數(shù)有效減少[20]。美國通過打造步行友好街區(qū)和增設(shè)獨立路權(quán)的自行車道，為道路使用的弱勢群體建立了安全的通道，避免與汽車的相互干擾，對道路交通安全有一定的積極作用。通過對街道照明和醒目輔助設(shè)備的規(guī)劃(燈、閃光燈、反光材料)、行人安全區(qū)的設(shè)立以及車行左轉(zhuǎn)視野區(qū)的改善，有效提高道路的識別度及安全性，使得紐約2001年—2009年期間，交通總死亡人數(shù)降低了30%[21]。有效降低了道路交通事故的發(fā)生[22]。有研究表明，通過道路改善，包括防滑道路設(shè)計、人行道的非障礙路面設(shè)計和騎行道路拓寬等，可有效降低騎行和殘疾人受傷的風險[23]。

2 國內(nèi)城市規(guī)劃在應對公眾健康問題的經(jīng)驗及挑戰(zhàn)

從十八屆五中全會明確提出建設(shè)健康中國，到《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》的發(fā)布，再到十九大報告中提出，將“實施健康中國戰(zhàn)略”作為國家發(fā)展基本方略。健康中國的建設(shè)和公眾健康問題的解決急需跨部門合作，通過多部門及學科間不同領(lǐng)域的理論知識體系與實踐經(jīng)驗結(jié)合，構(gòu)建完善的健康城市制度體系，以對個人和群體的健康提供最大程度的保障。城市規(guī)劃作為一門與公共衛(wèi)生密切相關(guān)的學科，通過合理的城市空間格局、功能分區(qū)、公共和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，一定程度上提升了城市公共健康水平。但隨著城市化進程的推進，新的人居環(huán)境問題和公共服務(wù)資源供應問題及健康安全問題不斷顯現(xiàn)，增強城市可持續(xù)化發(fā)展和保障城市健康安全成為未來城市規(guī)劃與治理的首要任務(wù)，持續(xù)強化健康城市建設(shè)是必然趨勢。

反思COVID-19的疫情事件，國內(nèi)在處理傳染病的傳播途徑和保護易感人群中發(fā)揮了積極作用，但是在傳染病的預測及應急體系構(gòu)建上略顯不足。鑒于前文分析的國外規(guī)劃人員在傳染病處理方面的經(jīng)驗，通過傳染病預測系統(tǒng)設(shè)計，編制應對重大突發(fā)公共事件的專項規(guī)劃，以及制定傳染病應急計劃等措施，可能對減輕傳染病的危害有一定積極作用。

在應對慢性病方面，城市層面規(guī)劃與治理需堅持以人為本、健康優(yōu)先的原則，適度提供綠色公共空間、建設(shè)智慧城市，創(chuàng)造更多體育運動機會，促進居民采納更健康的生活方式。建立城市健康的指標評價體系，制定建設(shè)健康城市的相關(guān)標準及規(guī)范，以幫助診斷城市健康問題并規(guī)范建設(shè)健康城市，從而對解決慢性病上發(fā)揮作用。同時，通過制定碳稅和碳交易政策，以稅收和碳總量控制為手段，來減輕碳排放，改善城市空氣質(zhì)量，進而對公眾健康有一定的積極作用。

交通層面，國內(nèi)城市規(guī)劃重點依然在交通的空間布置以及可達性便利性及經(jīng)濟效益上，城市內(nèi)車輛管控與疏導在一定程度上減緩了交通擁擠，但在交通相關(guān)的公眾健康安全上，以及道路使用中弱勢群體的關(guān)注尚有欠缺。鑒于國外在交通問題上的經(jīng)驗，可能在道路設(shè)計上考慮所有出行方式用戶的需求，特別是弱勢群體(殘疾人，兒童，老人等)，并通過人性化的設(shè)計，減少交通安全問題。同時，通過制定自行車、公共交通等補助政策，特定時間段擁堵費增收政策等，對國內(nèi)出行交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，汽車出行的減少發(fā)揮一定積極作用，從而保障公眾健康安全。

3 結(jié)語

公眾健康近年來得到了國際上的普遍關(guān)注。在全球化發(fā)展趨勢下，健康絕不僅僅是個人層面的問題，也不僅僅是單個學科或某個部門的問題，整個社會以及各部門應建立統(tǒng)一的健康價值觀，將相關(guān)工作覆蓋到與人民生活密切相關(guān)的各個領(lǐng)域。規(guī)劃工作需把人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，從頂層設(shè)計到具體實踐全面體現(xiàn)健康的價值，要改變“部門規(guī)劃”的認識局限和體制機制局限，要認識到規(guī)劃工作的全局性、系統(tǒng)性，讓城市規(guī)劃真正成為一級政府的規(guī)劃、成為全社會的行動準則，成為公共政策的重要內(nèi)容。面對城市化進程中的諸多公眾健康問題，規(guī)劃部門應與相關(guān)部門通力合作，從空間規(guī)劃和城鄉(xiāng)治理的角度提出可行的防控舉措，為生命安全和公眾健康提供環(huán)境福祉，使城市規(guī)劃能夠充分體現(xiàn)多方主體的合理需求。