政府專項債籌資方式的應(yīng)用及管控

柴運隆

[摘 要]近年來，在國家經(jīng)濟(jì)形勢及政策大背景下，政府專項債為公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集開辟了新途徑，在推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的助力作用。但在政府專項債的應(yīng)用中一些風(fēng)險日益凸顯，需要從項目遴選、資本金核查、本息覆蓋倍數(shù)測算及債券發(fā)行方式、期限設(shè)置等方面加強(qiáng)管控。

[關(guān)鍵詞]政府專項債;風(fēng)險管控;資本金

1 背景及發(fā)展現(xiàn)狀

政府債券是政府作為債務(wù)人按照法定程序發(fā)行籌集資金，向債權(quán)人承諾于指定日期還本付息的有價證券，有一般債券和專項債券兩種。一般債券是為沒有收益的公益性項目發(fā)行、以一般公共預(yù)算收入還本付息，其收支列入一般公共預(yù)算管理;專項債券是為建設(shè)某專項具體工程而發(fā)行的債券，這些項目有一定收益但較低，以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息，其資金納入政府性基金預(yù)算管理。2008年全球金融危機(jī)中，為避免經(jīng)濟(jì)迅速下滑，國家啟動“4萬億刺激經(jīng)濟(jì)增長計劃”，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中第一次提出政府專項債的概念。2014年5月財政部印發(fā)了《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，在北京、上海、浙江、廣東等10個省市進(jìn)行試點。2017年8月推出了項目收益專項債，但當(dāng)年發(fā)行規(guī)模不足3000億元，涉及領(lǐng)域限于土地儲備、收費公路和軌道交通三類。2018年財政部推出棚改專項債試點，帶動本年度項目收益專項債發(fā)行規(guī)模突破“萬億元”關(guān)口，新增了鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)保、水利水務(wù)、教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、園區(qū)建設(shè)、災(zāi)后重建、旅游、物流等多個領(lǐng)域。2019年9月4日國常會指出，在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)大環(huán)境依然承壓的背景下，要補(bǔ)短板、惠民生、增后勁，繼續(xù)堅持更加積極的財政政策，較大幅度增加地方政府專項債規(guī)模，進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資。各省市對政府專項債的政策理解更加深入，發(fā)行準(zhǔn)備更加順手，年度發(fā)行規(guī)模快速擴(kuò)張，直逼“兩萬億”大關(guān)，同時也超出一般債的發(fā)行總額，成為地方債的“主力”。

2 政府專項債規(guī)模快速擴(kuò)張的主要原因

一是積極的政策導(dǎo)向。自專項債推出以來，國家及相關(guān)部門相繼出臺一系列支持政策，如國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（“國發(fā)26號”）《關(guān)于做好地方政府專項債發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（“廳字33號”），以及各行業(yè)管理部門下發(fā)的指導(dǎo)意見，對專項債的快速擴(kuò)張打下了堅實基礎(chǔ)。二是穩(wěn)定投資之需。近年來，我國消費增長總體平穩(wěn)，受貿(mào)易摩擦影響，經(jīng)濟(jì)增長一再創(chuàng)出新低，拉動經(jīng)濟(jì)增長的重?fù)?dān)落在了“三駕馬車”之一的投資上。但要看到，房地產(chǎn)投資受制于政策調(diào)控而不斷下滑，制造業(yè)受貿(mào)易、投資方向及規(guī)模等影響也在艱難度日，所以國家把加大基建投資力度作為穩(wěn)定投資的突破口。而我國基建投資多由政府主導(dǎo)，所以政府專項債籌資成為解決大量建設(shè)資金的最恰當(dāng)渠道。三是債券信用的強(qiáng)力吸引。以前，地方基建項目籌資渠道基本是“財政投入+銀行貸款+城投債”的方式，銀行貸款利息較高，城投債隨著與政府信用的剝離，其信用質(zhì)量也受到影響。而政府專項債的實施主體是政府（行業(yè)主管部門），即具有合法地位和承兌信用兩方面的剛性擔(dān)保，還有允許作為符合條件重大項目資本金、允許接續(xù)發(fā)行和周轉(zhuǎn)償還等諸多利好政策加持，同時其資金成本低，對比優(yōu)勢明顯。

3 存在的風(fēng)險

通過兩年多的快速發(fā)展，政府專項債存量規(guī)模越來越大，但其中潛在的風(fēng)險也日益凸顯。一是由于政府專項債申報過程涉及多個部門，協(xié)同合作有限，并受申報準(zhǔn)備時間影響，所以在項目遴選、必要性、實施方案、項目財務(wù)評價、收益與融資自求平衡論證等方面不嚴(yán)謹(jǐn)，甚至在一些環(huán)節(jié)存在資料拼湊、數(shù)據(jù)虛假等情況，導(dǎo)致本息覆蓋倍數(shù)“虛高”。二是專項債券融資最終將轉(zhuǎn)貸到項目實施主體即企業(yè)身上，但債券發(fā)行主體是政府部門，實際上會給政府帶來隱性債務(wù)增量，需要監(jiān)管部門加強(qiáng)對各參與方、各環(huán)節(jié)的把控，防范債務(wù)風(fēng)險。三是政府專項債是新生事物和稀缺資源，地方政府特別是各縣市申報積極性高，但對項目論證不扎實，項目不成熟不靠譜，債券資金到位后不能及時投入形成實物工作量，造成資金沉淀及閑置。四是隨著政府專項債應(yīng)用范圍的不斷擴(kuò)大，一些地方政府在項目“擺布”方面不科學(xué)不合理，一些公益性項目被商業(yè)化盈利項目擠占。

4 加強(qiáng)管控用好政府專項債

針對風(fēng)險，財政部指出，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認(rèn)為中央政府會“埋單”的“幻覺”，堅決打消金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府會兜底的“幻覺”，要把債務(wù)風(fēng)險真正關(guān)進(jìn)制度的籠子。筆者認(rèn)為，在政府專項債的應(yīng)用中，重點要在項目遴選、資本金比例、本息覆蓋倍數(shù)等方面把好關(guān)口，同時在債券發(fā)行方式、發(fā)行年限及還本付息方式設(shè)定等方面科學(xué)考慮和確定。

4.1 項目遴選方面

國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對政府專項債的項目確定方面可進(jìn)行宏觀調(diào)整，比如2019年9月4日國常會指出專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目，同時又?jǐn)U大使用范圍重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。所以，地方政府后續(xù)遴選項目時應(yīng)暫時避開土儲、棚改（保障房）等項目。但要明確，這個政策是階段性的，不是說政府專項債再不能用于土儲和棚改項目。

4.2 資本金比例控制

2019年6月發(fā)布的“33號文”提出，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資;11月發(fā)布的“國發(fā)26號文”提出適當(dāng)調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施項目最低資本金比例，從20%～25%不等，同時明確，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等領(lǐng)域的補(bǔ)短板基礎(chǔ)設(shè)施項目，在投資回報機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險可控的前提下，可在不超過5個百分點的范圍內(nèi)適當(dāng)降低最低資本金比例。9月4日召開的國常會進(jìn)一步明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，但專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例應(yīng)限制在20%左右，對單個項目中專項債資金占項目資本金的比例則未做規(guī)定。

根據(jù)目前已出臺政策，在政府專項債發(fā)行中，一是要按照專項債作為資本金的適用領(lǐng)域確定專項債所對應(yīng)的項目是否屬于需要資本金的項目類型，并參照政策規(guī)定確認(rèn)項目資本金比例的下限，但最低不能低于15%。二是評估項目是否屬于符合條件的重大項目，從而確定專項債資金能否作為項目資本金。若不屬于重大項目，專項債資金只能作為債務(wù)性融資;若屬于重大項目，則專項債資金可作為項目資本金，且其作為單個項目的資本金占項目資本金的比例不受限制。三是針對專項債項目應(yīng)滿足“資本金及其他建設(shè)資金來源已落實到位”的要求，要對項目其他資本金來源進(jìn)行核查，確認(rèn)其“非債”屬性，帶有“債”的屬性的資金不可作為資本金。另外，財政資金充當(dāng)資本金的，應(yīng)納入相應(yīng)的資金預(yù)算安排。

4.3 本息覆蓋倍數(shù)測算

本息覆蓋倍數(shù)測算時，一般以項目預(yù)期經(jīng)營性凈現(xiàn)金流（經(jīng)營收入-經(jīng)營成本-相關(guān)稅金及附加）為分子，以所有債務(wù)性融資的本息合計（包括建設(shè)期利息）為分母進(jìn)行測算。專項債發(fā)行費用是否納入分母無明確規(guī)定，因其規(guī)模較小對本息覆蓋倍數(shù)測算影響有限，一般可不予考慮。

按照政府專項債的定義可以知道，專項債的使用必須達(dá)到收益與融資的自求平衡，所以專項債支持項目的本息覆蓋倍數(shù)必須大于1。在測算時，項目收益假設(shè)條件的采用應(yīng)盡量數(shù)據(jù)客觀、依據(jù)充分，要避免導(dǎo)致本息覆蓋倍數(shù)虛高的“注水”行為，增強(qiáng)本息覆蓋倍數(shù)的可信度。

4.4 債券發(fā)行方式選擇

政策層面對政府專項債發(fā)行方式?jīng)]有強(qiáng)制性要求，既可對應(yīng)單一項目發(fā)行，例如可就某一重大項目發(fā)行專項債券，也可對應(yīng)同一地區(qū)多個項目發(fā)行?？紤]籌資規(guī)模因素，政府專項債券應(yīng)盡量避免單只發(fā)行。對于同一時期同一類別的項目，根據(jù)項目所屬區(qū)域、行業(yè)、類型等因素，可以采取“打包申請、統(tǒng)借統(tǒng)還”的項目集合方式，統(tǒng)籌使用政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€款，從而彌補(bǔ)單個項目難以實現(xiàn)收益和債務(wù)自求平衡的缺點。另外，同一個項目可根據(jù)當(dāng)年投資計劃分期發(fā)行專項債，資金平衡方案需考慮上一年已發(fā)行債券資金償債本息情況;還有部分項目經(jīng)營周期長，當(dāng)期債券存續(xù)期現(xiàn)金流無法完全覆蓋債券本息的，還可到期后本金續(xù)發(fā)。

4.5 債券發(fā)行期限

國家自2015年4月發(fā)布《地方政府專項債券發(fā)行管理暫行辦法》以來，先后于2018年5月、2019年4月兩次發(fā)布工作意見，對地方政府專項債券發(fā)行期限進(jìn)行明確和調(diào)整。截至目前，專項債發(fā)行期限有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年期等，最長30年期?？筛鶕?jù)項目情況，綜合考慮項目建設(shè)運營及回收周期、到期債務(wù)分布、債券市場狀況（如發(fā)行節(jié)奏、資金結(jié)構(gòu)、利率環(huán)境）等因素，科學(xué)合理確定發(fā)行期限。

4.6 還本付息方式設(shè)定

目前，政府專項債的本金償還方式包括到期一次性償還、提前償還、分期償還等方式;付息方式包括每年付息一次或半年付息一次。項目承接企業(yè)可結(jié)合項目建設(shè)情況、運營回收情況等選擇適合的還本付息方式，原則是既要確保項目收益能滿足還本付息需要，又要避免資金閑置。

5 結(jié)論

政府專項債已成為政府有效籌集資金用于基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板的有力工具，優(yōu)勢明顯，但風(fēng)險也存在，需要認(rèn)真研究，革新觀念，規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)應(yīng)用。部分省份在政府專項債的使用中探索出了一些好的經(jīng)驗，如福建、四川等省份，對有一定收益的各領(lǐng)域小型項目打包申請專項債，通過政府性基金和專項收入統(tǒng)一還款;2019年7月，福建省還發(fā)行了重大水利項目專項債券——城鄉(xiāng)供水一體化收益與融資自求平衡專項債券，總額8億元，發(fā)行利率3.78%，期限20年。這些政策和經(jīng)驗必將推動我國政府專項債應(yīng)用更加規(guī)范和更加有效。

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