適當(dāng)調(diào)整自貿(mào)區(qū)（港）國(guó)際船舶登記制度的改革方向

陳鵬

面對(duì)百年未遇之大變局和新冠肺炎疫情，以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時(shí)度勢(shì)，提出了“六穩(wěn)六保”“雙循環(huán)”戰(zhàn)略決策。我國(guó)各領(lǐng)域的方針、政策和改革，也需要按照中央的總體部署和總體國(guó)家安全觀的要求，做出相應(yīng)的調(diào)整。國(guó)際船舶登記制度，是我國(guó)自貿(mào)區(qū)（港）建設(shè)中一項(xiàng)重要的改革創(chuàng)新實(shí)踐，在國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事形勢(shì)發(fā)生重大變化的背景下，也需要重新審視和調(diào)整，與國(guó)家總體戰(zhàn)略決策相向而行。

1 我國(guó)開(kāi)展國(guó)際船舶登記的初衷

國(guó)際船舶登記（也稱“第二登記”），早期源自歐洲部分國(guó)家，是在一個(gè)國(guó)家內(nèi)相對(duì)于嚴(yán)格的船舶登記制度而言，設(shè)立的特別船舶登記制度。歐洲國(guó)家設(shè)立國(guó)際船舶登記制度的初衷有三個(gè)方面：一是對(duì)沖由美國(guó)為幕后支持者的方便旗登記，抵制方便旗船;二是發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的本國(guó)公民大多不愿從事海員職業(yè);三是海運(yùn)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)難以抵御方便旗船的競(jìng)爭(zhēng)。為了突破本國(guó)嚴(yán)格船舶登記的法律制度限制，挪威、英國(guó)等部分歐洲國(guó)家開(kāi)始改革推出介于嚴(yán)格登記和方便旗登記制度之間的國(guó)際船舶登記制度。

我國(guó)改革試行國(guó)際船舶登記制度的初衷是什么，基于什么考慮？我國(guó)國(guó)際船舶登記制度的雛形，是特案免稅登記，最初的目的是吸引我國(guó)國(guó)際航行的中資方便旗船回國(guó)登記。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意， 2007年交通部推出了國(guó)際航行船舶特案免稅登記政策，實(shí)施了12年，效果并不明顯，主要是僅僅臨時(shí)解決了船舶進(jìn)口環(huán)節(jié)的稅賦，但并未涉及營(yíng)運(yùn)環(huán)節(jié)的稅賦優(yōu)惠，對(duì)船公司吸引力很有限。

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2012年天津東疆保稅港區(qū)在國(guó)內(nèi)首先試行國(guó)際船舶登記。至今，國(guó)內(nèi)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港都在探索國(guó)際船舶登記制度，交通運(yùn)輸部職能范圍內(nèi)的政策，除了國(guó)內(nèi)貿(mào)易沿海、內(nèi)河運(yùn)輸沒(méi)有放開(kāi)外，其他的政策、法規(guī)限制已全部放開(kāi)，但登記的船舶數(shù)量仍然十分有限，效果仍不明顯。因此，有關(guān)自貿(mào)區(qū)、自貿(mào)港積極尋找突破點(diǎn)。

2 自貿(mào)區(qū)（港）國(guó)際船舶登記制度改革存在的問(wèn)題

分析我國(guó)試行國(guó)際船舶登記的情況，主要問(wèn)題為國(guó)際船舶登記制度改革的方向不太符合我國(guó)的國(guó)情。表現(xiàn)在：

（1）改革的目的偏離基本國(guó)策。我國(guó)與歐洲、日本等國(guó)家的國(guó)情不同，因此開(kāi)展國(guó)際船舶登記目的不完全一致。相同的方面，正如交通運(yùn)輸部推行的國(guó)際航行船舶特案免稅登記，是為了減輕我國(guó)航運(yùn)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);不同的方面，歐洲、日本等國(guó)是針對(duì)本國(guó)公民大多不愿意從事海員職業(yè)，解決嚴(yán)格登記法律制度中本國(guó)籍船舶必須本國(guó)公民擔(dān)任船員的限制，而我國(guó)是人力資源大國(guó)，保障公民充分就業(yè)是基本國(guó)策，鼓勵(lì)公民從事海員職業(yè)是我們的政策導(dǎo)向。而自貿(mào)區(qū)（港）在國(guó)際船舶登記中完全放開(kāi)中國(guó)籍船舶上本國(guó)籍船員的限制（甚至船長(zhǎng)都可以是外國(guó)籍公民），既沖擊本國(guó)公民就業(yè)，又損害國(guó)家安全，偏離了基本國(guó)策。

（2）改革的舉措偏離基本國(guó)策。不論是特案免稅登記還是國(guó)際船舶登記，企業(yè)最終追求的是減輕航運(yùn)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。但由于缺乏對(duì)海運(yùn)特殊貢獻(xiàn)、特殊風(fēng)險(xiǎn)、特殊負(fù)擔(dān)的足夠了解，我國(guó)嚴(yán)格的稅制并未向海運(yùn)業(yè)做出應(yīng)有的傾斜和開(kāi)放。因此，有關(guān)自貿(mào)區(qū)（港）為了國(guó)際船舶登記制度改革的成效，使國(guó)際船舶登記改革偏離了航向。比如，對(duì)外資全面開(kāi)放，沖擊本國(guó)航運(yùn)業(yè)的健康發(fā)展，在航運(yùn)多年持續(xù)低迷的困境下，削弱本國(guó)資本的船公司在國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力;對(duì)外國(guó)籍船員全面開(kāi)放，沖擊我國(guó)中西部人力資源、院校畢業(yè)生、部隊(duì)退轉(zhuǎn)人員等面向航運(yùn)的就業(yè)機(jī)會(huì);變相開(kāi)放沿海運(yùn)輸，沖擊我國(guó)更為薄弱的內(nèi)貿(mào)船隊(duì)的可持續(xù)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力?？傮w上，不符合作為我國(guó)重要戰(zhàn)略資源的海運(yùn)業(yè)船隊(duì)和船員的高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展，妨礙加快推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)、海洋強(qiáng)國(guó)建設(shè)重大國(guó)家戰(zhàn)略的步驟。

（3）總體國(guó)家安全觀念淡薄。1993年7月的“銀河”輪事件的教訓(xùn)猶在，2019年同期在霍爾木茲海峽附近海域連續(xù)6艘油輪被炸、懸掛巴拿馬旗的伊朗油輪“GRACE 1”號(hào)被英國(guó)指使直布羅陀當(dāng)局扣押、大連遠(yuǎn)洋被美國(guó)制裁，我國(guó)的海上能源等戰(zhàn)略物資運(yùn)輸安全遭受巨大的挑戰(zhàn)，復(fù)雜國(guó)際局勢(shì)下的國(guó)家安全隱患十分嚴(yán)峻。而如果懸掛五星紅旗的外資船舶、船上都是外國(guó)籍船員，操縱著載運(yùn)國(guó)家糧食能源等戰(zhàn)略物資的巨輪，國(guó)家安全必然難以保障，在特殊時(shí)期都無(wú)法控制或征用這類船舶。

3 關(guān)于調(diào)整國(guó)際船舶登記制度改革的建議

針對(duì)上述問(wèn)題，如何在嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)下，按照中央“六穩(wěn)六?！焙汀半p循環(huán)”的戰(zhàn)略部署，適當(dāng)調(diào)整國(guó)際船舶登記制度的改革方向，提出以下建議。

（1）我國(guó)依然是實(shí)行嚴(yán)格船舶登記的國(guó)家。作為連續(xù)16次連任國(guó)際海事組織（IMO）A類理事國(guó)，我國(guó)對(duì)全球海運(yùn)業(yè)安全、綠色、便捷發(fā)展，以及全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定，負(fù)有國(guó)際義務(wù)。因此，國(guó)際船舶登記制度僅是我國(guó)在繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格登記制度基礎(chǔ)上，為了我國(guó)國(guó)際海運(yùn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提升本國(guó)船隊(duì)、海員隊(duì)伍國(guó)際地位和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的特殊登記制度，應(yīng)該有限度地發(fā)展。我國(guó)目前已經(jīng)有大陸（內(nèi)地）等四個(gè)獨(dú)立的船舶登記區(qū)，大陸（內(nèi)地）的國(guó)際船舶登記應(yīng)該限制在2-3個(gè)自貿(mào)區(qū)（港），并優(yōu)先發(fā)展海南自由貿(mào)易港（中國(guó)洋浦港）和上海自由貿(mào)易區(qū)臨港新片區(qū)（中國(guó)洋山港）的國(guó)際船舶登記。

（2）調(diào)整以吸引外資為主的改革方向。我國(guó)注冊(cè)運(yùn)力1.8億噸、已位列全球第二，中遠(yuǎn)海運(yùn)集團(tuán)總運(yùn)力超1億載重噸、已居全球船企第一，但我國(guó)仍不是海運(yùn)強(qiáng)國(guó)，高質(zhì)量發(fā)展本國(guó)海運(yùn)船隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)成為航運(yùn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)的主攻方向。因此，通過(guò)國(guó)際船舶登記吸引外資船公司，不應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)國(guó)際船舶登記改革的方向。并且，船舶登記包括權(quán)屬登記和國(guó)籍登記，外資船舶即便申請(qǐng)國(guó)際船舶登記，也不存在將其船舶的權(quán)屬登記為中國(guó)資產(chǎn)，甚至可以不辦理船舶權(quán)屬登記。上海、海南自貿(mào)區(qū)（港）的國(guó)際船舶登記制度改革，應(yīng)該縮緊外資股比的開(kāi)放程度，并同時(shí)對(duì)申請(qǐng)國(guó)際船舶登記的企業(yè)和個(gè)人采用信用機(jī)制，對(duì)有關(guān)主管部門列入“不可靠實(shí)體清單”或制裁人員名單以及司法部門公布的失信企業(yè)、個(gè)人，不允許申請(qǐng)辦理國(guó)際船舶登記。

（3）保障本國(guó)公民的充分就業(yè)，是每個(gè)國(guó)家的基本國(guó)策。國(guó)際船舶登記允許在中國(guó)籍船舶工作的外國(guó)籍船員，其并非在我國(guó)境內(nèi)合法居住的外國(guó)籍公民，不存在享受國(guó)民待遇之說(shuō)，同理，我國(guó)船員在外國(guó)籍船舶工作，也并不享有船旗國(guó)的國(guó)民待遇。盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，因海員收入不再具有優(yōu)勢(shì)，加之海員職業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)性、艱苦性較高且長(zhǎng)期遠(yuǎn)離本土和家庭，愿意從事海員職業(yè)、報(bào)考航海類院校的居民越來(lái)越少。但我國(guó)是人力資源大國(guó)，人力資源開(kāi)發(fā)的縱深較大，中西部等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)或貧困地區(qū)的居民，特別是農(nóng)村富余勞動(dòng)力較多，加之每年近千萬(wàn)畢業(yè)生的就業(yè)壓力和退轉(zhuǎn)軍人的安置，吸引外國(guó)籍船員到中國(guó)籍船舶上工作，不應(yīng)當(dāng)成為改革政策的取向。

（4）堅(jiān)守保護(hù)沿海內(nèi)貿(mào)運(yùn)輸?shù)牡拙€。美國(guó)自1920年沿用至今的 “海運(yùn)商業(yè)法案”（也稱“瓊斯法案”），規(guī)定美國(guó)國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸必須使用美國(guó)建造、懸掛美國(guó)國(guó)旗、使用美國(guó)船員的船舶（稱“三美”船舶）。2016年以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)部分議員連年提出被認(rèn)為是新版“瓊斯法案”的《促進(jìn)美國(guó)造船法案》，強(qiáng)調(diào)將“三美”船舶擴(kuò)大至國(guó)際海運(yùn)。我國(guó)也必須堅(jiān)持沿海、內(nèi)河國(guó)內(nèi)運(yùn)輸保護(hù)政策。因此：

一是取得國(guó)際船舶登記證書(shū)的船舶，不開(kāi)放我國(guó)的沿海運(yùn)輸和沿海捎帶運(yùn)輸;

二是對(duì)納入負(fù)面清單的項(xiàng)目，不應(yīng)作為國(guó)際船舶登記的開(kāi)放政策和措施;

三是超出中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院授權(quán)及交通運(yùn)輸部下放權(quán)限范圍的自貿(mào)區(qū)（港）沿海運(yùn)輸、沿海施工作業(yè)開(kāi)放政策應(yīng)該叫停;

四是擴(kuò)大國(guó)貨國(guó)運(yùn)，確定相當(dāng)比例的糧食、原油、鐵礦石由中資或中資控股的中國(guó)籍船舶承運(yùn);

五是為適應(yīng)以內(nèi)循環(huán)為主的“雙循環(huán)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，擬擴(kuò)大嚴(yán)格登記或特案免稅登記的中資中國(guó)籍船舶承擔(dān)沿海捎帶運(yùn)輸業(yè)務(wù)。

（5）堅(jiān)守維護(hù)國(guó)家核心利益和國(guó)家安全。美國(guó)將發(fā)展海運(yùn)業(yè)與國(guó)家安全緊密聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)海運(yùn)業(yè)對(duì)加強(qiáng)國(guó)家安全和海外投射美軍威懾力至關(guān)重要;對(duì)6所國(guó)立、州立海運(yùn)學(xué)院的學(xué)生都由國(guó)家公費(fèi)保障并規(guī)定畢業(yè)后必須在美國(guó)海軍、海岸警衛(wèi)隊(duì)或美國(guó)籍商船上服務(wù)滿足規(guī)定的年限;新版“瓊斯法案”正醞釀?dòng)伞叭馈贝俺袚?dān)國(guó)家能源運(yùn)輸?shù)恼急戎鸩竭_(dá)到10%—15%。因此，我們?cè)趪?guó)際船舶登記改革中要堅(jiān)守維護(hù)國(guó)家核心利益和國(guó)家安全。

一是對(duì)涉及國(guó)家安全的糧食、原油、鐵礦石等戰(zhàn)略物資運(yùn)輸?shù)拇净虼?，?yīng)當(dāng)嚴(yán)格股比限制，中資不低于71%;

二是在載運(yùn)國(guó)家戰(zhàn)略物資船上工作的船員，高級(jí)船員必須由中國(guó)籍公民擔(dān)任，在載運(yùn)特資船上工作的船員，必須全部是中國(guó)籍船員;

三是海南自由貿(mào)易港擬自主放開(kāi)沿海施工作用的政策，因南海海域的施工作業(yè)較敏感，不應(yīng)向經(jīng)國(guó)際船舶登記取得中國(guó)籍的外資船舶開(kāi)放，或需要經(jīng)過(guò)安全評(píng)估和審批。